污染環(huán)境罪行政從屬性的三重批判*
——兼論刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制

柴云樂

（中國(guó)政法大學(xué)綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京100088）

在我國(guó)，污染環(huán)境罪是否具備行政從屬性存在很大爭(zhēng)議，①參見鄭昆山：《環(huán)境刑法之基礎(chǔ)理論》，五南圖書出版公司（臺(tái)北）1998年版，179－180頁(yè)；蔣蘭香：《環(huán)境犯罪的基本理論研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第70－86頁(yè)；張梓太：《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第296頁(yè)；劉仁文：《環(huán)境資源保護(hù)與環(huán)境犯罪》，中信出版社2003年版，第195頁(yè)；王秀梅、杜澎：《論環(huán)境刑法的概念與特性》，《人民檢察》2008年第5期；徐平：《環(huán)境刑法研究》，中國(guó)法制出版社2007年版，第110－117頁(yè)；趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性之批判》，《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期；張?zhí)K：《環(huán)境刑法行政從屬性的理論根據(jù)》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2014年第1期；莊乾龍：《環(huán)境刑法定性之行政從屬性——兼評(píng)〈兩高關(guān)于污染環(huán)境犯罪解釋〉》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期。從屬意為“依從，附屬”，②中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版，第219頁(yè)。污染環(huán)境罪的行政從屬性指“污染環(huán)境的行為是否構(gòu)成犯罪取決于該行為是否違反行政法規(guī)范的要求”，③楊春洗、向澤榮、劉生軍：《危害環(huán)境犯罪的理論與實(shí)務(wù)》，高等教育出版社1999年版，第116頁(yè)。若污染環(huán)境的行為未違反行政法規(guī)范，則不構(gòu)成污染環(huán)境罪。

一、法解釋視角下污染環(huán)境罪行政從屬性之爭(zhēng)議

我國(guó)《刑法》第338條“違反國(guó)家規(guī)定”的表述是學(xué)界支持污染環(huán)境罪行政從屬性的重要論據(jù)。然而，根據(jù)我國(guó)《刑法》第96條，“違反國(guó)家規(guī)定”是指“違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”，并不限于“行政法規(guī)范”，以此作為污染環(huán)境罪行政從屬性的論據(jù)顯然是不充分的。

此外，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)范如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等均規(guī)定了“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。然而，通過對(duì)比上述環(huán)境保護(hù)單行行政法規(guī)范與2013年6月8日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理污染環(huán)境刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱：《污染環(huán)境犯罪司法解釋》）即可發(fā)現(xiàn)，污染環(huán)境罪的若干入罪條件在環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)范中無法找到依據(jù)，如A公司處置危險(xiǎn)廢物的行為完全符合行政法規(guī)范，結(jié)果A公司“合法”（指不違反行政法規(guī)范）處置危險(xiǎn)廢物的過程中造成了35人中毒，符合《污染環(huán)境犯罪司法解釋》第1條第15項(xiàng)的規(guī)定，滿足入罪條件。可是依據(jù)“污染環(huán)境罪具備行政從屬性”這一觀點(diǎn)，A公司的行為不構(gòu)成犯罪?！斑`反國(guó)家規(guī)定”并不僅指違反行政法規(guī)范，違反我國(guó)《民法總則》侵犯他人健康權(quán)也是“違反國(guó)家規(guī)定”，恪守“污染環(huán)境罪具備行政從屬性”將引起法律體系內(nèi)部的沖突。

因此，基于法律體系內(nèi)部融洽的考慮，從法解釋的視角出發(fā)，污染環(huán)境罪的行政從屬性是存在爭(zhēng)議的。

二、司法實(shí)踐視角下污染環(huán)境罪行政從屬性之質(zhì)疑

污染環(huán)境罪的行政從屬性分為實(shí)體上的行政從屬性和程序上的行政從屬性。

（一）實(shí)體上的行政從屬性之質(zhì)疑

社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，行政法規(guī)范難以周延規(guī)制，無法恪守“污染環(huán)境罪具有行政從屬性”。一方面，如前所述，堅(jiān)持“污染環(huán)境罪具有行政從屬性”將造成法解釋的沖突；另一方面，危害環(huán)境物質(zhì)從產(chǎn)生到被列入行政管控范圍往往有著比較漫長(zhǎng)的過程，為污染者利用這一時(shí)間差在符合行政法規(guī)范的前提下實(shí)施污染環(huán)境的行為提供了條件。④如在“美國(guó)杜邦公司PFOA事件”中，PFOA起初并未被列入美國(guó)化工物質(zhì)監(jiān)管名錄，杜邦公司為謀取高額利潤(rùn)，蓄意隱瞞PFOA對(duì)環(huán)境和人身的巨大危害。PFOA被列入監(jiān)管名錄后，杜邦公司便尋找和開發(fā)新的非管制化工物質(zhì)以逃避監(jiān)管打擊。參見《美國(guó)律師與杜邦“死磕”17年，要求停止使用 PFOA》，http：／／m．sohu．com／n／435133188／，2017年10月20日訪問。部分未納入行政法規(guī)范卻嚴(yán)重污染環(huán)境的行為無法得到刑法的制裁，導(dǎo)致實(shí)踐的漏洞，從而削弱了刑法的權(quán)威性和刑罰的功效。而且，這種從屬性易給人造成一種錯(cuò)覺：污染環(huán)境罪似乎僅僅保障環(huán)境行政管理秩序，只關(guān)系到環(huán)境行政法的管理、分配與秩序問題。

