績效審計(jì)下的PPP項(xiàng)目V FM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控

蔣曼蒂，徐安菲，李碧琳，張力，張巖威

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 211815）

1 PPP項(xiàng)目簡介

PPP項(xiàng)目又稱政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，是政府與社會(huì)資本之間建立的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的全過程合作關(guān)系。此合作方式自國外開始，近幾年發(fā)展迅速，從國外的英國賽文河第二大橋項(xiàng)目、英法海底隧道等PPP項(xiàng)目的成功實(shí)踐，到引進(jìn)國內(nèi)的北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目取得成功，PPP項(xiàng)目逐漸成為一種公共設(shè)施建設(shè)的潮流方式[1]。

2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

然而，這種公私合作模式在解決了政府的資金問題背后的同時(shí)，存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，從國際上所有失敗的PPP案例來看，政府回購、轉(zhuǎn)移管理及人事、廢除許可、取消合同、限于困境以及未實(shí)現(xiàn)VFM這六種結(jié)果成為大部分PPP項(xiàng)目最終的歸宿。而未實(shí)現(xiàn)VFM這一結(jié)果，雖然這一部分項(xiàng)目沒有終止，也沒有被回購，但是采用PPP模式而帶來的附加價(jià)值沒有達(dá)到，更進(jìn)一步是納稅人承擔(dān)了損失，出現(xiàn)通行費(fèi)用上漲，交通擁擠等狀況。在建中的南京地鐵五號(hào)線則是由上海綠地集團(tuán)與南京地鐵集團(tuán)組成的聯(lián)合體負(fù)責(zé)，采用PPP模式進(jìn)行建造。如果從審計(jì)的視角來看，采用績效審計(jì)的方式進(jìn)行監(jiān)管，可以在一定程度上防控出現(xiàn)的南京地鐵5號(hào)線VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

3 定量分析下使用績效審計(jì)防控VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

從定量分析角度，南京地鐵5號(hào)線的總投資約200億元，注冊(cè)資本為58.84億元，其中綠地集團(tuán)擬出資52.87億元，占比89.85%；綠地集團(tuán)子公司上海綠地建設(shè)（集團(tuán)）有限公司擬出資400萬元，占比0.07%；南京地鐵集團(tuán)有限公司計(jì)劃投資5.88億元，占比10%；隧道工程擬出資500萬元，占比0.08%。注冊(cè)資本約占投資總額的30%。據(jù)悉，該項(xiàng)目合作期限為18年，建設(shè)期為7年，試運(yùn)行期為1年，目前社會(huì)資本撤回期尚未確定，預(yù)計(jì)為10年。

①PSC值：南京地鐵5號(hào)線于2015年開工建設(shè)，自2022年開始啟用。建設(shè)期為7年，運(yùn)營期為11年。建造期的資本成本包括項(xiàng)目總投資200億元，假設(shè)建設(shè)期內(nèi)每年的建造進(jìn)度不變，折現(xiàn)率為4.5%，通貨膨脹率為1.5%。假設(shè)財(cái)務(wù)費(fèi)用為160億元，建設(shè)成本現(xiàn)值約為230.06億元。經(jīng)營期限為11年。仍然參考北京地鐵4號(hào)線的數(shù)據(jù)，年平均運(yùn)營維護(hù)成本約為6.7億元。而運(yùn)營收入主要為票務(wù)收入和商業(yè)經(jīng)營收入，默認(rèn)為商業(yè)經(jīng)營收入是總收入的20%，南京地鐵是按照路程數(shù)量來計(jì)費(fèi)的，10公里以內(nèi)的部分，是起步價(jià)2元；10～6公里，單程票價(jià)3元；16～22公里，單程票價(jià)4元；22～30公里，單程票價(jià)5元；30～38公里，單程票價(jià)6元；38～48公里，單程票價(jià)7元；48～58公里，單程票價(jià)8元；58-70公里，單程票價(jià)9元；70公里以上每1元可乘坐14公里。5號(hào)線全長37.4 km，假設(shè)坐5號(hào)線的人平均每個(gè)人大約15 km，而作為換乘之王，根據(jù)客流預(yù)測結(jié)果，地鐵5號(hào)線初期、近期、遠(yuǎn)期日均客運(yùn)量分別為64.3、89.7、121.4萬人次，平均人流量按91.8萬人次計(jì)算，所以10年運(yùn)營期內(nèi)經(jīng)營收入約為20.1億元，所以基礎(chǔ) PSC值為230.06-20.1=209.96億元。

