完善退回補(bǔ)充偵查制度相關(guān)問題研究

●姬艾佟/文

一、公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查存在的問題

（一）刑事案件退回補(bǔ)充偵查數(shù)量比重較高，已然成為常用手段

刑事案件退回補(bǔ)充偵查是 “刑事訴訟過程中的逆程序訴訟活動，在延緩刑事訴訟進(jìn)程的同時(shí)，造成訴訟效益低下，訴訟成本增加，更有可能造成犯罪嫌疑人的隱形超期羈押。因此，退回補(bǔ)充偵查程序應(yīng)當(dāng)是刑事訴訟過程中的非常態(tài)，退回補(bǔ)充偵查案件理應(yīng)占受理案件總數(shù)比較低的比例?！钡牵y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，基層檢察院一次退回補(bǔ)充偵查的案件數(shù)和人數(shù)的比率基本都在10%左右，最高的一退率達(dá)近30%，一退犯罪嫌疑人人數(shù)超過1/3；二退率多在5%左右，最高達(dá)到近15%。

（二）存在偵查人員對補(bǔ)充偵查出現(xiàn)不認(rèn)同、不配合甚至抵觸現(xiàn)象

隨著審判中心主義的確立，公訴部門對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求愈發(fā)嚴(yán)格，一些偵查人員對公訴部門崗位的工作職責(zé)缺乏深入理解，觀念陳舊，對公訴部門提出的補(bǔ)查要求不認(rèn)同、不配合甚至抵觸。有的偵查人員素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，雖然對檢察機(jī)關(guān)公訴部門的退回補(bǔ)充偵查并無不同意見，但是對退補(bǔ)案件就是不去查、不盡力去查，直接影響案件的質(zhì)量和訴訟效率。

（三）檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)存在利用退回補(bǔ)充偵查互借時(shí)間，變相延長時(shí)限的問題

對于偵查機(jī)關(guān)而言，這個(gè)問題主要表現(xiàn)在對于案情復(fù)雜、疑難、重大，偵查期限屆滿仍然無法完全查清犯罪事實(shí)，達(dá)不到起訴標(biāo)準(zhǔn)的，偵查機(jī)關(guān)利用退補(bǔ)時(shí)間繼續(xù)偵查。對于檢察機(jī)關(guān)而言，主要表現(xiàn)在由于案多人少，審查起訴期限緊張，為了優(yōu)先處理快要到期的案件，而利用退回補(bǔ)充偵查這一制度變相延長部分案件的辦案時(shí)限。

（四）大部分退回補(bǔ)充偵查案件耗時(shí)較長，重復(fù)補(bǔ)偵

調(diào)查顯示，大部分退回補(bǔ)充偵查案件耗時(shí)較長，補(bǔ)充偵查時(shí)間小于10天的平均比率為0，補(bǔ)充偵查時(shí)間在10-20天的比率為10%左右，補(bǔ)充偵查時(shí)間在20-30天的平均比率最高為95%左右，普遍偏高。需要補(bǔ)充偵查的問題在第一次退回補(bǔ)充偵查期間未得到有效解決，需要二次退回補(bǔ)充偵查。重復(fù)補(bǔ)偵的現(xiàn)象說明目前偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的質(zhì)量或者效率不高，難以滿足檢察機(jī)關(guān)的要求。

（五）檢察機(jī)關(guān)過分依賴退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，自行偵查手段運(yùn)用不充分

補(bǔ)充偵查包括退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查、檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)合作補(bǔ)充偵查三種方式。但是在司法實(shí)踐中，據(jù)了解，需要補(bǔ)充偵查的案件基本都是退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查以及檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)合作補(bǔ)充偵查的案件十分鮮見，1年甚至數(shù)年都難見1件。