（二）程序上的行政從屬性之質(zhì)疑

污染環(huán)境罪程序上的行政從屬性存在兩個(gè)遞進(jìn)層面的內(nèi)涵：一是行政法規(guī)范的從屬性；二是行政執(zhí)法的從屬性。⑤參見劉夏：《犯罪的行政從屬性研究》，中國(guó)法制出版社2016年版，第111頁(yè)、第227頁(yè)。行政法規(guī)范上的從屬性要求污染環(huán)境罪的行為在行政法規(guī)范框架下的評(píng)價(jià)應(yīng)是否定的，比較典型的如“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)”“違反土地管理法規(guī)”等空白罪狀的描述，該否定評(píng)價(jià)“開啟”行政執(zhí)法，并將在隨后的行政執(zhí)法中得到進(jìn)一步檢驗(yàn)。行政執(zhí)法的從屬性要求污染環(huán)境的行為是否能夠進(jìn)入刑事司法程序必須以環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法結(jié)果為前提，即只有環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中確認(rèn)某行為在違反行政法規(guī)范的基礎(chǔ)上涉嫌環(huán)境犯罪并移送公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，刑事司法才有規(guī)制該行為的機(jī)會(huì)。因此，程序上的行政從屬性要求污染環(huán)境罪的認(rèn)定需要經(jīng)歷三道工序：該行為被納入行政執(zhí)法圈；該行為已被行政機(jī)關(guān)給予否定性評(píng)價(jià)；該行為被移送并進(jìn)入刑事司法圈。以上三道工序?yàn)檫B續(xù)關(guān)系。

我國(guó)《行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！蔽覈?guó)《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境行政法律也均明確規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！贝送?，關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪行為的規(guī)范性文件主要有《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的通知》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》等，規(guī)范性文件不可謂不多，但環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接效果一直不理想，⑥參見李曉明：《行政刑法新論》，法律出版社2014年，第79頁(yè)。污染環(huán)境罪具有行政從屬性的認(rèn)識(shí)無疑是導(dǎo)致上述問題的重要原因。污染環(huán)境罪具有行政從屬性易造成環(huán)境行政權(quán)力的擴(kuò)張和環(huán)境司法權(quán)力的退縮，環(huán)境行政權(quán)力的擴(kuò)張強(qiáng)化了環(huán)境行政管理和執(zhí)法的強(qiáng)勢(shì)地位，這就非常容易導(dǎo)致環(huán)境行政管理和執(zhí)法主體“自視過高，權(quán)力過大”的問題，進(jìn)而會(huì)滋生更多的不正當(dāng)行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，助長(zhǎng)行政權(quán)排斥司法權(quán)的風(fēng)氣。⑦參見前注①，趙星文。環(huán)境犯罪具有行政從屬性，這就為環(huán)境行政執(zhí)法主體濫用執(zhí)法權(quán)提供了心理可能和實(shí)踐條件，某些可能嚴(yán)重污染環(huán)境的主體便“想方設(shè)法”以接受行政處罰的方式規(guī)避刑事處罰。在實(shí)踐中，許多本應(yīng)受刑事處罰的環(huán)境污染行為被課以行政處罰。⑧參見前注①，趙星文。

同時(shí)，污染環(huán)境罪行政從屬性的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致環(huán)境司法機(jī)關(guān)因?qū)I(yè)知識(shí)和案件處理經(jīng)驗(yàn)的欠缺等原因，過分依靠環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的判斷和認(rèn)定，進(jìn)而主動(dòng)收縮陣地迎合環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力的擴(kuò)張，若某一污染環(huán)境的行為未得到環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的否定性評(píng)價(jià)，哪怕該行為明顯地違反了行政法規(guī)范，環(huán)境司法機(jī)關(guān)也傾向于否定該行為構(gòu)成污染環(huán)境罪，主動(dòng)放棄環(huán)境刑法應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，然后為其冠之以“刑法的謙抑性”“恪守罪刑法定原則”“法秩序的一致性”等“合法”的說辭，環(huán)境刑事司法存在被架空的可能，難以發(fā)揮對(duì)污染環(huán)境行為的威懾作用。