②凈轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)：作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有可能會(huì)產(chǎn)生成本超出預(yù)期，或者工期超出預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，再或者運(yùn)營期間會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。由于項(xiàng)目建造和運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在但無法預(yù)測的，所以根據(jù)概率分布進(jìn)行蒙特卡洛模擬。然后添加每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)凈現(xiàn)值的預(yù)測。

③全生命周期成本：LCC成本一般表現(xiàn)為公共部門參與PPP項(xiàng)目的初期投入的形式，包括合同的報(bào)價(jià)與合同的訂立。在南京地鐵5號(hào)線項(xiàng)目中，南京市政府在合同初期投入約5億元。所以按照估測與計(jì)算出來的值，南京地鐵5號(hào)線按照定量評(píng)估所得到的PSC的值大約為209.96億元，進(jìn)一步估算得到地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目的定量VFM(PSC-LCC)均值以及物有所值的比率約為204.96億元大于0。經(jīng)過我們進(jìn)行粗略的計(jì)算后，可以得出南京地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目滿足定量上實(shí)現(xiàn)VFM的要求。

4 定性分析下使用績效審計(jì)防控VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

從定性分析角度，采用績效審計(jì)的方式可以有效防控出現(xiàn)VFM未實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)：

①從經(jīng)濟(jì)性（Economy）角度來看，可以將審計(jì)對(duì)象選做組成建設(shè)地鐵5號(hào)線聯(lián)合體——綠地控股集團(tuán)有限公司與上海隧道工程有限公司。重點(diǎn)審計(jì)該聯(lián)合體在建設(shè)5號(hào)線的周期內(nèi)，能否產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，具備相應(yīng)的融資能力，資金流出的情況，財(cái)務(wù)資本管理合規(guī)性，能否滿足建設(shè)地鐵5號(hào)線的要求，不會(huì)出現(xiàn)資金流斷裂的情況。以及建成通車后票價(jià)定價(jià)是否合理，資金的流入合理性，地鐵維護(hù)資金的投放情況。②從效率性（Efficiency）角度來看，將審計(jì)對(duì)象作為聯(lián)合體。重點(diǎn)審計(jì)建設(shè)工程中是否存在規(guī)范的PPP合約格式，例如采購程序，特許協(xié)議，以及管理過程中的行政環(huán)境，建設(shè)時(shí)間的合理性。同時(shí)，5號(hào)線全線會(huì)穿行經(jīng)過明城墻、朝天宮等地，地鐵集團(tuán)在施工過程中確保文物建筑的安全，對(duì)技術(shù)有了更高的要求。建設(shè)過程中的拆遷，有出現(xiàn)暴力拆遷，毀壞政府形象的惡劣事件的風(fēng)險(xiǎn)。③從有效性（Effectiveness）角度來看，重點(diǎn)將審計(jì)對(duì)象放在建成后的南京地鐵五號(hào)線上。南京地鐵的建設(shè)一向滿足人性化，南京地鐵五號(hào)線能否達(dá)到甚至超過南京地鐵之前的標(biāo)準(zhǔn)，同樣采取地鐵消音，盲道設(shè)計(jì)，下雨天防漏水等設(shè)計(jì)。安全措施是否到位，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)人流擁擠，踩踏事件等情況都是我們需要審計(jì)的內(nèi)容。

5 PPP項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)

針對(duì)于不同階段的情況，根據(jù)財(cái)政部最新發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，應(yīng)該對(duì)此次項(xiàng)目采取不同的PPP項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)。

VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可能使得百姓不再相信社會(huì)資本操作下的公共設(shè)施，即政府資金問題得到解決卻失信于群眾。采用績效審計(jì)的方法，從項(xiàng)目識(shí)別階段的定量分析，到準(zhǔn)備階段，建設(shè)階段，移交的定性分析，選取準(zhǔn)確的審計(jì)對(duì)象，抓住審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容，方能實(shí)現(xiàn)VFM物有所值的PPP項(xiàng)目目標(biāo)。