發(fā)揮物有所值定量評價的基本功能促進PPP事業(yè)規(guī)范及可持續(xù)發(fā)展

■ 丘開浪

物有所值定量評價具有對比評價功能和考核驗證功能。對比評價旨在找出能夠通過技術(shù)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗來降低成本的社會資本，考核驗證旨在為PPP合同執(zhí)行效果及合同變更方案進行定量評價。在PPP項目全面實施績效管理過程中，物有所值定量評價是PPP項目全生命周期績效管理的一個有益工具和重要抓手。開展物有所值定量評價，是防止財政資金流失的重要舉措，而資產(chǎn)評估行業(yè)開展物有所值定量評價，正是資產(chǎn)評估作為財政管理中重要基礎(chǔ)工作的一種具體體現(xiàn)。

一、物有所值定量評價的基本功能

物有所值定量評價的第一項基本功能：對比評價功能，即找出能夠通過技術(shù)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗來降低成本的社會資本。要實現(xiàn)政府在PPP項目中的物有所值目標(biāo)，就是要降低政府在PPP項目中的現(xiàn)金凈流出額，即要通過PPP項目的“開源”（即增加收入）和“節(jié)流”（即減少成本）來達成。但與競爭性企業(yè)的“開源”所具有的廣闊空間不同，PPP項目的收入因其區(qū)域壟斷特征而呈現(xiàn)一定的剛性或收入增長有限性，即PPP項目“開源”的入口很小，往往只能通過收緊“節(jié)流”這個出口來實現(xiàn)價值創(chuàng)造。而“節(jié)流”主要在于兩點：一是技術(shù)優(yōu)勢，通過技術(shù)提高效率來降低成本和節(jié)約資源（這也是科學(xué)技術(shù)之所以成為生產(chǎn)力的原因之一）；二是經(jīng)驗，通過豐富經(jīng)驗來降低不確定性，進而降低風(fēng)險承擔(dān)成本。因此，物有所值定量評價的第一項基本功能是對比評價功能，即找出能夠通過技術(shù)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗來降低成本的社會資本。

物有所值定量評價的第二項基本功能：考核驗證功能，即通過開展物有所值量值期后測試，為合同執(zhí)行效果及合同變更方案進行考核驗證。對于在執(zhí)行階段幾乎必然發(fā)生的PPP合同變更情形，不論是再談判、風(fēng)險再分配或其他法定原因?qū)е碌暮贤兏?，都面臨同樣的問題：怎么變更才是公平的？要履行怎樣的決策程序？政府職能部門及其工作人員不能“想當(dāng)然”地“拍腦袋”決定，其決策程序要規(guī)范，要科學(xué)。只有通過規(guī)范而科學(xué)的決策程序，才能避免制度漏洞，最大程度避免財政資金的流失。通過具有專業(yè)優(yōu)勢的資產(chǎn)評估機構(gòu)開展物有所值量值的期后測試，可以為其規(guī)范、科學(xué)的決策提供依據(jù)，這也是資產(chǎn)評估作為財政管理中重要基礎(chǔ)工作的一種具體體現(xiàn)。物有所值量值的期后測試，是將基于測試日實際情況重新計算的物有所值實際量值，比照于合同簽署日基于PPP合同計算得出的物有所值既定量值，以判斷政府在PPP合同簽署時預(yù)計的物有所值量值是否通過項目的執(zhí)行得以實現(xiàn)或保持的方法。

二、資產(chǎn)評估行業(yè)開展物有所值定量評價的優(yōu)勢

資產(chǎn)評估行業(yè)開展物有所值定量評價的第一大優(yōu)勢：專業(yè)能力優(yōu)勢。物有所值定量評價，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PPP值和PSC值的測算現(xiàn)值的過程，其本身就是評估計量工具的一種具體運用。對風(fēng)險承擔(dān)成本以及參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本進行測算，是物有所值定量評價面臨的兩大難題。對風(fēng)險的衡量及風(fēng)險承擔(dān)成本的測算，是資產(chǎn)評估行業(yè)長期研究及實踐的領(lǐng)域，而參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本，可分別成本途徑或市場途徑進行測算。因此，運用資產(chǎn)評估理論能夠較好的解決物有所值定量評價的上述兩大難題，資產(chǎn)評估行業(yè)從事物有所值定量分析具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢。

資產(chǎn)評估行業(yè)開展物有所值定量評價的第二大優(yōu)勢：人才隊伍優(yōu)勢。資產(chǎn)評估行業(yè)培育了一支有能力、講道德的專業(yè)隊伍。目前，資產(chǎn)評估行業(yè)有3,700多家評估機構(gòu)，40,000多名資產(chǎn)評估師，可以從事包括PPP項目在內(nèi)的各類資產(chǎn)評估和咨詢業(yè)務(wù)，是PPP事業(yè)發(fā)展的一支重要專業(yè)力量。

資產(chǎn)評估行業(yè)開展物有所值定量評價的第三大優(yōu)勢：行業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢。資產(chǎn)評估法的頒布，奠定了我國資產(chǎn)評估行業(yè)的法律地位和法制框架。為了加強資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理，促進資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展，財政部頒布了《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》，建立了行政監(jiān)管、行業(yè)自律與機構(gòu)自主管理相結(jié)合的管理原則。資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管體制機制的不斷完善，要求廣大資產(chǎn)評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，樹立獨立客觀公正的職業(yè)形象。廣大資產(chǎn)評估機構(gòu)正不斷完善內(nèi)部治理，建立健全風(fēng)險防范機制，持續(xù)提升風(fēng)險防控能力。

三、關(guān)于物有所值定量評價的誤區(qū)