污染環(huán)境罪具有行政從屬性的主要錯(cuò)誤在于，這一認(rèn)識(shí)將部分污染環(huán)境犯罪在現(xiàn)有情勢(shì)下客觀上所具有的行政前置評(píng)價(jià)特征，理解為環(huán)境犯罪對(duì)環(huán)境行政管理和執(zhí)法的從屬性，這將導(dǎo)致司法程序完全依賴于行政程序，極易引起制裁污染環(huán)境行為的多層關(guān)口層層失守。例如，若B公司嚴(yán)重污染環(huán)境，其排放的含汞污染物為地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的4倍，超標(biāo)排放本身已是對(duì)環(huán)境行政法規(guī)范的違反，其構(gòu)成污染環(huán)境罪應(yīng)無疑義。然而，若環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未及時(shí)對(duì)該行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，依污染環(huán)境罪具有行政從屬性的理解，是無法對(duì)B公司污染環(huán)境的行為定罪處罰的。在我國(guó)，污染環(huán)境罪并非可以提起自訴之罪，⑨奧地利、比利時(shí)、芬蘭、西班牙、英格蘭、蘇格蘭、威爾士等國(guó)家的法律中，個(gè)人是享有環(huán)境刑事起訴權(quán)的。參見［瑞士］海因主編：《歐盟為保護(hù)生態(tài)動(dòng)刑——?dú)W盟各國(guó)環(huán)境刑事執(zhí)法報(bào)告》，徐平、張浩何茂橋譯，中央編譯出版社2009年版，第10－11頁(yè)。倘若環(huán)境行政機(jī)關(guān)根本不受理，或受理后不認(rèn)定，或“以罰代刑”等，相關(guān)受害方的救濟(jì)手段的實(shí)效性不明顯，并且救濟(jì)渠道不多?，F(xiàn)有的污染環(huán)境相關(guān)受害方的主要救濟(jì)途徑有：向檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)；就行政機(jī)關(guān)的行為提起行政復(fù)議或行政訴訟；申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

環(huán)境行政法與環(huán)境刑法有其各自的界限與領(lǐng)域，污染環(huán)境罪采用空白罪狀的立法描述表明現(xiàn)時(shí)狀況下污染環(huán)境罪的認(rèn)定需要環(huán)境行政法規(guī)范的“輔助”，但判斷某一行為是否違反環(huán)境行政法規(guī)范的目的是便利環(huán)境刑法的適用，而不是與環(huán)境刑法的適用組成“串聯(lián)”關(guān)系，即無行政違法便無刑事違法。環(huán)境行政法的保護(hù)目標(biāo)是環(huán)境行政管理秩序，環(huán)境刑法的保護(hù)目標(biāo)則是環(huán)境法益、人身財(cái)產(chǎn)法益，兩者既相互聯(lián)系也相互獨(dú)立，未破壞環(huán)境行政管理秩序卻嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境法益的情形是客觀存在的。環(huán)境行政執(zhí)法的目的在于確認(rèn)行政相對(duì)人的法律地位和權(quán)利義務(wù)，完善國(guó)家的行政管理，其依據(jù)的是行政法規(guī)范，而環(huán)境刑事司法的目的是認(rèn)定行為人的刑事責(zé)任，其依據(jù)的是刑法規(guī)范，可見環(huán)境行政法和環(huán)境刑法對(duì)同一行為“違法與否”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，“違法與否”的判斷應(yīng)是多元的，刑法就污染環(huán)境罪的認(rèn)定有著完整的構(gòu)成要件要求和獨(dú)立的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這并不違背法秩序的一致性。目前，環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在問題，倘若環(huán)境刑事司法的監(jiān)督不能對(duì)此予以補(bǔ)足而是繼續(xù)放大這種問題，其不良后果是很嚴(yán)重的。

因此，從司法實(shí)踐的角度分析，污染環(huán)境罪是否具有行政從屬性這一命題具有諸多弊端，混淆了環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的界限，很容易導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力的過分?jǐn)U張和環(huán)境刑事司法權(quán)力的過分收縮，造成了環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法的錯(cuò)位與失衡，故其應(yīng)得到否定的評(píng)價(jià)。

三、法轉(zhuǎn)向視角下污染環(huán)境罪行政從屬性之否定

所謂法益，“是在以個(gè)人及其自由發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)的社會(huì)整體制度范圍內(nèi)，有益于個(gè)人及其自由發(fā)展的，或者有益于這個(gè)制度本身功能的一種現(xiàn)實(shí)或目標(biāo)設(shè)定”。⑩［德］羅辛克：《德國(guó)刑法學(xué)總論（第1卷）》，王世洲譯，法律出版社2005年版，第15頁(yè)。所謂刑法之法益，“是指根據(jù)憲法基本原則，由刑法所保護(hù)的，客觀上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益”。①?gòu)埫骺骸斗ㄒ娉跽摗?，中?guó)政法大學(xué)出版社2003年修訂版，第167頁(yè)。