（六）退回補(bǔ)充偵查階段對訴訟參與人權(quán)益保護(hù)不完善

在刑事案件移送審查起訴初期，法律規(guī)定了一系列保護(hù)訴訟參與人尤其是犯罪嫌疑人權(quán)益的制度。這對保護(hù)犯罪嫌疑人、被害人等訴訟參與人的辯護(hù)權(quán)、知情權(quán)等具有良好的規(guī)制作用。但在退回補(bǔ)充偵查階段，對犯罪嫌疑人、被害人等訴訟參與人權(quán)益的保護(hù)不夠完善，比如無法有效保護(hù)犯罪嫌疑人對退回補(bǔ)充偵查的知情權(quán)等。

二、退回補(bǔ)充偵查存在問題的原因分析

除了粗疏的法律規(guī)定導(dǎo)致的操作因素、偵訴人員的觀念因素、庭審制度改革的標(biāo)準(zhǔn)因素外，退回補(bǔ)充偵查工作中存在的問題與缺乏監(jiān)督制約有著密不可分。

（一）法律規(guī)定導(dǎo)致的監(jiān)督缺失

1.偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置錯(cuò)位?，F(xiàn)行的刑事訴訟中，公檢法是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的“流水式作業(yè)模式”，它構(gòu)建了我國刑事訴訟中檢警關(guān)系的基本框架——分權(quán)與制衡，就價(jià)值評判而言，這種模式無論是在權(quán)利保障方面還是在確保追訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)上都有欠缺。［1］偵查機(jī)關(guān)一直居于案件偵查、取證的主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)處于被動地位，移送案件質(zhì)量的高低，基本由偵查機(jī)關(guān)決定。但在案件移送審查起訴后，雙方因證據(jù)問題可能造成的訴訟和信訪風(fēng)險(xiǎn)卻由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，但檢察對偵查的法律監(jiān)督和制約方式及效力卻極其有限，這種不平衡的權(quán)力配置嚴(yán)重影響了訴訟的質(zhì)量和效率。體現(xiàn)在退回補(bǔ)充偵查工作中，公訴人員一般不了解案件批準(zhǔn)逮捕后到移送審查起訴期間的偵查工作，只有在移送審查起訴后，公訴人員通過審查才發(fā)現(xiàn)案件存在的事實(shí)不清、證據(jù)不足、漏罪漏犯等問題，進(jìn)而作出退回補(bǔ)充偵查的決定。而偵查機(jī)關(guān)卻認(rèn)為，只要案件偵查終結(jié)移送審查起訴，辦案工作就基本結(jié)束了，偵查人員又接手了新的案件。公訴人在指控犯罪上具有舉證責(zé)任，承擔(dān)著更大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和心理壓力，而指控的證據(jù)卻又來源于偵查。在這種權(quán)責(zé)錯(cuò)位的環(huán)境下，偵查環(huán)節(jié)與公訴環(huán)節(jié)不可能形成有效銜接，刑事訴訟進(jìn)程的良性有序運(yùn)轉(zhuǎn)必然受到影響。［2］

2.退回補(bǔ)充偵查決定、程序、執(zhí)行監(jiān)督缺失。從退補(bǔ)決定上看，《刑事訴訟法》第171條、最高人民檢察院《訴訟規(guī)則》第377條、第380條的規(guī)定均概括籠統(tǒng)，既沒有規(guī)范的適用前提，又沒有明確的適用條件，對“事實(shí)不清，證據(jù)不足”缺少統(tǒng)一細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中缺乏操作性，更缺少了監(jiān)督，公訴案件承辦人在補(bǔ)充偵查必要性的把握上較為隨意，偵、訴機(jī)關(guān)還會將退回補(bǔ)充偵查作為“互借時(shí)間”的技術(shù)手段，人為降低了訴訟效率，增加了訴訟風(fēng)險(xiǎn)。從退補(bǔ)執(zhí)行上看，根據(jù)《刑事訴訟法》條文規(guī)定，補(bǔ)充偵查以1個(gè)月為限，補(bǔ)充偵查終結(jié)后，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。但由于缺乏可行的法定監(jiān)管約束，偵查人員不按照法定期限補(bǔ)充偵查終結(jié)，也不向公訴人員說明理由，有的甚至干脆將案件不再報(bào)送，補(bǔ)充偵查的執(zhí)行實(shí)質(zhì)上處于監(jiān)督的空白狀態(tài)。在案件繁多、取證時(shí)間緊張的情況下，重破案、輕補(bǔ)查、查而不清、查而不報(bào)等問題一直得不到解決，退回補(bǔ)充偵查通常難以達(dá)到目的，檢察機(jī)關(guān)只能二次補(bǔ)充偵查或被迫作出起訴或不起訴的決定。

