論立法過(guò)程中的事實(shí)論證

王 怡

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510275）

立法事實(shí)概念的提出，著眼于立法意圖合理性的探究以及立法手段與立法目的之關(guān)聯(lián)的證成，其根本目的在于追求一種科學(xué)立法的效果。對(duì)于何謂立法事實(shí)，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的界定，這并不意味著有關(guān)立法事實(shí)的研究無(wú)足輕重，恰恰是這一問(wèn)題的重要性要求理論研究為其提供開(kāi)放式的探討空間。日本學(xué)者認(rèn)為，立法事實(shí)指的是能為立法目的及其實(shí)現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方面的一般事實(shí)。①安西文雄：《立法事實(shí)論》，《法律家》第1037號(hào)（1994年），第217頁(yè)。轉(zhuǎn)引自陳鵬：《合憲性審查中的立法事實(shí)認(rèn)定》，《法學(xué)家》2016年第6期。在美國(guó)法中，區(qū)別于判決事實(shí)的立法事實(shí)向來(lái)是憲法訴訟中獨(dú)特而重要的審查對(duì)象。對(duì)于立法事實(shí)是否存在以及哪些事實(shí)屬于立法事實(shí)的判斷，依賴于司法過(guò)程中的合憲性推理。②凌維慈：《憲法訴訟中的立法事實(shí)審查——以美國(guó)法為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。筆者認(rèn)為，基于我國(guó)的立法體制，對(duì)于立法事實(shí)的關(guān)切必須著眼于立法過(guò)程的改進(jìn)。立法事實(shí)的發(fā)現(xiàn)、論證和應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)以立法規(guī)劃為起點(diǎn)，貫穿于起草法律到法律草案被立法機(jī)關(guān)表決通過(guò)的整個(gè)階段。對(duì)于立法事實(shí)是否存在、是否真實(shí)、是否應(yīng)當(dāng)采用等問(wèn)題，不宜留到立法后的監(jiān)督審查階段進(jìn)行事后檢討。若要在立法過(guò)程中充分實(shí)現(xiàn)立法事實(shí)的發(fā)掘和應(yīng)用，相關(guān)理論必須首先得到構(gòu)建。筆者于本文嘗試為今后有關(guān)立法事實(shí)的研究貢獻(xiàn)一套可供選擇的理論框架或可供批判的基本思路。

一、立法事實(shí)的發(fā)現(xiàn)依賴于論證

“法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來(lái)理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系?！雹邸恶R克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1979年版，第82頁(yè)。正是在這一意義上，馬克思將那些認(rèn)為社會(huì)以法律為基礎(chǔ)的想法，說(shuō)成是法學(xué)家的幻想。法律應(yīng)當(dāng)是社會(huì)共同的，由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所決定的利益和需要的表現(xiàn)，絕非單個(gè)人恣意所能決定的。④參見(jiàn)《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社1956年版，第216頁(yè)。立法權(quán)之行使必從社會(huì)問(wèn)題著眼，從形形色色的社會(huì)問(wèn)題當(dāng)中辨識(shí)出立法需求，再通過(guò)縝密審慎的論證研究，構(gòu)建出科學(xué)合理的制度對(duì)策?？茖W(xué)的立法應(yīng)同其他類型的科學(xué)活動(dòng)一樣，容許大膽的假設(shè)，但要求假設(shè)者必須小心求證。立法不能以主觀臆想為起點(diǎn)，而要以特定時(shí)空下社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的客觀存在、客觀需求及相關(guān)事實(shí)為起點(diǎn)，必須援引關(guān)于現(xiàn)實(shí)狀況、社會(huì)科學(xué)或者自然科學(xué)的因果規(guī)律以及實(shí)際經(jīng)驗(yàn)等可確定的假設(shè)。⑤參見(jiàn)蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類型化審查強(qiáng)度理論》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期。一言以蔽之，立法活動(dòng)的開(kāi)展需要有的放矢，而不論是目的的確定還是方法的探尋，都需有所依據(jù)，在立法理論的視野當(dāng)中，這些依據(jù)都屬于立法事實(shí)。

美國(guó)學(xué)者戴維斯曾對(duì)立法事實(shí)作出了種種區(qū)分。他認(rèn)為立法事實(shí)當(dāng)中既有特定的事實(shí)，也有普遍的事實(shí)；既有核心性的事實(shí)，也有邊緣性的事實(shí)；既有存在較多爭(zhēng)議的假設(shè)性事實(shí)，也有存在較少爭(zhēng)議的假設(shè)性事實(shí)。此外，他還將立法事實(shí)分為幾乎完全是事實(shí)性的事實(shí)陳述與混合了政策判斷或者政治偏好的部分事實(shí)的陳述，以及可證明的事實(shí)與既不能證實(shí)也不能反駁的事實(shí)等等。⑥Kenneth Culp Davis，F(xiàn)acts in Lawmaking，Columbia Law Review，1980，Vol．80，No．5．戴維斯的這一分類是否能夠涵蓋立法事實(shí)的全部情形，我們暫且不論。這一分類最為直觀的價(jià)值，在于其呈現(xiàn)出了立法事實(shí)的復(fù)雜狀況。同時(shí)也表明，在立法過(guò)程中對(duì)于立法事實(shí)的處理，絕不僅僅是一個(gè)發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，而更是一個(gè)需要詮釋、判斷和論證的過(guò)程。

如同在司法過(guò)程中，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”要求所有的證據(jù)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的質(zhì)證那樣，立法事實(shí)作為立法必要性存在的論據(jù)，也有可能被誤用和濫用，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，對(duì)其客觀性、關(guān)聯(lián)性和可采性加以深究。忽略了立法事實(shí)論證，即便法案能夠順利通過(guò)審議和表決，也難保在施行過(guò)程中不產(chǎn)生爭(zhēng)議。難以在執(zhí)法環(huán)節(jié)和司法環(huán)節(jié)當(dāng)中順利實(shí)施的法律，不僅立法的合理性和科學(xué)性將受到質(zhì)疑，立法的社會(huì)效果也必然大打折扣，不僅立法目的落空，還有可能適得其反，同立法意圖南轅北轍。

首先，立法事實(shí)本身的客觀性需要加以論證。在形形色色的立法事實(shí)當(dāng)中最可能被濫用的是經(jīng)由片面的客觀現(xiàn)象詮釋而成的意見(jiàn)事實(shí)，也有學(xué)者稱其為假象事實(shí)，這類事實(shí)經(jīng)常未經(jīng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或者邏輯推理檢驗(yàn)就被確信或推斷為真。⑦參見(jiàn)于立深：《行政立法性事實(shí)研究》，《法商研究》2008年第6期。假象事實(shí)多見(jiàn)諸于媒體報(bào)道。大眾傳媒作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的生產(chǎn)者，為實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)，不得不想方設(shè)法迎合觀眾的興趣愛(ài)好——或通過(guò)搜索新鮮、有趣、刺激的題材以吸引觀眾的眼球，或通過(guò)對(duì)新聞素材進(jìn)行加工裁剪，強(qiáng)化信息內(nèi)容中的某些屬性，弱化另一些屬性。由于大眾傳媒更強(qiáng)調(diào)新聞的觀賞性而不以求真為目的，他們時(shí)常無(wú)視甚至刻意制造信息偏差?！白钣猩Φ募僭O(shè)是新聞和真相并非同一回事。”⑧［美］沃爾特·李普曼：《公眾輿論》，閻克文、江紅譯，上海人民出版社2006年版，第256頁(yè)。如果將新聞媒介用作公共政策制定過(guò)程所需事實(shí)和知識(shí)的主要來(lái)源，不加論證的使用，有可能帶來(lái)意料之外的決策風(fēng)險(xiǎn)。⑨參見(jiàn)吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

