刑滿釋放人員救助管理問(wèn)題探討

李 棟（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院）

新時(shí)期，隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)與社會(huì)治理的不斷深入推進(jìn)，社會(huì)治安秩序呈良好勢(shì)態(tài)發(fā)展。刑滿釋放人員作為特殊的社會(huì)群體，其救助和管理工作不僅是社會(huì)治安綜合治理重要組成部分，更是司法行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新社會(huì)治理的重要職能，要不斷地優(yōu)化和改進(jìn)管理工作，推進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)的職能改革和服務(wù)理念的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、新形勢(shì)下做好刑滿釋放人員救助管理工作的必要性

（一）做好刑滿釋放人員救助管理工作是落實(shí)黨的政策方針

黨的十八屆三中全會(huì)提出“要最大限度增加社會(huì)和諧因素，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定有序”；四中全會(huì)也明確提出“要建立和完善社會(huì)組織及群體積極參與幫教特殊人群的機(jī)制”。司法部在積極貫徹和落實(shí)中央的決策部署基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際情況，聯(lián)合中央綜治辦、民政部、財(cái)政部制定出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見(jiàn)》，其中重點(diǎn)明確了參與幫教的社會(huì)組織范圍，且要求各地司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，結(jié)合本地的實(shí)際情況，研究制定社會(huì)組織參與刑滿釋放人員的幫教方案，明確其建設(shè)目標(biāo)、幫教方式、有效途徑等。財(cái)政部門(mén)和民政部門(mén)依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，在地方政府的政策范圍之內(nèi)對(duì)刑滿釋放人員給予照顧。要充分發(fā)揮和保障社會(huì)組織參與對(duì)刑滿釋放人員的心理矯正、就業(yè)指導(dǎo)、法治宣傳等方面的積極作用。

（二）做好刑滿釋放人員救助管理工作是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

社會(huì)穩(wěn)定不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是檢驗(yàn)司法行政機(jī)關(guān)依法行政的能力。現(xiàn)階段，各種不穩(wěn)定因素還一定程度的存在，如不及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并采取有效的應(yīng)對(duì)措施，極有可能對(duì)社會(huì)管理造成危害。刑滿釋放人員作為特殊群體，部分人員文化水平較低、法律意識(shí)較為淡薄、謀生能力較差，有些人員由于長(zhǎng)期與外界隔離，導(dǎo)致社會(huì)交往能力減弱，有的甚至受到親人和朋友的冷落，面對(duì)來(lái)自社會(huì)和家庭的歧視和冷漠，可能出現(xiàn)自卑和封閉現(xiàn)象，如不及時(shí)加強(qiáng)救助和管理，很容易對(duì)生活喪失興趣。加之，受到不良社會(huì)閑散人員、金錢觀和消費(fèi)觀的消極影響，重新違法犯罪的幾率大大增加。司法行政機(jī)關(guān)要結(jié)合實(shí)際，有計(jì)劃、有針對(duì)性地銜接管控和安置幫扶，不僅要把刑滿釋放人員納入社會(huì)治安綜合治理體系之中，更要把刑滿釋放人員管理作為日常工作的重要組成部分，且常態(tài)化長(zhǎng)期貫徹執(zhí)行，最大限度地預(yù)防和減少重新違法犯罪的可能性，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）做好刑滿釋放人員救助管理工作是其自身的迫切需求

由于各種因素交織，刑滿釋放人員社會(huì)生活能力減弱，面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活，又急于融入社會(huì)中來(lái)，體現(xiàn)其人生的價(jià)值。但長(zhǎng)期的傳統(tǒng)思維方式使人們對(duì)刑滿釋放人員有一定的社會(huì)排斥感，使其在工作、生活、就業(yè)等方面處處碰壁。刑滿釋放人員面對(duì)這種情況，迫切需要司法行政機(jī)關(guān)給予幫助和關(guān)懷，希望能在社會(huì)生活中得到公平和公正。此外，刑滿釋放人員的迫切需求往往具有潛在性，還需要司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)的挖掘，如不及時(shí)，會(huì)造成隱患。據(jù)不完全問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，以某地為例，主動(dòng)要求司法機(jī)關(guān)給予救助的人員占刑滿釋放人員總數(shù)的近1/4，司法機(jī)關(guān)、社區(qū)及相關(guān)部門(mén)和社會(huì)組織要求主動(dòng)給予幫助的為90%以上，實(shí)際給予幫助成功的也占相當(dāng)一部分。這就充分說(shuō)明，司法機(jī)關(guān)在調(diào)節(jié)刑滿釋放人員和社會(huì)群體關(guān)系時(shí)發(fā)揮著重要作用。在協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系的同時(shí)，全面落實(shí)救濟(jì)幫扶原則，為構(gòu)建和諧法治社會(huì)打牢根基。