誤區(qū)一：市場競爭可以替代物有所值定量評價。物有所值定量評價中，風(fēng)險承擔(dān)成本以及參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本的測算值，并非是已經(jīng)存在的價格信息，也難以通過期后的事實作出驗證，容易遭受質(zhì)疑。因此，有人認為：“只要通過政府采購環(huán)節(jié)中的市場競爭，就能夠選出有利于實現(xiàn)政府物有所值目標(biāo)的社會資本，進而替代物有所值定量評價。”

這種觀點是片面的。誠然，開展物有所值定量評價本身并無法直接實現(xiàn)政府的物有所值目標(biāo)，只有通過市場競爭才能實現(xiàn)物有所值目標(biāo)，但在市場失靈情形下的所謂競爭，并無法確保物有所值目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)項目實施方案存在明顯缺陷，在信息不對稱、競爭不充分或競爭過程存在舞弊行為情形下的競爭，并無法修復(fù)項目實施方案的缺陷，其競爭結(jié)果可能使政府的物有所值目標(biāo)落空，無法保證物有所值目標(biāo)的成就。因此，雖然開展物有所值定量評價并非實現(xiàn)實物所值目標(biāo)的充分條件，但屬于必要條件之一，物有所值定量評價篩選出有助于實現(xiàn)物有所值目標(biāo)的實施方案，再通過市場競爭實現(xiàn)政府的物有所值目標(biāo)。

誤區(qū)二：社會效益好的項目不需要開展物有所值定量評價。有人認為：“如果民眾需求迫切而政府當(dāng)前財力無法承擔(dān)，盡管采用PPP模式從經(jīng)濟上是不劃算的，但考慮到項目提早實施給廣大民眾帶來的社會效益遠大于PPP模式引致的成本增加，采用PPP模式推動此類項目建設(shè)仍是可行和必要的?！?/p>

這種觀點是錯誤的。民眾需求迫切只說明項目建設(shè)是必要的，抑或說明采用PPP模式推動項目建設(shè)是必要的（在出現(xiàn)資金瓶頸情形下），但這并不能成為徒增財政負擔(dān)的理由。無論項目的社會效益如何，PPP模式下的財政負擔(dān)不能高于政府傳統(tǒng)采購模式下的成本。

誤區(qū)三：物有所值定量評價只在項目前期開展。有人認為：“物有所值定量評價只在項目識別、項目準(zhǔn)備或項目采購階段開展，在項目執(zhí)行和項目移交階段不需要再開展物有所值定量評價”。

這種觀點是錯誤的。物有所值定量評價的兩大基本功能中，對比評價功能主要運用于項目的識別、準(zhǔn)備和采購環(huán)節(jié)，考核驗證功能主要運用于項目的執(zhí)行階段，也可能運用于項目采購階段和項目移交階段。比如，在PPP項目執(zhí)行階段，我們不僅可以通過將物有所值實際量值與合同簽署日基于PPP合同計算得出的物有所值既定量值進行對比，判斷政府在PPP合同簽署時預(yù)計的物有所值量值是否通過項目的執(zhí)行得以實現(xiàn)；我們還可以將擬作出的合同變更對應(yīng)的物有所值變更后量值與合同簽署日的物有所值既定量值進行對比，判斷合同變更是否公平。因此，在PPP項目全面實施績效管理過程中，物有所值定量評價是PPP項目全生命周期績效管理的一個有益工具和重要抓手。

四、關(guān)于開展物有所值定量評價的建議

建議一：盡快頒布強制開展物有所值定量評價的文件。現(xiàn)行《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）雖然“鼓勵開展定量評價”，但自覺開展定量評價的項目很少。相比于物有所值定性評價，物有所值定量評價具有“一票否決權(quán)”，主要有三點原因：一是定量評價具有一定的可驗證性，PPP值可根據(jù)項目實際執(zhí)行情況作出期后驗證，但定性評價無法進行期后驗證；二是定量評價結(jié)果可以與中期評價和績效評價相呼應(yīng)；三是定量評價在一定程度上具備“防止財政資金流失”的功能。

建議二：明確物有所值定量評價的實施主體和監(jiān)管機制?，F(xiàn)行《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）規(guī)定：“財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業(yè)機構(gòu)和專家力量。”在實際操作中，通常都是由財政部門委托第三方專業(yè)機構(gòu)出具《物有所值評價報告》。

鑒于物有所值定量評價的開展有較高的專業(yè)要求，需要配備一定的專業(yè)人員。因此，由財政部門自行完成這項具體工作是沒有必要的，完全可以將物有所值定量評價這項工作交給第三方專業(yè)機構(gòu)完成，財政部門對第三方專業(yè)機構(gòu)的評價報告進行核準(zhǔn)或備案，并對第三方專業(yè)機構(gòu)的評價工作開展監(jiān)督檢查。這樣有利于明確物有所值定量評價中的責(zé)任主體，促進物有所值定量評價的規(guī)范開展。

建議三：編制實施方案與開展物有所值評價的專業(yè)機構(gòu)應(yīng)分離。物有所值評價，是基于擬定的項目實施方案，判斷是否采用項目實施方案所描述的PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)項目的一種評價方法。因此，項目實施方案是物有所值評價的評價對象。但實務(wù)中，項目實施機構(gòu)通常委托同一家第三方專業(yè)機構(gòu)編制項目實施方案和開展物有所值評價，即存在“項目實施方案的編制”和“物有所值評價”這兩項“不相容”的工作由同一家專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)的情形。這種“自己評價自己”的情形，無法保證物有所值評價工作的獨立性，無法使物有所值評價成為項目初步實施方案的“試金石”，無法通過開展物有所值評價倒逼項目初步實施方案的規(guī)范編制。因此，作出“編制實施方案與開展物有所值評價的專業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)分離”的規(guī)定，不僅非常必要，而且十分迫切。