其次，立法事實(shí)的關(guān)聯(lián)性需要加以論證。人的認(rèn)識(shí)能力是有限的，對(duì)于指導(dǎo)立法活動(dòng)的基礎(chǔ)性事實(shí)需要有準(zhǔn)確的、全面的把握，尤其是基于客觀現(xiàn)象之間存在的某種關(guān)聯(lián)而建立起的因果關(guān)系聯(lián)想，必須經(jīng)過(guò)合理化的論證，不可盲目采信。例如，對(duì)傳統(tǒng)汽車是否應(yīng)當(dāng)被新能源汽車淘汰，是否需要以及何時(shí)需要通過(guò)立法為傳統(tǒng)汽車的使用設(shè)置有效期限等問(wèn)題。相關(guān)立法決策的作出，應(yīng)當(dāng)建立在一系列的立法事實(shí)得到證成的基礎(chǔ)上。⑩這 里所謂的證成，并不要求“百分之百”的可靠或百分之百的確定性。筆者贊同阿列克西的觀點(diǎn)，將“證成”這一概念界定為一個(gè)程度較弱的“合理性”問(wèn)題，從而將它同較強(qiáng)意義上的“真理”概念進(jìn)行區(qū)分。這樣一來(lái)，“證成”的難度就被降低了，同時(shí)也具備了可行性。參見(jiàn)陳銳：《法律判斷如何證成？——“阿列克西難題”及其解決》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期。其至少需要回答普及新能源汽車的使用能夠在哪些方面帶來(lái)社會(huì)效益等問(wèn)題，例如，其至少要回答并充分證明在環(huán)保方面，新能源汽車的使用到底是會(huì)減少污染還是增加污染。上述問(wèn)題的回答不能取決于人們的直覺(jué)結(jié)論，而是要經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證。單就新能源汽車的環(huán)保性能，此前已有不少爭(zhēng)論。在這些問(wèn)題沒(méi)有獲得普遍的共識(shí)之前，立法者不宜根據(jù)片面意見(jiàn)作出決策。①《 新能源車真的和想象中一樣環(huán)保嗎？》，http：／／www．sohu．com／a／30322470＿115886，2018年 4月 9日訪問(wèn)；《新能源汽車到底是否環(huán)?！?，中國(guó)新能源網(wǎng)，http：／／www．china－nengyuan．com／news／91189．html，2018年4月9日訪問(wèn)。再如，一度引發(fā)爭(zhēng)議的強(qiáng)制婚檢制度，同樣也涉及立法事實(shí)合理性的論證問(wèn)題。2012年衛(wèi)生部《中國(guó)出生缺陷防治報(bào)告（2012）》中載明，中國(guó)每年新增出生缺陷約90萬(wàn)例，從2003年取消強(qiáng)制婚檢起，婚檢率一路走低，新生兒的出生缺陷率十年間增長(zhǎng)了近一倍。②《需要恢復(fù)強(qiáng)制婚檢嗎？》，http：／／www．infzm．com／content／119675，2018年4月9日訪問(wèn)。有人據(jù)此得出結(jié)論，認(rèn)為新生兒出生缺陷率的走高是取消強(qiáng)制婚檢制度的結(jié)果，進(jìn)而呼吁國(guó)家應(yīng)當(dāng)恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度。與此同時(shí)，也有不少專家提出針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)，認(rèn)為取消強(qiáng)制婚檢致嬰兒缺陷率升高只是人們的主觀誤解，兩者之間的因果關(guān)系并不確鑿。③《“強(qiáng)制婚檢”顯露爭(zhēng)鋒焦點(diǎn)》，http：／／news．sina．com．cn／o／2005－07－26／06246527036s．shtml，2018年4月9日訪問(wèn)。

最后，立法事實(shí)的可采性需要被加以論證。應(yīng)當(dāng)被立法者所采納的立法事實(shí)是具有立法意義的事實(shí)，即該事實(shí)反映了社會(huì)當(dāng)中帶有普遍性的、重大意義的社會(huì)問(wèn)題，并且該社會(huì)問(wèn)題的解決具有緊迫性，需要立法者予以關(guān)注并盡快采取行動(dòng)。當(dāng)前，立法者追溯媒體議程的現(xiàn)象十分普遍，對(duì)于立法事實(shí)可采性的論證就顯得格外重要，因?yàn)槊襟w最先或最多強(qiáng)調(diào)的事，未必是真正重要和有意義的事?！昂眯侣劜粌H僅是講故事，而是講述那些對(duì)公民具有重要意義的故事。”④［美］馬克斯韋爾·麥庫(kù)姆斯：《議程設(shè)置：大眾媒介與輿論》，郭鎮(zhèn)之、徐培喜譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第7頁(yè)。遺憾的是，“好新聞”在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并不多見(jiàn)，媒體話語(yǔ)的展開(kāi)更多圍繞的是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的中心或反映某些利益集團(tuán)的偏好。立法者若是對(duì)媒體話語(yǔ)亦步亦趨，就有可能導(dǎo)致立法資源的不當(dāng)傾斜。值得注意的是，能夠揭示某種社會(huì)問(wèn)題的客觀存在并亟待解決的事實(shí)，并不能等同于決定立法之必要性的立法事實(shí)。法律雖然是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要手段，但法律規(guī)范并非是唯一的社會(huì)規(guī)范，法律并不適合調(diào)整社會(huì)生活的方方面面，諸如涉及個(gè)人感情、宗教信仰等領(lǐng)域的問(wèn)題本質(zhì)上都屬于允許“法律缺失”的領(lǐng)域，合理的作法是對(duì)其放棄法律干預(yù)。⑤同前注⑨，吳元元文。在法律可干預(yù)亦可不干預(yù)的情境下，立法者也應(yīng)根據(jù)立法事實(shí)的性質(zhì)，慎重選擇立法手段。例如，立法者應(yīng)當(dāng)考慮是應(yīng)先交由社會(huì)主體意思自治，由司法充當(dāng)最后一道防線提供救濟(jì)，還是自始至終實(shí)行國(guó)家干預(yù)；考慮對(duì)于違法行為是追究民事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任還是刑事責(zé)任；考慮追究法律責(zé)任的方式是金錢賠償還是剝奪人身自由，等等。⑥面對(duì)社會(huì)上的一些不良現(xiàn)象和人們激烈的情感訴求，簡(jiǎn)單粗暴不加選擇地一概立法禁止，甚至濫用刑法手段，都同立法者長(zhǎng)期疏于對(duì)立法事實(shí)的可采性加以論證直接相關(guān)。參見(jiàn)姜濤：《立法事實(shí)論：為刑事立法科學(xué)化探索未來(lái)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期。

總之，立法事實(shí)是否存在，其真實(shí)性和準(zhǔn)確度如何，以及就其性質(zhì)而言是否適宜進(jìn)入立法議程，諸如此類的復(fù)雜問(wèn)題都無(wú)法通過(guò)直接觀察和直覺(jué)判斷得出簡(jiǎn)單結(jié)論，而必須通過(guò)全面而充分的邏輯論證加以解決。

二、立法事實(shí)的二元構(gòu)成

要在立法過(guò)程當(dāng)中對(duì)立法事實(shí)進(jìn)行全面而充分的論證，首先必然要明確立法事實(shí)包括哪些內(nèi)容。于立深教授曾將行政立法領(lǐng)域的立法性事實(shí)總結(jié)為客觀性事實(shí)、制度性事實(shí)、法定性事實(shí)和闡釋性事實(shí)四類，⑦參見(jiàn)前注⑦，于立深文。這一思路是富有啟發(fā)性的。筆者認(rèn)為，對(duì)于上述四類立法事實(shí)，還可以根據(jù)事實(shí)的基本屬性作進(jìn)一步歸類，從而更為精準(zhǔn)地體現(xiàn)立法事實(shí)的內(nèi)涵和外延。從大的方面看，立法事實(shí)主要分為社會(huì)事實(shí)和制度事實(shí)兩種。其中，根據(jù)事實(shí)來(lái)源的不同，社會(huì)事實(shí)主要包括來(lái)源于國(guó)家政策判斷的事實(shí)、來(lái)源于社會(huì)成員經(jīng)驗(yàn)感知的事實(shí)和發(fā)掘于公共領(lǐng)域中的公眾事件的事實(shí)三類。根據(jù)事實(shí)性質(zhì)的不同，制度事實(shí)可以再分為正式的法律制度和非正式的社會(huì)規(guī)范。

（一）作為立法事實(shí)的社會(huì)事實(shí)

從法治國(guó)家普遍的立法理論和立法實(shí)踐看，立法活動(dòng)的開(kāi)展都要以立法需求的發(fā)現(xiàn)為起點(diǎn)，而立法需求又經(jīng)常需要通過(guò)一定社會(huì)條件下表現(xiàn)為社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)需要來(lái)加以判斷。因此，有助于發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)社會(huì)問(wèn)題，有助于對(duì)構(gòu)成問(wèn)題的社會(huì)根源進(jìn)行探索和尋究的社會(huì)事實(shí)，必然是立法事實(shí)的重要組成部分。長(zhǎng)時(shí)期的立法實(shí)踐表明，在我國(guó)，能夠發(fā)揮立法事實(shí)作用的社會(huì)事實(shí)大致有三方面來(lái)源：一是國(guó)家政策判斷，二是社會(huì)成員的經(jīng)驗(yàn)感知，三是公共領(lǐng)域中的公眾事件。