（四）做好刑滿釋放人員救助管理工作是深化司法行政體制改革的重要體現(xiàn)

按照黨的十八大和中央司法改革會(huì)議精神以及習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，深化司法行政體制改革，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措的相關(guān)指示和要求，努力改善現(xiàn)有的執(zhí)法環(huán)境和提高司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，構(gòu)建和諧法治社會(huì)。刑滿釋放人員作為社會(huì)的一部分人群，做好刑滿釋放人員的救助和管理工作是體現(xiàn)和諧法治社會(huì)的實(shí)質(zhì)要求。司法機(jī)關(guān)要按照中央的精神，把刑滿釋放人員的救助管理工作納入其管理體系，充分發(fā)揮自身的管理優(yōu)勢(shì)，結(jié)合個(gè)體的實(shí)際情況進(jìn)行分類管理，落實(shí)到人，全面建立和完善刑滿釋放人員管理工作的責(zé)任考核制度和責(zé)任倒查機(jī)制。如出現(xiàn)刑滿釋放人員再犯罪，涉及工作落實(shí)不到位所導(dǎo)致，要對(duì)其負(fù)有管理責(zé)任的人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。司法改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、全面性的工作，做好對(duì)刑滿釋放人員的救助和管理對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇，只有打擊犯罪要及時(shí)，預(yù)防犯罪要主動(dòng)，才能推進(jìn)司法改革的進(jìn)程。

二、刑滿釋放人員救助管理過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

（一）缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定

目前，我國(guó)對(duì)刑滿釋放人員救助管理工作的開(kāi)展，主要是依據(jù)2016年由司法部、中央綜治辦、民政部、財(cái)政部等四部門(mén)聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于社會(huì)組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，以及地方黨委、政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定的指導(dǎo)性文件。但意見(jiàn)和指導(dǎo)性文件缺乏法律的強(qiáng)制性執(zhí)行力度，落實(shí)起來(lái)相對(duì)困難，這種通過(guò)政策來(lái)指導(dǎo)救助管理工作，缺乏長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性。據(jù)調(diào)查，地方黨委政府下發(fā)的指導(dǎo)性文件中，涉及到對(duì)刑滿釋放人員的過(guò)渡性安置資金、專項(xiàng)資金、稅收減免、政策優(yōu)惠等，一直以來(lái)無(wú)法完全落實(shí)，始終制約著救助管理工作的全面開(kāi)展。甚至在一些貧困地區(qū)或偏遠(yuǎn)山區(qū)安置政策形同虛設(shè)，刑滿釋放人員得不到有效的救助和監(jiān)管，導(dǎo)致了再犯罪的可能性增大。因此，要結(jié)合現(xiàn)有的規(guī)定，從實(shí)際出發(fā)，制定和完善對(duì)刑滿釋放人員救助管理的法律規(guī)定，從源頭上保障刑滿釋放人員“出有所歸，歸有所管”，建立科學(xué)可行的法律管理體系和執(zhí)行體系，力爭(zhēng)做到讓刑滿釋放人員從思想上、生活上、行動(dòng)上回歸社會(huì)、融入社會(huì)，徹底洗清違法犯罪的丑惡思想。