（二）事后監(jiān)督的模式導(dǎo)致檢察監(jiān)督乏力

1.檢察監(jiān)督存在空白。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是事后監(jiān)督,即使偵查機(jī)關(guān)不及時(shí)取證、證據(jù)不全，檢察機(jī)關(guān)對此類問題無法實(shí)施有效的監(jiān)督［3］。尤其是非羈押訴訟案件，因不受偵查羈押期限的限制，很多都是偵查終結(jié)一段時(shí)間后才移送審查起訴。特別是非羈押的犯罪嫌疑人，執(zhí)行機(jī)關(guān)并不能進(jìn)行完善的監(jiān)督和管理，犯罪嫌疑人一旦失控，案件訴訟就無法進(jìn)行，還極有可能出現(xiàn)串供、翻供問題，對審查起訴工作極為不利。

2.監(jiān)督手段不力、效果有限。最高人民檢察院盡管對介入偵查作出了相應(yīng)的規(guī)定，但實(shí)踐中提前介入的情況還是比較少，偵查活動監(jiān)督還是局限于提請批捕、移送起訴后的書面審查，發(fā)現(xiàn)問題后退回補(bǔ)充偵查，案件又重新回到偵查機(jī)關(guān)。同時(shí)，公訴機(jī)關(guān)僅有發(fā)糾正違法通知書和檢察建議兩個(gè)監(jiān)督措施，都缺乏剛性，監(jiān)督效力有限。偵查機(jī)關(guān)在補(bǔ)充偵查過程中對案件證據(jù)的收集也只是形式上的走過場，對案件質(zhì)量的提高幫助不大，大多浮在面上并且很容易落空。［4］

3.公訴人員監(jiān)督意識不強(qiáng)。不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，擔(dān)心嚴(yán)格的監(jiān)督會影響到兩個(gè)部門之間的關(guān)系，引起偵查人員的抵觸情緒，怕落埋怨，怕得罪人，發(fā)現(xiàn)問題也多是大事化小、小事化了。不愿從源頭上監(jiān)督，而是慣用退回補(bǔ)充偵查手段來解決問題，一退了之。這種不重視監(jiān)督工作的思想不但不利于案件質(zhì)量的提高，反而助長了一些不良行為，給案件訴訟帶來更多問題。同時(shí)，這種思想和行為也對檢察監(jiān)督造成了失之于寬、失之于軟的負(fù)面效應(yīng)，影響了檢察監(jiān)督的公信力。

（三）偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

1.對偵查機(jī)關(guān)而言∶偵審合并后，預(yù)審的功能很大一部分就化解到了偵查辦案人員身上，辦案的任務(wù)加重，難度加大，在警力不足的情況下，不堪重負(fù)，辦案質(zhì)量和時(shí)效都沒有保證，很多案件質(zhì)量不高。公安機(jī)關(guān)法制部門對案件采取書面審查的方式實(shí)際上也是滯后的。前期并不參與辦案，處于末端審核階段，對案件的偵查也缺乏有效的監(jiān)督和引導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)推行受案立案制度改革后，雖然在一定程序上解決了群眾反映的立案難問題，但同時(shí)也導(dǎo)致一些證據(jù)不完善的“問題”案件進(jìn)入訴訟程序，加之公安機(jī)關(guān)面臨的信訪維穩(wěn)壓力巨大，此類案件帶“病”進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)，信訪壓力也移送到檢察機(jī)關(guān)，造成反復(fù)退回補(bǔ)充偵查。