古代羅馬法關(guān)于mala in se與mala prohibia的區(qū)分實(shí)質(zhì)上為后來刑事犯和行政犯的出現(xiàn)提供了思想資源。②參見高仰止：《刑法總則之理論與實(shí)用》，五南圖書出版公司（臺(tái)北）1985年版。mala in se指實(shí)質(zhì)上違反社會(huì)倫理道德的違法行為，這種行為因侵害了公共秩序、善良風(fēng)俗而為一般社會(huì)正義所不容，即“自體惡”；mala prohibia則是本質(zhì)上不違反倫理道德，而是因?yàn)榫S護(hù)行政管理的需要而為法律所禁止的行為，即“禁止惡”。③參見韓忠謨：《行政犯之法律性質(zhì)及其理論基礎(chǔ)》，《臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)論叢》（臺(tái)北）1980年第1期。加羅法洛首次完整地提出自然犯和法定犯的分類并在理論上系統(tǒng)加以闡述，并指出，“自然犯就是對(duì)憐憫和正直兩種情感的侵害，而法定犯則是純粹違反法律規(guī)定但并不違背基本道德的行為”。④參見［意］加羅法洛：《犯罪學(xué)》，耿偉譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第29－50頁(yè)。其后，德國(guó)學(xué)者高爾德修米德正式確立了刑事犯與行政犯的區(qū)別范式。

然而，刑事犯與行政犯之間并無絕對(duì)和明顯的界限，除了直接作用于人身、財(cái)產(chǎn)等部分行為因其天然具有較重的社會(huì)危害性和反社會(huì)倫理性而被刑法直接規(guī)定為犯罪外，⑤參見杜琪：《刑法與行政法關(guān)聯(lián)問題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第24頁(yè)。大量的違法行為實(shí)際上是處于一種“以行政犯為基點(diǎn)，向著或合法行為或刑事犯的方向游動(dòng)”的狀態(tài)，前者如投機(jī)倒把行為的合法化，后者如環(huán)境法益的刑法保護(hù)。

就法律條文的文義解釋來看，污染環(huán)境罪的前身重大污染環(huán)境事故罪應(yīng)為典型的行政犯，構(gòu)成該罪必須“違反國(guó)家規(guī)定……造成重大污染環(huán)境事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，彼時(shí)，立法上并不存在獨(dú)立的“環(huán)境”法益，污染環(huán)境行為進(jìn)入刑法評(píng)價(jià)程序必須借助于“造成重大污染環(huán)境事故”以及“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”的雙重判斷，并且后者比前者在污染環(huán)境罪的判斷中更具有決定意義，此時(shí)的污染環(huán)境罪在性質(zhì)上更接近于環(huán)境行政管理秩序的維護(hù)，只有在違反環(huán)境管理秩序的同時(shí)造成傳統(tǒng)人身財(cái)產(chǎn)損失的情況下才有可能入罪。因此，彼時(shí)，重大污染環(huán)境事故罪“行政犯”的定位是正確的，其具有行政從屬性的論點(diǎn)沒有問題。

近現(xiàn)代社會(huì)，刑法的發(fā)展變化主要是行政犯的增加。然而，隨著社會(huì)生活秩序本身的變化，“行政犯的刑事犯化”日益明顯，隨著環(huán)境問題趨于多發(fā)以及由此而導(dǎo)致的人們環(huán)保意識(shí)的提高，污染環(huán)境逐漸成為違反社會(huì)倫理和基本道德的行為，而不再只是對(duì)環(huán)境行政管理秩序的破壞。實(shí)際上，環(huán)境要素的獨(dú)立價(jià)值隨著環(huán)境法的發(fā)展，逐漸受到了人們的重視。環(huán)境利益在世界許多國(guó)家已被作為刑法保護(hù)的獨(dú)立法益，⑥參見［德］李斯特：《犯罪、刑罰與刑事政策》，徐久生譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第236－239頁(yè)。許多危害環(huán)境的行為不再依附于環(huán)境行政法，而可以直接構(gòu)成犯罪。污染環(huán)境罪之“嚴(yán)重污染環(huán)境”的描述表明在我國(guó)刑事法中環(huán)境已是獨(dú)立法益，雖然罪狀仍保留“違反國(guó)家規(guī)定”的描述，但依據(jù)刑法的歷史解釋與目的解釋，“環(huán)境法益”的獨(dú)立設(shè)立表明該罪已經(jīng)或者至少在質(zhì)的意義上完成了行政犯向刑事犯的轉(zhuǎn)向，刑法的歷史就是一部法益變遷的歷史，故此時(shí)污染環(huán)境罪的解釋和適用應(yīng)以“環(huán)境法益”為核心，即“違法國(guó)家規(guī)定”應(yīng)成為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的輔助和參考條件，而絕非因果聯(lián)系意義上的“前置條件”。