（二）救助工作未納入社會(huì)保障體系

社會(huì)保障是國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，依法建立具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利性的國(guó)民生活保障系統(tǒng)機(jī)制。一般是由政府向個(gè)人或家庭提供最低的收入保障，在收入不能滿足基本生活、出現(xiàn)重大疾病等特殊情況時(shí)，由國(guó)家或社會(huì)組織給予一定的經(jīng)濟(jì)幫助。刑滿釋放人員作為社會(huì)管理中的一個(gè)特殊群體，同時(shí)有些人員還比較貧困，沒(méi)有固定的經(jīng)濟(jì)收入，缺乏基本的生活保障，按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，也應(yīng)納入社會(huì)保障體系。自開(kāi)展安置幫教工作以來(lái)，中治委聯(lián)合多部委發(fā)布相應(yīng)的政策文件，明確提出要落實(shí)刑釋解教人員社會(huì)保障工作，各省、地市也都制定了相應(yīng)的政策，但很多地方政府沒(méi)有將刑滿釋放人員納入社會(huì)保障體系，更沒(méi)有將刑滿釋放人員社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)納入地方的財(cái)政預(yù)算。為保障刑滿釋放人員的基本生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，地方政府應(yīng)將刑滿釋放人員盡快納入社會(huì)保障體系，逐步優(yōu)化現(xiàn)有的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度在政策允許范圍內(nèi)對(duì)刑滿釋放人員的全覆蓋。

（三）就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)體系建設(shè)不完善

由于刑滿釋放人員群體的特殊性，其再就業(yè)問(wèn)題一直是困擾地方政府和司法行政部門(mén)的一個(gè)難題。多年來(lái)，相關(guān)部門(mén)從未間斷過(guò)對(duì)刑滿釋放人員的就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行深入的研究和調(diào)查，并依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，各地方制定了指導(dǎo)性政策，但從執(zhí)行的效果來(lái)看并不理想，政府、司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)系的對(duì)口接收刑滿釋放人員的單位越來(lái)越被動(dòng)，甚至不愿意再接受新的人員，就算有些企業(yè)愿意接收刑滿釋放人員也是在政府的各種優(yōu)惠之下或有“熟人”擔(dān)保。這種情況是因?yàn)闆](méi)有完善的就業(yè)培訓(xùn)體系和就業(yè)指導(dǎo)體系做支撐，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.缺乏對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行系統(tǒng)的就業(yè)培訓(xùn)。刑滿釋放人員長(zhǎng)時(shí)間的封閉管理和教育，形成了集體勞動(dòng)觀念，特別是一些在服刑期的勞動(dòng)種類不一定和接受企業(yè)相同，相關(guān)管理救助部門(mén)又沒(méi)有及時(shí)對(duì)其有針對(duì)性進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)。因此，就造成刑滿釋放人員一時(shí)難以適應(yīng)新崗位工作要求，久而久之，就形成了刑滿釋放人員和接受企業(yè)之間的不和諧局面，解決這種矛盾的辦法就是加快構(gòu)建科學(xué)完善的就業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)。

2.刑滿釋放人員自身的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在刑滿釋放人員中，有相當(dāng)一部分文化程度不高，有些人員年齡偏大，缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)力，甚至對(duì)政府和相關(guān)部門(mén)聯(lián)系的幫扶企業(yè)挑肥揀瘦，無(wú)法正確對(duì)待幫扶政策，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到就業(yè)的嚴(yán)峻性，加之社會(huì)對(duì)刑滿釋放人員有一定的偏見(jiàn)和抵觸感。因此，就出現(xiàn)了企業(yè)不愿意接受刑滿釋放人員的現(xiàn)狀。司法行政機(jī)關(guān)要結(jié)合現(xiàn)有政策，加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行教育，使其認(rèn)識(shí)到就業(yè)難度，增強(qiáng)就業(yè)意識(shí)，提高就業(yè)能力，優(yōu)化就業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)，不僅讓刑滿釋放人員在行動(dòng)上就業(yè)，更要在思想上就業(yè)。

（四）部門(mén)之間配合不協(xié)調(diào)