來(lái)源于國(guó)家政策判斷的立法事實(shí)并非一朝一夕所能形成，其脫穎而出有賴于敏銳的政治眼光，離不開(kāi)政治家和立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)時(shí)期的觀察和思考，也離不開(kāi)專家學(xué)者們的觀察、研究和總結(jié)。這與其說(shuō)是一類事實(shí)，不如說(shuō)是混合了政策判斷或政治偏好的部分事實(shí)的陳述，因?yàn)槠渲邪僭O(shè)的成分，且往往在短期內(nèi)既不能證實(shí)亦不易反駁。然而，基于公眾對(duì)于政治決策者們的信任，此類事實(shí)陳述盡管帶有假設(shè)成份，總體上講仍然值得公眾普遍認(rèn)可和信賴。例如，在特定的社會(huì)歷史時(shí)期，特別是轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共生活的各個(gè)領(lǐng)域都會(huì)呈現(xiàn)出一些特殊的面貌，暴露出一些特殊的問(wèn)題。有些現(xiàn)象或問(wèn)題并不會(huì)給社會(huì)個(gè)體的日常生活和工作帶來(lái)直接的負(fù)面影響，卻同國(guó)家利益和社會(huì)公共利益緊密相聯(lián)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也終將影響到社會(huì)成員的總體福利。有些現(xiàn)象相互之間或許并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但從本質(zhì)上看，卻都指向了性質(zhì)相同或相似的社會(huì)基本矛盾，相應(yīng)也暗含著某種制度創(chuàng)新與立法變革的需求。以西方國(guó)家為例，19世紀(jì)30年代起，英國(guó)從自由放任主義向積極的政府干預(yù)政策轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)形式之一就是一系列重大法律的立、改、廢。⑧參見(jiàn)戴雪：《公共輿論的力量——19世紀(jì)英國(guó)的法律與公共輿論》，戴鵬飛譯，上海人民出版社2014年版，第9－15頁(yè)。發(fā)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)直接導(dǎo)致了羅斯福新政，為大量社會(huì)立法的誕生提供了契機(jī)。⑨參見(jiàn)王涵：《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的政府治理：1890－1920》，復(fù)旦大學(xué)2009年博士學(xué)位論文，第96－107頁(yè)。在這些重大的立法改革運(yùn)動(dòng)背后，都可尋見(jiàn)強(qiáng)大社會(huì)背景作為支撐，這些社會(huì)背景構(gòu)成了當(dāng)時(shí)立法者眼中的立法事實(shí)。當(dāng)下，正在世界范圍內(nèi)醞釀發(fā)生的新科技立法浪潮又是一個(gè)例子，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)的發(fā)展，引發(fā)著諸多新的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)中的大多數(shù)人還沐浴在科技福利的陽(yáng)光下之際，政治家和決策者們?cè)缫殃P(guān)注到制度革命的需求，未雨綢繆地研究著對(duì)于各類未知問(wèn)題的法律對(duì)策。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的立法實(shí)踐表明，幾乎所有國(guó)家層面的重大立法規(guī)劃都緊跟黨中央、國(guó)務(wù)院的政策走向，都能夠從黨和國(guó)家歷次重要會(huì)議報(bào)告、重大決議決定等政策性文件當(dāng)中追溯淵源。這其中的邏輯并不難解釋。國(guó)家重要的政策性文件往往都是針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化生活的重要回顧、總結(jié)和前瞻，其依托于詳盡可靠的信息數(shù)據(jù)，也凝結(jié)著高層集體智慧和專家判斷，故而能夠?qū)?guó)家生活、社會(huì)生活領(lǐng)域的重大立法起到指南針作用。例如，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆六中全會(huì)曾將該時(shí)期我國(guó)社會(huì)的主要矛盾總結(jié)為人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，此后國(guó)家大量的立法活動(dòng)都是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心展開(kāi)。⑩參 見(jiàn)張志銘：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的法律體系建構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期；馮玉軍：《中國(guó)法律規(guī)范體系與立法效果評(píng)估》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。基于同樣的邏輯，中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告作出了我國(guó)社會(huì)根本矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要論斷，揭示了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一重大事實(shí)，意味著今后國(guó)家立法工作的重點(diǎn)應(yīng)在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更多向民生立法和社會(huì)立法傾斜?！拔逦灰惑w”和“四個(gè)全面”是根據(jù)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段提出的總體布局和戰(zhàn)略布局，也能夠在某種程度上決定著未來(lái)立法工作的重點(diǎn)方向和立法指導(dǎo)思想。

來(lái)源于社會(huì)成員經(jīng)驗(yàn)感知的立法事實(shí)可以是人們“有目共睹”的事實(shí)，如環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)攀升等社會(huì)現(xiàn)象，因其能夠通過(guò)人們的直觀體驗(yàn)被普遍獲得，往往較少存在爭(zhēng)議。其也可以是基于個(gè)別社會(huì)成員的直觀體驗(yàn)，經(jīng)由媒介加工和傳播而被社會(huì)成員普遍知曉的“口耳相傳”的二手事實(shí)或意見(jiàn)事實(shí)，此類事實(shí)雖摻雜了可信的原始材料，但經(jīng)過(guò)人類語(yǔ)言加工，難免帶有主觀偏見(jiàn)和假設(shè)性成份，尤其是其中的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，時(shí)常引起人們的爭(zhēng)論。①參見(jiàn)前注⑨，吳元元文。諸如人口結(jié)構(gòu)失調(diào)、性別歧視的存在等等都屬于這一類。由于視角和立場(chǎng)不同，有的人會(huì)對(duì)意見(jiàn)事實(shí)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性提出質(zhì)疑，也有人會(huì)主張事實(shí)雖然存在，但僅僅是反映了個(gè)別現(xiàn)象，尚不具有社會(huì)普遍性。來(lái)源于社會(huì)生活的客觀經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和意見(jiàn)事實(shí)往往交織在一起進(jìn)入立法視野，使得立法決策過(guò)程變得極為復(fù)雜。例如，大氣污染現(xiàn)象客觀存在，并且受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注，于是，污染的防治成為一項(xiàng)立法議題。然而，為了設(shè)計(jì)具體的立法對(duì)策方案，僅僅依賴霧霾存在的事實(shí)還不夠，至少還需要對(duì)下列事實(shí)進(jìn)行查明：霧霾會(huì)在多大程度上對(duì)人體健康造成危害；這種危害的普遍性、嚴(yán)重性如何；是何種原因造成了霧霾現(xiàn)象；造成霧霾的因素當(dāng)中哪些是人為因素，哪些是非人為因素；哪些因素可以避免，哪些則無(wú)法避免，等等。對(duì)于上述事實(shí)的追問(wèn)，關(guān)系到立法時(shí)機(jī)的選擇、立法規(guī)制的對(duì)象和手段、治理責(zé)任的分擔(dān)等重要立法決策事項(xiàng)。即便人們對(duì)于霧霾的存在及其危害后果能夠達(dá)成共識(shí)，形形色色的社會(huì)主體基于認(rèn)知能力的差異和利害關(guān)系的不同，也會(huì)在其他事實(shí)的認(rèn)定方面發(fā)生重大分歧。②王夕、程莉：《柴靜霧霾調(diào)查引發(fā)的爭(zhēng)議》，《北京科技報(bào)》2015年3月9日，第021版?？傊?，由于立法必然涉及到各類資源的重新配置，涉及利益和成本的分配轉(zhuǎn)移，基于立法事實(shí)成立與否的抗辯是利益相關(guān)者們最常采用的博弈手段。