行政犯與刑事犯之間并無明確界線，我國(guó)《刑法》第338條“嚴(yán)重污染環(huán)境”的規(guī)定表明環(huán)境法益已是獨(dú)立法益，污染環(huán)境罪已經(jīng)或者至少在質(zhì)的意義上完成了行政犯向刑事犯的轉(zhuǎn)向，侵害環(huán)境法益即構(gòu)成污染環(huán)境罪，并不要求必須違反環(huán)境行政法規(guī)范，“違反國(guó)家規(guī)定”應(yīng)成為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的輔助和參考條件，而并非后者從屬于前者。因此，法轉(zhuǎn)向視角下的污染環(huán)境罪之行政從屬性是不成立的。

四、刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制

（一）刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為的原因分析

在民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任這三種責(zé)任形式中，刑事責(zé)任無疑最為嚴(yán)厲。許多污染者可能并不擔(dān)心承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任和罰款，卻害怕被處以刑罰以致失去人身自由，刑事司法既可以對(duì)構(gòu)成犯罪的污染者單獨(dú)施以自由刑，也可以對(duì)其并處罰金刑，這樣就從人身和財(cái)產(chǎn)條件上剝奪或者削弱了污染者繼續(xù)實(shí)施污染環(huán)境行為的能力。⑦參 見王燦發(fā)：《“兩法銜接”促進(jìn)生態(tài)環(huán)境刑法保護(hù)》，http：／／news．163．com／17／0312／08／CFAJ9UVI00018AOQ．html，2017年 10月 17日訪問。同時(shí)，刑罰具有極大的威懾作用，無論是依據(jù)費(fèi)爾巴哈“人具有趨利避害的本能”之心理強(qiáng)制說、弗洛伊德“超我對(duì)本我的抑制”之精神分析學(xué)說，還是“人腦中已有知識(shí)和知識(shí)結(jié)構(gòu)對(duì)人的行為和當(dāng)前認(rèn)知活動(dòng)的決定作用”之心理認(rèn)知學(xué)說，⑧參見葉浩生：《西方心理學(xué)理論與流派》，廣東高等教育出版社2004年版，第246頁(yè)。研究者均認(rèn)為刑罰的執(zhí)行將對(duì)試圖實(shí)施污染環(huán)境行為的單位和個(gè)人起到一般威懾和法制教育功能，引導(dǎo)行為人實(shí)施犯罪行為前權(quán)衡其可得利益與可能遭受的嚴(yán)厲刑罰，從而迫使其放棄犯罪意圖，實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一，從而在整體上遏制污染環(huán)境行為的高發(fā)態(tài)勢(shì)。

污染環(huán)境罪行政從屬性的否定為刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為“打開了缺口”，一方面刑法不能恣意妄為，另一方面刑法必須有所作為，⑨參見袁彬：《刑法的心理學(xué)分析》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版，第9－13頁(yè)。刑法對(duì)污染環(huán)境行為進(jìn)行提前規(guī)制有著迫切的實(shí)踐需求和充足的理論依據(jù)。

1．當(dāng)前的環(huán)境刑事司法并未有效遏制污染環(huán)境行為的高發(fā)態(tài)勢(shì)

表1 2008年以來我國(guó)環(huán)境“行政處罰”案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表⑩表1的數(shù)據(jù)來源于歷年環(huán)保部發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》。

表2 2008年以來我國(guó)“重大污染環(huán)境事故罪（污染環(huán)境罪）”案件審理數(shù)量統(tǒng)計(jì)表① 表 2的數(shù)據(jù)來源：袁春湘：《2002年—2011年全國(guó)法院審理環(huán)境案件的情況分析》，《法制咨詢》2012年第6期；喻海松：《〈關(guān)于辦理污染環(huán)境刑事案件適用法律若干問題的解釋〉實(shí)施情況分析》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年4月6日，第5版；《2015年中國(guó)“污染環(huán)境罪”案件調(diào)查報(bào)告》（北京師范大學(xué)法學(xué)院發(fā)布），http：／／wenshu．court．gov．cn／list／list／？sorttype＝1＆number＝RTLSMVJM＆guid＝fc5fe78f－0bb5－afd6baa5－5d39786831fe＆conditions，2017年10月22日訪問。