刑滿釋放人員的救助管理工作是需要司法、民政、財(cái)政等部門(mén)相互配合、相互合作共同完成的。在實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)制定的政策，需要幫扶專項(xiàng)資金，財(cái)政部門(mén)若資金不到位，再好的政策都形同虛設(shè)。很多企業(yè)也是在各種優(yōu)惠政策下才愿意接受刑滿釋放人員，如減免稅收、退稅等，但是財(cái)政部門(mén)以納稅為主，不愿意或被動(dòng)給予配合，司法行政機(jī)關(guān)往往很難進(jìn)一步開(kāi)展幫扶工作。要想做好刑滿釋放人員的救助管理工作，只有得到地方黨委和政府的大力支持，建立多部門(mén)聯(lián)合機(jī)構(gòu)體系，形成制度化，不斷完善幫扶責(zé)任到人制度和管理考核制度建設(shè)，把刑滿釋放人員救助和管理工作作為司法行政體制改革進(jìn)程中的一項(xiàng)重要工作貫徹執(zhí)行。

三、完善刑滿釋放人員救助管理工作的幾點(diǎn)思考

（一）構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系

目前，刑滿釋放人員的救助管理工作面臨最大的問(wèn)題就是沒(méi)有完善的法律規(guī)定體系做保障，中央的指導(dǎo)性政策，主要是為救助管理工作規(guī)定原則和指明方向，各地執(zhí)行還是要結(jié)合本地實(shí)際情況。因此，在實(shí)踐中沒(méi)有統(tǒng)一，且具有強(qiáng)制性的措施來(lái)進(jìn)行約束，救助和管理工作的弊端和局限性很容易就暴露出來(lái)。通過(guò)立法，建立綜合救助管理工作機(jī)構(gòu)、明確各職能部門(mén)的職責(zé)、落實(shí)救助管理原則和途徑以及違法處理規(guī)定等，可以從源頭確保各職能部門(mén)工作的積極性和高效性，能使其按照法律規(guī)定履行職責(zé)，做到相互配合，相互促進(jìn)，共同完成救助管理工作。規(guī)定還要明確，對(duì)于不履行職能，要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，構(gòu)成違法犯罪的還要追究法律責(zé)任。救助管理的法律體系建設(shè)，可以有效避免在救助管理過(guò)程中，對(duì)于司法機(jī)關(guān)的規(guī)定安排不予理睬的局面，如果上升為法律層面，有法律的強(qiáng)制約束力做保障，救助管理工作不僅能順利的進(jìn)行，且能高效的完成。

（二）建立健全再犯罪評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

對(duì)刑滿釋放人員的救助管理工作既要注重硬件幫扶，更不能忽視軟件條件，即心里矯正和再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)。實(shí)質(zhì)上，救助管理是手段，防止再犯罪才是目的。要想達(dá)到對(duì)刑滿釋放人員的幫扶真正目的和最佳效果，就必須建立一套科學(xué)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)：

1、出獄前的再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。實(shí)踐中，大多監(jiān)獄注重把勞動(dòng)業(yè)績(jī)作為對(duì)服刑人員好壞的考核標(biāo)準(zhǔn)，缺乏心里疏導(dǎo)或干預(yù)，既使對(duì)其進(jìn)行心里矯正，也無(wú)系統(tǒng)化、常態(tài)化、全面化，往往只是對(duì)表現(xiàn)較為明顯或已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題的服刑人員進(jìn)行心理干預(yù)。有些心理變化表現(xiàn)不太明顯的服刑人員，很難發(fā)現(xiàn)再犯罪的潛伏因素。因此，監(jiān)獄要建立健全再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)每名刑滿釋放人員進(jìn)行心理綜合分析和評(píng)估，出具再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，確保刑滿釋放人員回歸社會(huì)后，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門(mén)及時(shí)了解心理變化，有針對(duì)性進(jìn)行管理。

2、出獄后的多方位監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。刑滿釋放人員出獄后的再犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要指的是兩個(gè)方面，一是在幫扶企業(yè)或單位勞動(dòng)、工作期間的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?；鶎铀痉ㄋ獙?duì)刑滿釋放人員全程進(jìn)行監(jiān)管，定期和不定期對(duì)幫扶企業(yè)進(jìn)行走訪，了解被幫扶人員的表現(xiàn)情況，有無(wú)反?，F(xiàn)象出現(xiàn)等，幫扶企業(yè)要如實(shí)反饋被幫扶對(duì)象的真實(shí)現(xiàn)狀。二是定期對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行再犯罪性綜合評(píng)估。有條件的司法局、司法所建立刑滿釋放人員心理分析中心，定期對(duì)其心理變化軌跡進(jìn)行研判。不具備條件的，可邀請(qǐng)心理專家采取現(xiàn)場(chǎng)分析和問(wèn)卷方式進(jìn)行。對(duì)于發(fā)現(xiàn)有再犯罪跡象的刑滿釋放人員，要掌握原因，及時(shí)解決，對(duì)其進(jìn)行教育，切斷其再犯罪的根源。