2.對檢察機(jī)關(guān)而言：退回補(bǔ)充偵查決定缺少監(jiān)督。由公訴部門的案件承辦人自行啟動；司法責(zé)任制改革后，員額制檢察官的辦案權(quán)限擴(kuò)大，案件退回補(bǔ)充偵查完全由員額制檢察官決定。同時(shí)，基層檢察院公訴部門的人案矛盾會日益突出，若不強(qiáng)化監(jiān)督制約，退回補(bǔ)充偵查的相關(guān)問題還會長期存在，還會越來越多。案件管理部門的監(jiān)督集中在程序和形式審查上，對于退回補(bǔ)充偵查案件，案管部門也只能在案件出口，對退補(bǔ)手續(xù)與退查提綱的規(guī)范性進(jìn)行審核，不能對案件實(shí)體、退補(bǔ)有無必要性進(jìn)行審查，退查程序的啟動上的監(jiān)督作用非常小。

（四）外部監(jiān)督缺乏，當(dāng)事人合法權(quán)益得不到保障

在退回補(bǔ)充偵查階段，法律沒有規(guī)定訴訟參與人的相關(guān)權(quán)利，外部監(jiān)督十分缺乏，隨意退查、消極補(bǔ)查、偵查機(jī)關(guān)、公訴部門“互借”時(shí)間都可能造成當(dāng)事人權(quán)益的侵害。

三、建立完善的退回補(bǔ)充偵查監(jiān)督制約機(jī)制

（一）建立規(guī)范的退查工作運(yùn)行程序

1.明確退回補(bǔ)充偵查條件。對于“事實(shí)不清、證據(jù)不足”可以從以下幾個(gè)方面把握：（1）主要犯罪事實(shí)沒有查清，且該事實(shí)與案件的定性量刑密切相關(guān)；（2）主要證據(jù)之間存在矛盾，犯罪構(gòu)成要件沒有完全成立；（3）影響法定量刑情節(jié)的事實(shí)尚沒有查清等。“遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人”指追訴遺漏同案犯和遺漏罪行。對于在審查中發(fā)現(xiàn)存在偵查人員以非法方法收集犯罪嫌疑人供述等言詞證據(jù)問題的，依法啟動排除非法證據(jù)程序，并對此提出糾正意見，可以要求偵查機(jī)關(guān)重新調(diào)查取證。

2.明確適用自行補(bǔ)充偵查的情形。自行補(bǔ)充偵查應(yīng)適用于的情形主要包括：（1）需要補(bǔ)充偵查的事項(xiàng)簡單，補(bǔ)充的證據(jù)容易收集。如對于案件事實(shí)的細(xì)節(jié)問題不清、對鑒定結(jié)論有異議的等。（2）已經(jīng)查清案件的主要事實(shí)證據(jù)，已經(jīng)形成證明力較強(qiáng)的證據(jù)體系，個(gè)別事實(shí)、個(gè)別情節(jié)還需要進(jìn)行補(bǔ)充查證的。（3）偵查機(jī)關(guān)和公訴部門在案件的事實(shí)、證據(jù)認(rèn)識分歧較大，偵查機(jī)關(guān)不接受公訴補(bǔ)充偵查意見，抵觸甚至不愿意補(bǔ)充偵查的。（4）在偵查階段有違法偵查行為的，不宜由偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的等。對于上述情形，公訴部門可以通過自行提訊犯罪嫌疑人、詢問證人或是中止審查委托其他鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定的方式查清事實(shí)，而不必退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，按照刑事訴訟規(guī)則的規(guī)定，自行偵查可以要求公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助。