社會(huì)公共事件的發(fā)生，通常都是社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期醞釀的結(jié)果。因此，公共事件一經(jīng)爆出，便會(huì)在短時(shí)間內(nèi)喚起公眾的集體記憶和共鳴，形成強(qiáng)大的輿論漩渦，進(jìn)而上升為一種法律立、改、廢的訴求。值得立法者們注意的是，公共事件本身并非立法事實(shí)，公共事件只是立法事實(shí)的發(fā)現(xiàn)場(chǎng)所。例如，2003年的孫志剛事件在進(jìn)入公眾視野后，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于收容遣送制度的大討論，隨后國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被宣告廢止。③龍歡：《公眾輿論：國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)——孫志剛事件的再分析》，《社會(huì)科學(xué)論壇（學(xué)術(shù)研究卷）》2007年第3卷。在整個(gè)立法過(guò)程中，決定相關(guān)法規(guī)立與廢的事實(shí)并非是孫志剛事件本身，而是該事件暴露出的原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》嚴(yán)重違法了我國(guó)《憲法》和《立法法》等上位法的事實(shí)。近些年網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展使得公共事件的傳播力與影響力空前巨大，又因?yàn)樯鐣?huì)成員的法治意識(shí)普遍提高，公眾熱議、立法緊跟的現(xiàn)象似乎已成為一種常態(tài)。④張欣：《校車立法之探究——從制度供給和需求的視角》，《蘭州學(xué)刊》2012年第1期。2011年的郭美美炫富事件引發(fā)公眾對(duì)于紅十字會(huì)的信任危機(jī)并提出規(guī)范慈善事業(yè)的訴求，隨即《慈善事業(yè)法》被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2011年立法工作計(jì)劃。同一年，甘肅慶陽(yáng)發(fā)生重大校車事故，校車普遍存在的安全隱患一時(shí)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，其也作為一個(gè)立法事實(shí)被立法者發(fā)現(xiàn)，該事件發(fā)生后僅一個(gè)月，國(guó)務(wù)院法制辦便公布了《校車安全條例》的征求意見(jiàn)稿。值得一提的是，對(duì)于一些引起社會(huì)公眾普遍關(guān)注和強(qiáng)烈不滿的公共事件，立法機(jī)關(guān)的迅速回應(yīng)體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于公民訴求的高度重視，符合民主立法的基本要求。然而，在類似的立法情境當(dāng)中，立法者也應(yīng)樹(shù)立科學(xué)立法的意識(shí)，對(duì)事件背后的立法事實(shí)進(jìn)行充分發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定和論證。因急于回應(yīng)公共事件、平息公眾輿論而倉(cāng)促立法、激情立法，都是有違立法理性的。例如，早些年，因人肉搜索事件釀成悲劇，曾有不少理性不足的人大代表不假思索地試圖一禁了之。⑤參見(jiàn)王怡：《法治的為與不為——論“人肉搜索”的立法爭(zhēng)議》，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。再如近些年，在醉駕問(wèn)題、個(gè)人信息泄露等問(wèn)題的處理上，為迎合一時(shí)激憤的網(wǎng)絡(luò)民意，立法者不斷加強(qiáng)刑事立法，致使犯罪圈一再擴(kuò)大。⑥參見(jiàn)劉憲權(quán)：《刑事立法應(yīng)力戒情緒——以〈刑法修正案（九）〉為視角》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第1期。這些立法設(shè)想或立法行動(dòng)都曾遭到學(xué)者質(zhì)疑，被認(rèn)為是未能考察立法事實(shí)而導(dǎo)致的激情立法。⑦參見(jiàn)前注⑥，姜濤文。

（二）作為立法事實(shí)的制度事實(shí)

按照制度法學(xué)的認(rèn)識(shí)，當(dāng)前的人類世界已不是由完全的物理性事實(shí)和真實(shí)獨(dú)占的，制度性事實(shí)已經(jīng)強(qiáng)有力地走進(jìn)了人們的生活。因此，在立法工作開(kāi)展之前，人們應(yīng)當(dāng)查明和論證的事實(shí)就不應(yīng)僅僅局限于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方面的立法事實(shí)，還應(yīng)對(duì)制度事實(shí)進(jìn)行充分考察。狹義的制度性事實(shí)指的是一個(gè)或者一系列正在生效的法律制度，其在某種程度上決定著未來(lái)的立法行為。例如，在法律規(guī)范的等級(jí)秩序中，上位法制約著下位法。因此，上位法律規(guī)范的存在，是下位法律規(guī)范在制定之初必須查明的事實(shí)。此外，同一位階的法律規(guī)范的存在，也影響著立法者可選的決策范圍和內(nèi)容。廣義的制度性事實(shí)不僅包括正式的法律法規(guī)，也包括習(xí)俗、慣例和形形色色的組織章程等規(guī)范形式。⑧參見(jiàn)王波：《社會(huì)事實(shí)如何產(chǎn)生規(guī)范性？——論法律實(shí)證主義對(duì)“休謨法則”的解決方案》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第5期。正如當(dāng)代法律溝通理論所主張的，一種更加接近經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的作為共同體的制度化的規(guī)范體系的法的定義，不僅應(yīng)當(dāng)涵蓋國(guó)家法，也應(yīng)當(dāng)把對(duì)塑造和調(diào)整秩序直接產(chǎn)生影響的超國(guó)家法或次國(guó)家法律系統(tǒng)納入其中。⑨參見(jiàn)［比］馬克·范·胡克：《法律的溝通之維》，孫國(guó)東譯，法律出版社2008年版，第38－47頁(yè)?，F(xiàn)代社會(huì)生活當(dāng)中，行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體規(guī)則、組織規(guī)范、宗教規(guī)范等秩序形式不僅具有存在的“合法性”，也在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中發(fā)揮著類似于法的規(guī)范性作用。⑩參見(jiàn)姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。軟法與硬法的并存構(gòu)成后現(xiàn)代治理的規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。①沈巋：《軟法概念之正當(dāng)性辨析——以法律溝通論為詮釋依據(jù)》，《法商研究》2014年第1期。因此，在法律規(guī)范之外，各類非正式規(guī)范的存在和運(yùn)作，也應(yīng)是立法者開(kāi)啟立法進(jìn)程之前需要查明論證的重要內(nèi)容。

1．法律制度規(guī)范內(nèi)部的查明論證

國(guó)家現(xiàn)行法律規(guī)范的查明，有助于判斷法的立、改、廢需求，減少無(wú)意義的重復(fù)立法的發(fā)生，維護(hù)法律體系內(nèi)部秩序。這一點(diǎn)本應(yīng)是不言自明的，但遺憾的是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的立法實(shí)踐并未對(duì)此給予應(yīng)有重視，至少鮮有觸及問(wèn)題要害。

法律系統(tǒng)由不同層級(jí)的規(guī)范組成，人們從基本規(guī)范出發(fā)，進(jìn)行演繹，可以得到其他規(guī)范，由此才形成了法律規(guī)范的“統(tǒng)一體”。②［奧］凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科出版社1996年版，第132頁(yè)。純粹法學(xué)的這一主張已近乎成為現(xiàn)代法治的基本要求。在縱向維度上，憲法具有最高的法律地位，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)均不得同憲法相抵觸。同時(shí)，下位法不得違反上位法。在橫向維度上，各個(gè)法律部門之間應(yīng)當(dāng)避免發(fā)生矛盾和沖突，同時(shí)，同一法律部門之內(nèi)的規(guī)則和條文也不應(yīng)存在相互抵觸。③參見(jiàn)馮玉軍、王柏榮：《科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。立法者在制定相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范時(shí)，為滿足上述“不抵觸”要求，必須盡到對(duì)現(xiàn)行相關(guān)立法加以查明的義務(wù)。從這一意義上講，科學(xué)立法原則是依法立法原則的重要保障。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，在如何避免立法違憲和規(guī)范沖突的問(wèn)題上，事后審查監(jiān)督被寄予厚望，事前防范機(jī)制卻未受到普遍重視。在西方分權(quán)制衡體制之下，對(duì)立法進(jìn)行審查是司法部門的職責(zé)所在。由于法院不可能在事前介入立法活動(dòng)，故審查只能是在事后進(jìn)行。然而，這并不意味著，立法審查所指向的重要任務(wù)——防范立法違憲和規(guī)范沖突，本質(zhì)上只能是在事后完成。事后的審查機(jī)制固然必要，事前的準(zhǔn)備工作更應(yīng)做到充分和扎實(shí)。的確，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)“自己給自己看病”，通過(guò)“內(nèi)部溝通”的形式依賴自己的智慧對(duì)相關(guān)立法草案進(jìn)行審查，形式上看是主動(dòng)的，在效果方面反倒顯得消極被動(dòng)，不易發(fā)揮實(shí)際作用。④范忠信：《中國(guó)違憲審查與立法沖突解決機(jī)制》，《法律科學(xué)》2006年第1期。不過(guò)，也需承認(rèn)，這一現(xiàn)狀本身并不足以否定事前主動(dòng)審查的必要性和可行性。恰恰相反，其揭示了長(zhǎng)期以來(lái)立法者在法律事實(shí)查明論證方面缺乏自覺(jué)性和規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也揭示了這一現(xiàn)實(shí)所造成的弊端。