（三）健全優(yōu)化信息化管理模式

監(jiān)督管理是刑滿釋放人員的救助和管理的一項(xiàng)重要工作。但由于刑滿釋放人員回歸社會(huì)后，有相當(dāng)一部分人員沒(méi)有主動(dòng)向當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的監(jiān)管幫扶部門(mén)報(bào)到，造成了脫管、漏管，其相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)軌跡信息數(shù)據(jù)很難掌握，往往是刑滿釋放人員再次犯罪被公安機(jī)關(guān)抓獲后，到司法機(jī)關(guān)查詢其當(dāng)事人原始資料時(shí)，才獲悉再犯罪情況。對(duì)于上述現(xiàn)象，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行全方位、多角度的信息化管理模式。

1、建立信息化管理平臺(tái)。在縣級(jí)及以上司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立刑滿釋放人員信息管理平臺(tái)，將判決書(shū)、刑滿釋放證明、服刑期間詳細(xì)情況、釋放后的教育和表現(xiàn)以及工作的變更等錄入系統(tǒng)，以便監(jiān)管部門(mén)隨時(shí)掌握其變化。建立信息平臺(tái)法治宣傳窗口，及時(shí)讓刑滿釋放人員了解和掌握國(guó)家的法律、法規(guī)和政策，打消違反犯罪的念頭。

2、加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)信息化合作。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)秩序和打擊違法犯罪的重要機(jī)關(guān)，有對(duì)公民信息的特殊管理和查詢權(quán)。加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的合作，有利于及時(shí)掌握可能涉及再犯罪的刑滿釋放人員的活動(dòng)軌跡和戶口變動(dòng)的具體地址，可以有效地提高司法行政機(jī)關(guān)工作效率，防止刑滿釋放人員由于脫管而重新犯罪的可能性。

（四）提高安置幫教效率

各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)救助管理的政策，解決刑滿釋放人員就業(yè)、技能培訓(xùn)、生活、子女入學(xué)等問(wèn)題，使他們避免受到歧視，享受和公民同等的待遇，做好這項(xiàng)工作不僅是安置幫教工作首要工作，更是檢驗(yàn)司法行政機(jī)關(guān)的工作能力和效率的重要體現(xiàn)。

1、完善刑滿釋放人員就業(yè)服務(wù)政策體系建設(shè)。司法行政機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)要主動(dòng)積極對(duì)有就業(yè)愿望的刑滿釋放人員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分類，集中進(jìn)行義務(wù)就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)。對(duì)于特別困難，暫時(shí)無(wú)固定經(jīng)濟(jì)收入的人員，按照有關(guān)政策將其納入就業(yè)幫扶范圍。

2、加強(qiáng)刑滿釋放人員自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)等方面的優(yōu)惠政策體系建設(shè)。司法行政機(jī)關(guān)要積極引導(dǎo)有條件，且愿意自主創(chuàng)業(yè)的刑滿釋放人員進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，提倡發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)以及進(jìn)行有規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。在政策的允許下，可以給予提供技術(shù)指導(dǎo)或減少稅收等。

3、優(yōu)化刑滿釋放人員的社會(huì)保險(xiǎn)政策體系建設(shè)。在現(xiàn)有的法律和政策下，司法機(jī)關(guān)的相關(guān)部門(mén)要積極爭(zhēng)取得到地方黨委和政府的大力支持，盡量能使符合條件的刑滿釋放人員享受和公民同等待遇的失業(yè)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，不斷完善和優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)，切實(shí)解決表現(xiàn)好，又缺乏勞動(dòng)力的刑滿釋放人員的后顧之憂。