如表1、表2所示，多年以來，我國(guó)環(huán)境行政處罰一直“高位運(yùn)行”，其邊際效益遞減的問題已相當(dāng)嚴(yán)峻，②參見錢小平：《環(huán)境刑法立法的西方經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)借鑒》，《政治與法律》2014年第3期?，F(xiàn)有的環(huán)境行政處罰效果并不理想。2013年后，隨著污染環(huán)境罪案件刑事審理數(shù)量的迅速增加，環(huán)境“行政處罰”案件數(shù)量在2013年達(dá)到峰值后出現(xiàn)了一定程度的下降，③2016年環(huán)境行政處罰案件數(shù)量的激增與2016年中央環(huán)保督查組的成立等環(huán)保壓力“陡增”因素有重要關(guān)系。但仍維持高位運(yùn)行，并在2017年再創(chuàng)新高。

環(huán)境行政處罰和環(huán)境刑罰之間合理的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)是在環(huán)境刑罰的懲治、威懾和教育功能正常發(fā)揮的情況下，環(huán)境行政處罰維持在一個(gè)相對(duì)低位的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，最后實(shí)現(xiàn)環(huán)境刑罰和環(huán)境行政處罰的“雙降”?，F(xiàn)有的污染環(huán)境罪行政從屬性的理解與實(shí)踐嚴(yán)重束縛了環(huán)境刑法應(yīng)有作用的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果就是環(huán)境行政處罰“罰了不管用”，環(huán)境刑罰“能上上不了”，甚至一度導(dǎo)致兩者的“雙升”，這種現(xiàn)象顯然是極不正常的。這種行政從屬性的理解和束縛無疑是上述現(xiàn)象的重要原因，環(huán)境刑法的介入完全依賴污染環(huán)境行為“行政違法性”的判定，一方面，許多案件因環(huán)境行政法律或行政機(jī)關(guān)的“無暇顧及”而“逍遙法外”，另一方面，被認(rèn)定為“行政違法性”的部分污染環(huán)境行為因行政行為的偏差而無法進(jìn)入刑事程序。

2．刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為符合環(huán)境法益保護(hù)的規(guī)律

“不僅是人的生命健康應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境得到保護(hù)，使之免受危險(xiǎn)的威脅，而且保護(hù)植物和動(dòng)物的多樣性，以及保護(hù)一個(gè)完整的自然，也都是屬于一個(gè)符合人類尊嚴(yán)的生活內(nèi)容的，因此是能夠融入一個(gè)與人類需要相關(guān)的法益概念之中的。”④［德］克勞斯·羅克辛：《德國(guó)刑法學(xué)總論》（第1卷），王世洲譯，法律出版社2005年版，第18頁(yè)。我國(guó)《刑法修正案（八）》已初步證成了環(huán)境法益具有獨(dú)立法益地位的可能。

1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克出版的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書開門見山地指出，當(dāng)今人類社會(huì)生活在“文明的火山上”，人類面臨著威脅其生存的由社會(huì)所制造的風(fēng)險(xiǎn)。我們身處其中的社會(huì)充斥著組織化不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，尤其是，風(fēng)險(xiǎn)的制造者以風(fēng)險(xiǎn)犧牲品為代價(jià)來保護(hù)自己的利益。⑤參見［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第13頁(yè)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，自由與安全是一對(duì)矛盾體。無疑，自由能夠激發(fā)社會(huì)和個(gè)人的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)造力，社會(huì)和個(gè)人的發(fā)展需要自由為保障，但是，隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展和高度危險(xiǎn)作業(yè)的日益廣泛開展，不確定性愈益增多，這突出表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。土壤污染、地下水污染等環(huán)境問題一旦出現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)就難以控制，其后果可能具有毀滅性與不可逆性。⑥參見王燦發(fā)、傅學(xué)良：《論我國(guó)〈環(huán)境保護(hù)法〉的修改》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。同時(shí)，污染環(huán)境行為與損害后果之間的因果關(guān)系證明純粹從客觀事實(shí)上講也是充滿不確定性的，從法律事實(shí)的角度證明兩者之間的因果關(guān)系更是難上加難。⑦參見柴云樂：《污染環(huán)境犯罪刑事責(zé)任追究過程中的環(huán)境損害鑒定評(píng)估補(bǔ)充路徑之選擇與適用》，《法大研究生》2017年第1輯。因此，我國(guó)的環(huán)境刑事司法在“自由”與“安全”的抉擇上應(yīng)以“安全”為主，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防范原則，即當(dāng)遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)上充分確實(shí)證據(jù)或未造成實(shí)際損害為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化，環(huán)境法益“宜于提前保護(hù)”的特性決定了刑法對(duì)其的提前保護(hù)。⑧參見王永茜：《論現(xiàn)代刑法擴(kuò)張的新手段：法益保護(hù)的提前化和刑事處罰的前置化》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。

3．刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為是環(huán)境刑事立法的應(yīng)有之義