一方面，在開(kāi)展立法活動(dòng)之前對(duì)已有現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行查明，有助于減少重復(fù)立法現(xiàn)象的發(fā)生。重復(fù)立法的一種表現(xiàn)是下位法重復(fù)上位法，以地方立法照搬、復(fù)制中央立法為典型。此類現(xiàn)象在實(shí)踐當(dāng)中極為普遍，理論研究頗為關(guān)注。下位法重復(fù)上位法，特別是地方立法重復(fù)中央立法，對(duì)于立法事業(yè)危害明顯。一是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，二是對(duì)上位立法權(quán)的架空，三是對(duì)自身立法權(quán)的虛置，究其實(shí)質(zhì)，乃是沒(méi)有充分履行立法義務(wù)的立法不作為。⑤參見(jiàn)呂新華：《論重復(fù)立法之克服》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第7期。因此，在法律起草階段，立法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)之一便是對(duì)有重復(fù)上位法嫌疑的條文部分進(jìn)行查明。針對(duì)有重復(fù)嫌疑的條文部分，起草者應(yīng)就重復(fù)的必要性進(jìn)行論證。⑥在 立法實(shí)踐當(dāng)中，下位法“不重復(fù)上位法原則”的適用應(yīng)當(dāng)存在一定限度，現(xiàn)實(shí)中可基于規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性、法條之間的關(guān)聯(lián)性等因素承認(rèn)一定范圍內(nèi)“必要重復(fù)”的情形。參見(jiàn)黃鍇：《地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度——以浙江省設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。重復(fù)立法的另一表現(xiàn)是競(jìng)合立法，即針對(duì)同一法律問(wèn)題，在現(xiàn)有法律規(guī)范之外，重復(fù)做出法律規(guī)定的現(xiàn)象。法律競(jìng)合問(wèn)題向來(lái)是各個(gè)部門法所關(guān)注的理論熱點(diǎn)。有關(guān)法律競(jìng)合問(wèn)題的研究，多致力于解決司法過(guò)程中的法律適用難題，早先多見(jiàn)于民法、刑法等傳統(tǒng)法律部門，但隨著國(guó)家立法數(shù)量的增多，在經(jīng)濟(jì)法、行政法領(lǐng)域也涌現(xiàn)出大量的法律責(zé)任競(jìng)合現(xiàn)象，相繼引發(fā)了學(xué)者們的思考。⑦參 見(jiàn)張德峰：《宏觀調(diào)控法律責(zé)任競(jìng)合探析》，《政治與法律》2010年第8期；肖磊：《試論行政責(zé)任競(jìng)合》，《衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）》2004年第1期。由法律競(jìng)合引發(fā)的司法難題，大多都是司法部門通過(guò)結(jié)合我國(guó)《立法法》相關(guān)規(guī)定，輔以法學(xué)理論自行消化，無(wú)力消化之時(shí)，也會(huì)向人大常委會(huì)請(qǐng)求釋法。這一慣常做法，體現(xiàn)了司法者對(duì)于立法者的尊重和信任，正如有的部門法學(xué)者所言：“除非立法者糊涂，否則不可能制定兩個(gè)完全同樣適用范圍的構(gòu)成要件……因?yàn)榱⒎ㄟ^(guò)程最基本的考慮就是‘是否周延而無(wú)漏洞’以及是否‘累贅重復(fù)而多余?！雹嘣S玉秀：《當(dāng)代刑法思潮》，中國(guó)法制出版社2005年版，第769頁(yè)。的確，法律競(jìng)合是法律概念分立和復(fù)雜化的必然結(jié)果，⑨毛翯：《法律競(jìng)合初論》，《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第2期。并且，多數(shù)法律競(jìng)合的情形，都是立法者出于特定的立法意圖有意為之。我國(guó)刑法當(dāng)中就有許多相似罪名，相互之間存在競(jìng)合關(guān)系，例如“詐騙罪”“合同詐騙罪”和“保險(xiǎn)詐騙罪”，三個(gè)罪名盡管在構(gòu)成要件上存在包容關(guān)系，立法者出于保護(hù)不同類型法益的初衷，還是選擇對(duì)三者的刑事責(zé)任作出了區(qū)分。然而，并非所有的法律競(jìng)合均是合理的存在或立法者有意識(shí)的產(chǎn)物。近些年在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域、行政法領(lǐng)域出現(xiàn)的各類法律責(zé)任競(jìng)合現(xiàn)象，時(shí)常引發(fā)部門法學(xué)者的對(duì)于立法過(guò)程的反思。⑩參 見(jiàn)蔡恩澤：《多頭立法滋生部門利益沖突》，《廉政瞭望》2007年第8期；鄧聿文：《財(cái)政部敗訴背后的部門立法之爭(zhēng)》，http：／／business．sohu．com／20070619／n250655742．shtml，2018年4月14日訪問(wèn)。人們意識(shí)到，對(duì)于法律競(jìng)合的頻頻出現(xiàn)，立法者應(yīng)當(dāng)負(fù)有重大責(zé)任。例如，“碎片式”分散立法造成法律競(jìng)合；我國(guó)現(xiàn)行多層次立法體制也為法律競(jìng)合洞開(kāi)著方便之門；立法機(jī)關(guān)在制定法律或者修改法律時(shí)未注意后法與先法之間的協(xié)調(diào)性等等，①齊宸：《法律適用法法條競(jìng)合研究》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。這些都是造成法律競(jìng)合的重要原因，甚至可能是主要原因。法律競(jìng)合難題的疏導(dǎo)，不能總是依靠司法部門防漏堵疏，也需要立法機(jī)關(guān)的自我反省。要解決上述問(wèn)題，就需要立法者在提出或起草法律的過(guò)程中，主動(dòng)盡到法律法規(guī)的查明論證義務(wù)，以此回應(yīng)人們對(duì)于重復(fù)立法的質(zhì)疑，②例 如2009年曾有全國(guó)人大代表建議設(shè)立“揮霍浪費(fèi)罪”以遏制過(guò)度應(yīng)酬與公款吃喝現(xiàn)象。盡管該提案的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)肯定，但有學(xué)者提出，現(xiàn)行我國(guó)刑法制度中的貪污罪和濫用職權(quán)罪，從犯罪構(gòu)成要件方面分析，已經(jīng)完全能夠?qū)⒂霉顡]霍浪費(fèi)的現(xiàn)象納入其中，并不需要重復(fù)立法。參見(jiàn)舒銳：《公款浪費(fèi)入刑無(wú)須重復(fù)立法》，《人民政協(xié)報(bào)》2013年12月23日，第B04版。減輕疊床架屋式立法所造成的司法負(fù)累。③2015年4月，國(guó)務(wù)院法制辦就《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。草案中對(duì)于職務(wù)發(fā)明的權(quán)利歸屬、職務(wù)發(fā)明報(bào)告制度、職務(wù)發(fā)明人的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬制度等，都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但其內(nèi)容來(lái)看，大多都是對(duì)現(xiàn)有關(guān)于職務(wù)發(fā)明的相關(guān)法律規(guī)定的重復(fù)，被學(xué)者認(rèn)為是立法欠缺體系化思維的表現(xiàn)?！皢为?dú)立法看似是對(duì)相關(guān)問(wèn)題的重視，卻有疊床架屋之嫌?！眳⒁?jiàn)劉春田：《職務(wù)發(fā)明條例草案是“疊床架屋”》，http：／／tech．hexun．com／2016－02－24／182395973．html，2018年5月8日訪問(wèn)。穩(wěn)健審慎的立法者需要考慮法律的競(jìng)合是否屬于有必要的競(jìng)合，如認(rèn)為法律競(jìng)合實(shí)屬必要，則應(yīng)輔以論證說(shuō)明以體現(xiàn)立法者意圖，從而為日后解決法律適用沖突提供解釋依據(jù)，增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。