由于立法語言的模糊性，污染環(huán)境罪既遂形態(tài)存有一定爭(zhēng)議，⑨一 個(gè)罪名下的犯罪既遂類型通常要么是行為犯，要么是結(jié)果犯，污染環(huán)境罪的犯罪既遂類型是否可以同時(shí)包括行為犯、結(jié)果犯或危險(xiǎn)犯等存在一定爭(zhēng)議。參見黃旭?。骸段廴经h(huán)境罪法益保護(hù)早期化之展開——兼與劉艷紅教授商榷》，《法學(xué)》2016年第7期；劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對(duì)》，《政治與法律》2015年第7期；安然：《污染環(huán)境罪既遂形態(tài)的糾葛與厘清——復(fù)合既遂形態(tài)之提倡》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2016年第1期；姜俊山：《論污染環(huán)境罪之立法完善》，《法學(xué)雜志》2014年第3期。當(dāng)文義解釋無法得出滿意的結(jié)論時(shí)，就應(yīng)在可能的文義范圍內(nèi)借助歷史解釋、目的解釋等方法探尋刑法條文的真正含義。⑩參 見王祖書：《刑法目的論解釋的功能界定》，《北方法學(xué)》2016年第2期。依此文，擴(kuò)張解釋和限縮解釋不是獨(dú)立的法律解釋方法，因?yàn)樗鼈儽仨殞⒎梢?guī)范的目的作為權(quán)威依據(jù)展開解釋，脫離法律規(guī)范的目的解釋是無法進(jìn)行擴(kuò)張與限縮的。究其實(shí)質(zhì)，二者就是解釋的結(jié)論而非解釋的方法。立法機(jī)關(guān)對(duì)《刑法修正案（八）》草案所作的說明中明確指出，修改重大污染環(huán)境事故罪旨在“降低入罪門檻，增強(qiáng)可操作性”①李適時(shí)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）（草案）＞的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2011年第2期。，如果污染環(huán)境罪繼續(xù)嚴(yán)格恪守“結(jié)果犯、實(shí)害犯”的理解，則明顯違背《刑法修正案（八）》的立法目的，并且根據(jù)《污染環(huán)境犯罪司法解釋》之入罪條件，如“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的”等，其實(shí)質(zhì)上已經(jīng)認(rèn)可了污染環(huán)境罪在某些情形的“行為犯”或“危險(xiǎn)犯”特征，污染環(huán)境罪既遂形態(tài)已由單一的結(jié)果犯、實(shí)害犯轉(zhuǎn)化為行為犯與結(jié)果犯、危險(xiǎn)犯與實(shí)害犯相互交織的綜合體。污染環(huán)境罪行為犯與結(jié)果犯、危險(xiǎn)犯與實(shí)害犯相互交織的既遂狀態(tài)并不違反刑法理論與實(shí)踐，比如立法機(jī)關(guān)對(duì)行為人排放含鉛污染物超過國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上且含有該污染物的雨水降落到土地后，造成80平方米的林木死亡的情形，就大氣污染犯罪而言，既遂狀態(tài)就是行為犯，而林木死亡與排放污染物之間的因果關(guān)系則需要另行判斷，故土壤污染犯罪的既遂狀態(tài)就是結(jié)果犯。再如行為人傾倒危險(xiǎn)廢物完全可能對(duì)環(huán)境法益中的生態(tài)環(huán)境造成實(shí)害，而對(duì)環(huán)境法益中的人身財(cái)產(chǎn)安全只產(chǎn)生了危險(xiǎn)。②參見張明楷：《污染環(huán)境罪的爭(zhēng)議問題》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第2期。因此，環(huán)境刑事司法并未跟上環(huán)境刑事立法的腳步，前移刑法規(guī)制污染環(huán)境行為的啟動(dòng)點(diǎn)乃應(yīng)當(dāng)之舉。

刑法對(duì)環(huán)境犯罪的提前規(guī)制可做如下理解。其一，實(shí)體上的提前規(guī)制：一是法益保護(hù)的提前化，為更周全地保護(hù)個(gè)人法益，將集體法益納入刑法的保護(hù)范圍；二是刑事處罰的前置化，即犯罪既遂形態(tài)在結(jié)果犯、實(shí)害犯之外，構(gòu)造出行為犯、危險(xiǎn)犯等一系列前置處罰的犯罪類型。③參見前注⑧，王永茜文。其二，程序上的提前規(guī)制，即擺脫行政從屬性的束縛。我國(guó)《刑法》已明確規(guī)定了刑法對(duì)污染環(huán)境行為實(shí)體上的提前規(guī)制，然而，實(shí)踐情況卻是當(dāng)前的環(huán)境刑事司法面對(duì)污染環(huán)境行為的力有不逮，其主要原因無疑是污染環(huán)境罪行政從屬性觀念的影響。