另一方面，在對(duì)法律進(jìn)行修改和廢止之時(shí)，也有必要先經(jīng)過(guò)法律規(guī)范的查明論證，確保規(guī)范體系的完整和周延。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》是全國(guó)人大常委會(huì)在1978年批準(zhǔn)生效的行政法規(guī)。經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)制定有《勞動(dòng)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等多部相關(guān)法律，前述暫行辦法中的大部分內(nèi)容也已經(jīng)同社會(huì)發(fā)展情況明顯不符。曾經(jīng)有人提議將這部行政法規(guī)予以廢除，但決策者認(rèn)為，這部行政法規(guī)的存在仍然具有現(xiàn)實(shí)意義，因其第4條規(guī)定了公務(wù)員的退休年齡。由于制定公務(wù)員法時(shí)未能解決退休年齡的爭(zhēng)議，這一條文便成了目前確定公務(wù)員退休年齡的唯一法律依據(jù)。④參見(jiàn)《節(jié)約立法成本提高立法效率》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。國(guó)家各項(xiàng)改革事業(yè)的推進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，利益主體日益多元、權(quán)益關(guān)系也越加復(fù)雜。在制度變遷面臨巨大壓力的同時(shí)，立法的數(shù)量卻是逐年攀升，博弈必然存在，妥協(xié)難以避免?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》第4條中暴露的問(wèn)題絕非個(gè)案，故而立法者在開(kāi)展法律法規(guī)的清理工作之時(shí)，不應(yīng)省卻或輕視對(duì)法律規(guī)范加以查明和論證的任務(wù)。

2．非正式規(guī)范的查明論證

對(duì)國(guó)家法律規(guī)范之外的各類非正式規(guī)范進(jìn)行查明和論證，主要從兩個(gè)方面體現(xiàn)其價(jià)值，一是避免法律規(guī)范嚴(yán)重背離社會(huì)情境，以致催生大量笨法、劣法；二是充分發(fā)揮非正式規(guī)范的淵源價(jià)值，進(jìn)而促成良法善制。

一方面，立法者無(wú)法將一切其他形式的社會(huì)規(guī)范納入到國(guó)家正式的法律體系當(dāng)中，但未被國(guó)家法律體系所吸納的其他規(guī)范，依然在各自的規(guī)范適用場(chǎng)域發(fā)揮著作用，制約并調(diào)整著人們的行為。多元規(guī)范及其效力的存在乃是一個(gè)事實(shí)，不以是否具備正式法的身份或被正式法所認(rèn)可而消失。⑤參見(jiàn)陳金釗：《多元規(guī)范的思維統(tǒng)合——對(duì)法律至上原則的恪守》，《清華法學(xué)》2016年第5期。由于各種規(guī)范之間價(jià)值目標(biāo)、效力形式不同，調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法有異，相互之間的重疊與沖突在所難免。對(duì)非正式規(guī)范進(jìn)行查明和論證，有助于發(fā)現(xiàn)和預(yù)防多元社會(huì)規(guī)范同國(guó)家法律規(guī)范之間的沖突。正如埃里克森所強(qiáng)調(diào)的，法律制定者如果對(duì)那些會(huì)促成非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界。⑥參見(jiàn)［美］羅伯特·C·埃里克森：《無(wú)需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第354頁(yè)。從國(guó)家治理和社會(huì)治理的角度看，規(guī)范之間的沖突或不協(xié)調(diào)，意味著治理狀態(tài)的混亂。人們無(wú)法形成和協(xié)調(diào)自己的行為預(yù)期，后果便是國(guó)家治理成本的增高和治理效能的削弱。⑦參見(jiàn)王啟梁：《國(guó)家治理中的多元規(guī)范：資源與挑戰(zhàn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第2期。并且，無(wú)視社會(huì)實(shí)踐及其自然形成的規(guī)則叢林，也極易將國(guó)家法置于孤立無(wú)援的境地。

另一方面，國(guó)家和社會(huì)中存在的非正式規(guī)范，是法的淵源的重要組成部分。⑧參見(jiàn)周旺生：《法的淵源與法的形式界分》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第4期。就立法主體而言，學(xué)會(huì)從法的淵源中取材或提煉要素，從道德、習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約和其他有關(guān)法的淵源中，選擇那些具有善良、向上、健康且可實(shí)現(xiàn)的規(guī)則，予以提煉、整合和改造制作，形成一定的法律規(guī)范，融合于法律制度之中，便能夠使自己在立法中處于比較主動(dòng)的地位，使立法具有針對(duì)性，以收到提高立法效率、降低立法成本之效，并使所立之法更加適合實(shí)際生活需要，獲取廣闊深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。⑨參見(jiàn)周旺生：《法的淵源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2005年第4期。“積習(xí)所成的不成文法比成文法實(shí)際上更有權(quán)威，個(gè)人的智慮雖然可能比成文法更為周詳，卻未必比所有不成文法還更廣博?！雹猓酃畔ＥD］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第173頁(yè)。2014年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)所作出的《中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要“深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。黨中央的這一決策充分認(rèn)可了多元社會(huì)規(guī)范對(duì)于社會(huì)治理的重要性，并將其視為社會(huì)治理的重要資源。總之，無(wú)視多元社會(huì)規(guī)范的封閉式立法不僅經(jīng)不起立法理論的推敲，也不符合新時(shí)代治理理念的訴求。

三、立法事實(shí)論證的運(yùn)作場(chǎng)所

立法事實(shí)論證意在確保立法權(quán)行使的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量，從這一出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，立法事實(shí)論證的開(kāi)展并無(wú)必要為特定權(quán)力的享有者所壟斷。同時(shí)，立法事實(shí)論證的運(yùn)作場(chǎng)所也應(yīng)是多元化的、開(kāi)放式的，唯有如此，才能確保論證的嚴(yán)密和充分。一方面，盡管立法事實(shí)的存在和確認(rèn)應(yīng)是一切立法活動(dòng)開(kāi)展的前提條件，但這并不意味著，有關(guān)立法事實(shí)論證的必要性只存在于立法過(guò)程的起點(diǎn)。立法規(guī)劃環(huán)節(jié)、法律的起草過(guò)程、法律草案到法階段，均應(yīng)是開(kāi)展立法事實(shí)論證的主要場(chǎng)所。另一方面，盡管根據(jù)我國(guó)立法體制和相關(guān)法律規(guī)定，立法的提案權(quán)、起草權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)均要由特定主體行使，而不能為全體社會(huì)成員所共享，但這并不意味著，立法事實(shí)論證的參與者只能是享有上述權(quán)力的主體。有關(guān)立法事實(shí)的論證既可以在相關(guān)立法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作，也可以在其外部——更為廣闊的社會(huì)場(chǎng)域當(dāng)中進(jìn)行，通過(guò)吸納更為廣泛的社會(huì)公眾和有關(guān)專家的參與，達(dá)到理想的論證效果。

（一）立法事實(shí)論證在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)作

基于立法規(guī)劃制度設(shè)立的初衷，立法事實(shí)論證應(yīng)當(dāng)是立法規(guī)劃階段的重要任務(wù)。在我國(guó)，立法規(guī)劃逐漸成為立法過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)并通過(guò)《立法法》得以制度化，是建立在復(fù)雜的需求背景之上的?？s小法律與社會(huì)之間的距離，避免法律遠(yuǎn)離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，①李雅琴：《立法規(guī)劃的制定標(biāo)準(zhǔn)及程序控制》，《天津法學(xué)》2010年第2期。是建立立法規(guī)劃制度最主要的著眼點(diǎn)。我國(guó)《立法法》第52條規(guī)定：“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。”這一表述更是明確指出了立法規(guī)劃編制的重要目的，該目的乃是避免立法的隨意性和盲目性，防止立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和法治建設(shè)的需求脫節(jié)。為實(shí)現(xiàn)立法規(guī)劃的這一目的，必然要求規(guī)劃的編制者和參與者在規(guī)劃的提出、編制和審議過(guò)程中，對(duì)決定立法需求的立法事實(shí)進(jìn)行通盤考慮和嚴(yán)謹(jǐn)論證，以準(zhǔn)確辨識(shí)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中需要通過(guò)立法加以解決的真問(wèn)題，全面掌握這些問(wèn)題中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