根據(jù)上文分析，污染環(huán)境罪并不存在行政從屬性，當(dāng)前的環(huán)境刑事司法并未有效遏制污染環(huán)境行為的高發(fā)態(tài)勢(shì)，刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為符合環(huán)境法益保護(hù)的規(guī)律，也是環(huán)境刑事立法的應(yīng)有之義，因此，筆者于本文中所稱的“刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制”并未違反罪刑法定原則和刑法的謙抑性要求，而是現(xiàn)行刑法規(guī)制污染環(huán)境行為的本來面貌。故為擺脫刑法對(duì)污染環(huán)境行為效果不佳的尷尬境地，污染環(huán)境罪需要在實(shí)體和程序上擺脫行政從屬性的束縛，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制。

（二）刑法提前規(guī)制污染環(huán)境行為的實(shí)現(xiàn)路徑

在我國(guó)環(huán)境刑事立法上，刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制與污染環(huán)境罪是否具有行政從屬性的認(rèn)識(shí)有著緊密的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制需要以污染環(huán)境罪行政從屬性的否定為突破口，實(shí)現(xiàn)刑法對(duì)污染環(huán)境行為的提前規(guī)制。

鑒于環(huán)境行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境行為上的優(yōu)勢(shì)，理想情況下，環(huán)保部門在查辦環(huán)境違法案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪的案件后便及時(shí)移送至公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，如符合犯罪要件，則移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。因此，涉嫌污染環(huán)境犯罪案件的移送應(yīng)作為環(huán)境犯罪行為發(fā)現(xiàn)的重要來源，這是毋庸置疑的。

然而，針對(duì)涉嫌污染環(huán)境犯罪案件，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中很難避免以下三種情況的發(fā)生：未發(fā)現(xiàn)該涉嫌污染環(huán)境行為；發(fā)現(xiàn)后不予處理；發(fā)現(xiàn)后處理不當(dāng)。

未發(fā)現(xiàn)該涉嫌污染環(huán)境行為存在兩種情形：該涉嫌污染環(huán)境行為不構(gòu)成行政違法；該涉嫌污染環(huán)境行為構(gòu)成行政違法。若某個(gè)涉嫌環(huán)境犯罪行為并不違反環(huán)境行政法，基于筆者于本文中的分析，污染環(huán)境罪并不具備行政從屬性，不違反環(huán)境行政法并不意味著不構(gòu)成對(duì)環(huán)境法益的侵犯，同時(shí)環(huán)境犯罪證據(jù)存在難保存、易滅失等特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)在獲悉相關(guān)犯罪信息的基礎(chǔ)上，即可開展相關(guān)工作；若某涉嫌環(huán)境犯罪行為同時(shí)違反環(huán)境行政法規(guī)范，基于對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的尊重，公安機(jī)關(guān)應(yīng)首先將上述行為通知環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并與其建立聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查程序，分工協(xié)作，防止證據(jù)滅失。若環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于行使職責(zé)，則公安機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立開展調(diào)查，偵查終結(jié)后認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，則應(yīng)及時(shí)移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查決定。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌污染環(huán)境行為后不予處理主要涉及該行為的事實(shí)判斷問題，即違反環(huán)境行政法規(guī)范的行為是否存在；其發(fā)現(xiàn)涉嫌污染環(huán)境行為后的處理不當(dāng)，主要涉及該行為的法律判斷問題，如以罰代刑，拒不移送等。公安機(jī)關(guān)在獲取相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，④《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)，2001年7月9日發(fā)布）第14條第2款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有權(quán)向人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)。”同時(shí)，人民檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門不移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的，可以派員查詢、調(diào)閱有關(guān)案件材料。就事實(shí)判斷問題，應(yīng)首先建議環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)查，若環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)復(fù)查結(jié)果仍與公安機(jī)關(guān)判斷存在沖突，則公安機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立開展調(diào)查；就法律判斷問題，環(huán)境行政法和環(huán)境刑法對(duì)同一行為“違法與否”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，“違法與否”的判斷應(yīng)是多元的，刑法對(duì)污染環(huán)境罪的認(rèn)定有著完整的構(gòu)成要件要求和獨(dú)立的判斷標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的可以依法開展初查，對(duì)符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法立案?jìng)刹?，而無需等待環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的復(fù)查結(jié)果或法院對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法行為的裁決。

檢察機(jī)關(guān)的審查起訴和審判機(jī)關(guān)的審判工作，也應(yīng)借鑒筆者于本文中分析之公安機(jī)關(guān)預(yù)查和立案?jìng)刹殡A段關(guān)于污染環(huán)境罪行政從屬性的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，環(huán)境行政機(jī)關(guān)就污染環(huán)境行為的調(diào)查以及相關(guān)證據(jù)材料的收集有利于污染環(huán)境行為的審查起訴和審判活動(dòng)，但后者的開展并不以污染環(huán)境行為的行政違法性為前提。