有關(guān)立法事實(shí)的論證也是法律起草者在起草法律的過(guò)程中需要完成的基本任務(wù)。法律草案的質(zhì)量在很大程度上決定著最終出臺(tái)的法律制度文本的質(zhì)量，因此，盡管法律草案的起草工作只在幕后進(jìn)行，其卻能夠?qū)?guó)家、社會(huì)和公民生活產(chǎn)生重大影響。周旺生教授曾將我國(guó)法律起草過(guò)程歸納為十大基本步驟。②這十個(gè)基本步驟包括：（1）作出法律起草的決策；（2）確定起草機(jī)關(guān)；（3）組織起草班子；（4）明確立法意圖；（5）進(jìn)行調(diào)查研究；（6）搭架子和擬出法案提綱；（7）正式起草法案；（8）征求有關(guān)方面意見(jiàn)和協(xié)調(diào)論證；（9）反復(fù)審查和修改；（10）形成法案正式稿。參見(jiàn)周旺生：《論法案起草的過(guò)程和十大步驟》，《中國(guó)法學(xué)》1994年第6期。在這十個(gè)步驟當(dāng)中，至少在作出法律起草的決策、明確立法意圖、進(jìn)行調(diào)查研究、征求有關(guān)方面意見(jiàn)等幾個(gè)環(huán)節(jié)，涉及立法事實(shí)的論證需求。特別是其中的調(diào)查研究環(huán)節(jié)，其目的就是為了“了解各種問(wèn)題和事實(shí)”“檢查相關(guān)法的規(guī)定”。正如西方學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的，法案起草人在起草前應(yīng)用各種技巧調(diào)查了解與法案有關(guān)的各種問(wèn)題和事實(shí)，透視政策與事實(shí)真相，這些內(nèi)容是法案起草工作最為重要的基礎(chǔ)。③轉(zhuǎn)引自同上注，周旺生文。對(duì)相關(guān)立法事實(shí)進(jìn)行論證不僅是立法理論對(duì)法案起草者提出的任務(wù)，也是我國(guó)《立法法》第54條暗含的要求。該條規(guī)定，提出法律案應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的參閱資料。修改法律的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對(duì)照文本。法律草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定或修改法律的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過(guò)程中對(duì)重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)處理情況。其中，提交有關(guān)法律草案說(shuō)明的要求，意味著起草者必須對(duì)草案的制作目的和立法目的加以論證，相關(guān)論證過(guò)程顯然離不開(kāi)對(duì)立法事實(shí)的分析。此外，對(duì)于立法必要性、可行性的解釋也同樣離不開(kāi)對(duì)立法事實(shí)的論證說(shuō)明。所謂起草過(guò)程中的重大分歧意見(jiàn)，包含立法參與者各方在立法事實(shí)方面存有的爭(zhēng)議，不僅包括對(duì)于決定立法的社會(huì)事實(shí)的爭(zhēng)議，也涉及法律出臺(tái)之后相關(guān)法律法規(guī)在銜接方面存在的疑難。

立法審議階段毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)當(dāng)是立法事實(shí)論證的重要場(chǎng)所?！皩徸h”一詞本身已充分說(shuō)明這一階段的立法工作必須包含“議”的要素，體現(xiàn)“議”的特征。離開(kāi)了“議”的核心任務(wù)，所謂的“審議”只能算作是“審決”，有違科學(xué)立法原則的基本要求。④陳多旺：《通過(guò)交涉的議決——對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法審議程序的檢討》，《河北法學(xué)》2016年第2期。根據(jù)立法理論和我國(guó)《立法法》的精神，立法審議過(guò)程中，人大代表或人大常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)就法案所涉議題的各個(gè)方面各抒己見(jiàn)、碰撞觀點(diǎn)、互相論證、彼此說(shuō)服。實(shí)踐中，立法審議過(guò)程中的主要爭(zhēng)議大多圍繞立法事實(shí)展開(kāi)。例如，一度備受矚目的我國(guó)《公路法》，就曾在修正案的審議過(guò)程中遭到來(lái)自多方代表的質(zhì)疑，這些質(zhì)疑大多都指向了立法事實(shí)層面的疑問(wèn)。⑤在 1999年我國(guó)《公路法》修正案的審議過(guò)程中，許多人大代表提出，征收燃油稅不僅涉及在公路上行駛的車輛，還涉及漁民的漁船等使用柴油的單位增加負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。一刀切式的費(fèi)改稅，必然增加農(nóng)村人口的負(fù)擔(dān)，造成農(nóng)村和工廠在使用能源花費(fèi)上的不合理分配。也有代表尖銳地指出，我國(guó)《公法路》修改之后，在相關(guān)制度的銜接方面必然存在困難，如政府不能提出有效對(duì)策，我國(guó)《公路法》的修改必須放緩。參見(jiàn)任達(dá)：《一波三折的公路法修正案》，《中國(guó)人大》2014年第12期。事實(shí)也證明，在審議過(guò)程中忽視了立法事實(shí)論證，或?qū)α⒎ㄊ聦?shí)論證過(guò)程中暴露出的問(wèn)題敷衍了事、不加應(yīng)對(duì)，必然導(dǎo)致法律在出臺(tái)之后難以實(shí)施，甚至引發(fā)后續(xù)社會(huì)問(wèn)題和人民群眾的不滿。⑥1999年我國(guó)《公路法》修正案通過(guò)之后，在其后的數(shù)年中，養(yǎng)路費(fèi)未曾停止征收，始終遭遇到社會(huì)公眾的詰問(wèn)。2006年8月24日，某報(bào)發(fā)表社評(píng)《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》指出，根據(jù)1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)公路法〉的決定》修正后的我國(guó)《公路法》，已經(jīng)取消了對(duì)車主征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，并將其修改為由“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。此次修正后的我國(guó)《公路法》一經(jīng)通過(guò)立即生效。根據(jù)該法律，從1999年10月31日起，車主已無(wú)需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，公路部門也不應(yīng)再向車主征收公路養(yǎng)路費(fèi)及滯納金。由此，該社評(píng)的結(jié)論是：養(yǎng)路費(fèi)最近六年都是違法征收。1999年我國(guó)《公路法》修正案通過(guò)后，由于“費(fèi)改稅”進(jìn)程緩慢，涉及養(yǎng)路費(fèi)征收的公益訴訟案件不斷的事實(shí)，就足以證明上述結(jié)論。實(shí)際上，現(xiàn)行我國(guó)《立法法》中的許多規(guī)定，都為與草案有關(guān)的立法事實(shí)論證提供了必要的制度條件和運(yùn)行環(huán)境。根據(jù)我國(guó)《立法法》的精神，對(duì)于列入人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，立法審議的次數(shù)要根據(jù)法規(guī)草案的成熟程度和立法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜程度，科學(xué)合理地確定，對(duì)于復(fù)雜的草案，需要經(jīng)過(guò)三審方能通過(guò)。此外，對(duì)于有爭(zhēng)議的條款還可以進(jìn)行單獨(dú)表決?？傊?，“為了把問(wèn)題搞清楚，要多少天就多少天”。⑦1983年，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議在審議《海上交通安全法》草案時(shí)，由于一條規(guī)定引起了激烈爭(zhēng)論，導(dǎo)致草案未能在當(dāng)次會(huì)議上交付表決。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)的王漢斌請(qǐng)示彭真委員長(zhǎng)，提請(qǐng)會(huì)議審議的幾個(gè)法案審議到底安排多長(zhǎng)時(shí)間。參見(jiàn)《三審制·公開(kāi)征求意見(jiàn)·出臺(tái)前評(píng)估——60年立法機(jī)制變化》，http：／／www．gov．cn／xinwen／2014－09／13／content＿2750014．htm，2018年5月7日訪問(wèn)。彭真同志用最樸素的話語(yǔ)表述，揭示出了立法背后的深刻原理：立法審議必須實(shí)事求是，尊重客觀事實(shí)，不放過(guò)任何疑點(diǎn)、難點(diǎn)。

（二）立法事實(shí)論證在立法機(jī)構(gòu)外部的運(yùn)作

所謂的立法事實(shí)論證在立法機(jī)構(gòu)外部運(yùn)作，實(shí)際上指的就是立法機(jī)構(gòu)外的社會(huì)公眾就有關(guān)立法的知識(shí)、信息、數(shù)據(jù)等立法事實(shí)進(jìn)行交流、討論和辯論，并通過(guò)某種途徑將這種交流、討論和辯論的情況反映給立法者。立法事實(shí)論證之所以有必要在立法場(chǎng)所外部開(kāi)展，其原因至少包括兩點(diǎn)。

首先，對(duì)于立法過(guò)程涉及的復(fù)雜事實(shí)，僅靠有限個(gè)體的智慧和理性不可能得出全面而深刻的洞見(jiàn)。無(wú)論是立法規(guī)劃的編制者還是法案的提出者和法律起草者，不論是象征人民主權(quán)的人大代表與還是長(zhǎng)期與具體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)打交道的政府機(jī)構(gòu)，都不能宣稱其對(duì)社會(huì)問(wèn)題的把握高于社會(huì)成員直接而真實(shí)的生活體驗(yàn)，無(wú)法主張其對(duì)真理的認(rèn)識(shí)高于社會(huì)成員樸素而真誠(chéng)的公平感與正義感。因此，在立法過(guò)程中，得以行使各項(xiàng)具體權(quán)力的主體，必須注重從權(quán)力機(jī)構(gòu)外部獲取信息，傾聽(tīng)來(lái)自公眾的各類意見(jiàn)，接納來(lái)自公眾的質(zhì)疑與批評(píng)，借助權(quán)力外部環(huán)境多來(lái)源、多渠道的意見(jiàn)和建議，審視和檢驗(yàn)自己對(duì)于相關(guān)立法爭(zhēng)議的立場(chǎng)和判斷。

其次，法律出臺(tái)之后必須要進(jìn)入到社會(huì)實(shí)際生活當(dāng)中發(fā)揮應(yīng)有作用——至少立法者期待如此，社會(huì)公眾的預(yù)期也是這樣，否則法律文本就只是一種權(quán)力象征或政績(jī)的裝飾品。由于特定立法總是意欲對(duì)各類社會(huì)主體的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接或間接的影響，社會(huì)公眾作為立法活動(dòng)最為廣泛也最為密切的利益相關(guān)者，有理由比立法者更加期待，也更有意愿促成科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)。不論人們將其稱為博弈也好，協(xié)商也好，總之，在立法過(guò)程中，利益相關(guān)者會(huì)試圖通過(guò)各種途徑，向立法決策者傳達(dá)某種信息，幫助立法決策者了解和掌握他們所未曾關(guān)注的各類有關(guān)事實(shí)和細(xì)節(jié)，從而反映他們的利益主張。在這一過(guò)程中，立法者可能會(huì)接觸到形形色色，甚至相互矛盾、針?shù)h相對(duì)的意見(jiàn)反饋，但這并不會(huì)構(gòu)成立法者認(rèn)知立法事實(shí)的障礙，反倒會(huì)促使他們一步步更加接近真理。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)《立法法》對(duì)于立法過(guò)程中的公眾參與已經(jīng)給予了某種程度的關(guān)注。該法規(guī)定，不論是立法規(guī)劃階段、法律起草階段還是法案審議階段，相關(guān)決策主體均應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)?shù)那?，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)。例如，可以視具體情況將立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃向社會(huì)公布，⑧參見(jiàn)我國(guó)《立法法》第52條。視具體情況將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公開(kāi)并征求意見(jiàn)。⑨參見(jiàn)我國(guó)《立法法》第37條。此外，列入審議議程的法律案，還可以通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)或論證會(huì)等多種形式聽(tīng)取各方意見(jiàn)。⑩參見(jiàn)我國(guó)《立法法》第36條。我國(guó)《立法法》對(duì)于公眾參與立法的一系列規(guī)定，能夠在一定程度上對(duì)“部門對(duì)口”式立法進(jìn)行糾偏，①長(zhǎng) 期以來(lái)，在國(guó)家層面，不論是人大立法還是其常委會(huì)立法，普遍存在著法案起草由對(duì)應(yīng)的政府部門牽頭或組織的情況。盡管長(zhǎng)期工作在社會(huì)一線的政府部門，對(duì)于法案所要解決的核心問(wèn)題、重點(diǎn)與難點(diǎn)，確實(shí)能夠提出具有一定針對(duì)性和可操作性的方案，并且，由政府親自提出的方案，也更易得到政府部門的執(zhí)行，但這種“部門對(duì)口”的起草模式，“部門利益”傾向明顯的弊癥難掩。參見(jiàn)汪全勝、衛(wèi)學(xué)芝：《人大工作機(jī)構(gòu)起草法案析論》，《地方立法研究》2018年第1期。從而確保法案起草者所采納的立法事實(shí)最大限度地遵從客觀實(shí)際。同時(shí)也要看到，現(xiàn)行法律中的公眾參與制度仍然存在許多模糊地帶，公眾參與的時(shí)機(jī)與規(guī)則皆不明朗，決策者對(duì)于公眾參與的反饋機(jī)制尚未建立。②參 見(jiàn)石東坡、王劍：《制度化與法治化：公眾立法參與的必然躍遷——以十份立法參與制度文本為基礎(chǔ)》，《地方立法研究》2017年第5期。上述過(guò)程中，公眾只能作為意見(jiàn)的提出者向立法決策者發(fā)出信號(hào)，信息流動(dòng)是單向的，而非雙向互動(dòng)的。并且，公眾相互之間就立法事實(shí)展開(kāi)的討論和辯論也缺乏規(guī)范化機(jī)制加以引導(dǎo)，時(shí)常伴隨著無(wú)序化和非理性現(xiàn)象，同理想中的立法事實(shí)論證相距甚遠(yuǎn)。這一狀況提示著立法者應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步采取有針對(duì)性的舉措，提高公眾參與立法的深度和質(zhì)量。2018年5月，中共中央印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，其明確指出：“我們?cè)诠ぷ髦惺冀K堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿于工作全過(guò)程，堅(jiān)持將法律法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，認(rèn)真傾聽(tīng)不同階層不同利益群體的聲音，廣泛集中民智、匯聚民意，充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大公眾參與?！雹邸吨泄仓醒胗“l(fā)〈社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃〉》，http：／／www．gov．cn／zhengce／2018－05／07／content＿5288843．htm，2018年5月8日訪問(wèn)。黨中央這一最新決策為日后公眾參與立法活動(dòng)的制度改革和機(jī)制創(chuàng)新提出了任務(wù)，指明了方向。

四、結(jié) 論

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)決定明確指出，當(dāng)前我國(guó)立法工作中存在的主要問(wèn)題是：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第3版。這一論斷直指當(dāng)前我國(guó)立法科學(xué)化嚴(yán)重不足的狀況。法律的本質(zhì)說(shuō)到底就是法律論證，法律實(shí)踐從根本上講乃是一種論證實(shí)踐。唯有在論證的過(guò)程中，法律實(shí)踐才能夠被人們接納和理解。⑤參見(jiàn)［美］丹尼斯·帕特森：《法律與真理》，陳銳譯，中國(guó)法制出版社2007版，第243頁(yè)。立法作為一項(xiàng)以社會(huì)客觀物質(zhì)條件為基礎(chǔ)，通過(guò)立法者主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，進(jìn)而對(duì)社會(huì)全體成員產(chǎn)生普遍而深刻影響的法律實(shí)踐，自然更是離不開(kāi)嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)密的論證過(guò)程，離不開(kāi)對(duì)立法內(nèi)在合理性、合規(guī)律性與合法性的綜合評(píng)判。⑥汪全勝、黃蘭松：《論立法的正當(dāng)性——以立法成本效益評(píng)估制度的建立為視角》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，有關(guān)立法論證的重要性，早已為學(xué)界熟知，關(guān)于立法論證的方式方法，也不難尋得精良之作。⑦北京市人大常委會(huì)法制辦公室的王愛(ài)聲處長(zhǎng)曾將立法論證的基本方法概括為邏輯的方法、修辭的方法、對(duì)話的方法、實(shí)證的方法等四種，并針對(duì)每種具體方法進(jìn)行了詳細(xì)闡釋。參見(jiàn)王愛(ài)聲：《立法論證的基本方法》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。然而，對(duì)于立法論證到底需要論證哪些內(nèi)容，始終少見(jiàn)精細(xì)的闡明。這一狀況亟待改變。筆者認(rèn)為，立法事實(shí)論證應(yīng)被視作立法過(guò)程中最為基礎(chǔ)，也最為關(guān)鍵的論證內(nèi)容，并將立法事實(shí)論證的對(duì)象歸納為兩大類型，社會(huì)事實(shí)和制度事實(shí)，同時(shí)，立法事實(shí)論證不僅應(yīng)當(dāng)在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作，也應(yīng)當(dāng)在立法機(jī)構(gòu)外部更為廣闊的社會(huì)場(chǎng)域中進(jìn)行。圍繞立法事實(shí)論證，還能構(gòu)建出更多的命題，本文篇幅所限，僅針對(duì)上述幾個(gè)方面進(jìn)行了著重闡明，余下的問(wèn)題，有待學(xué)界同仁共同探索。