3.明確退回補(bǔ)充偵查和自行偵查的期限。按照案件及證據(jù)補(bǔ)查的難易程度、證據(jù)的作用大小等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分別規(guī)定補(bǔ)查和自行偵查的期限。偵查機(jī)關(guān)對普通案件的補(bǔ)查期限規(guī)定一般不超過15天，檢察機(jī)關(guān)對重大、疑難、復(fù)雜案件的自行偵查，經(jīng)過嚴(yán)格的程序?qū)彶?，可不將自行偵查期限?jì)算在審查期限內(nèi)，但次數(shù)和期限均不能超過刑訴法對退回補(bǔ)充偵查的規(guī)定。

（二）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用

1.強(qiáng)化公訴引導(dǎo)偵查，從源頭降低補(bǔ)查率。檢察機(jī)關(guān)要積極推行公訴引導(dǎo)偵查取證機(jī)制，提高偵查機(jī)關(guān)對庭審證據(jù)要求的認(rèn)識和把握，按照法庭審判需要收集案件事實(shí)、證據(jù)，用法庭審判標(biāo)準(zhǔn)來審視案件的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用，提高案件偵查質(zhì)量，降低案件退補(bǔ)率。對于重大、疑難、復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，有針對性地引導(dǎo)偵查人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)、收集、固定、保存、完善證據(jù)，對可能出現(xiàn)的證據(jù)問題提出取證要求及意見，確保一次偵查證據(jù)符合庭審證明標(biāo)準(zhǔn)需要，從而減少退補(bǔ)率。

2.實(shí)現(xiàn)對退回補(bǔ)充偵查案件的同步監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要建立退補(bǔ)案件跟蹤監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)了解處理結(jié)果，做到偵查到哪個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪個(gè)環(huán)節(jié)。要采取有效的監(jiān)督措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)失誤、提出建議。對偵查人員不重視補(bǔ)查工作，將案件擱置不辦、態(tài)度消極補(bǔ)查不力的，及時(shí)予以督促糾正；對由于補(bǔ)查不力造成主要證據(jù)滅失，致使案件查處受到重大影響的，甚至違法超期的，要及時(shí)發(fā)出糾正違法通知書；對于屢屢退補(bǔ)的同一類案件或同一類證據(jù)的缺陷問題，公訴人員要及時(shí)向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，強(qiáng)化偵查人員的證據(jù)意識。

（三）建立良好的工作制度，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

1.制定詳細(xì)的辦案規(guī)則。公訴部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范《退回補(bǔ)充偵查決定書》，用足用好《退查提綱》，對講明退補(bǔ)原因，注明退回案件在事實(shí)和證據(jù)方面的缺陷和不足，針對不同事項(xiàng)給出明確補(bǔ)查的方向、證據(jù)要求及需要達(dá)到的證明目的、大致期限等，增強(qiáng)退補(bǔ)提綱的引導(dǎo)性和可操作性。

2.嚴(yán)格執(zhí)行退補(bǔ)決定。偵查機(jī)關(guān)法制部門政企正把退回補(bǔ)充偵查案件也納入監(jiān)督范疇，對補(bǔ)查情況進(jìn)行認(rèn)真的督促，確保及時(shí)補(bǔ)查、及時(shí)移送。在重新移送時(shí)，需要制作詳細(xì)的《補(bǔ)充偵查報(bào)告書》，對照公訴部門退查提綱要求補(bǔ)查的事項(xiàng)，逐項(xiàng)寫明補(bǔ)查的情況、補(bǔ)查結(jié)果，對確系無法補(bǔ)查的事項(xiàng)要給出合理的解釋。

3.要建立退回補(bǔ)充偵查案件評估與追責(zé)機(jī)制。偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要對退回補(bǔ)充偵查案件進(jìn)行事中抽查、事后監(jiān)督考核，明確辦案人員在案件偵查、審查中的職責(zé)與后果，對人為原因致使案件久拖不決、存疑不訴的，按照事實(shí)、情節(jié)和后果追究相應(yīng)責(zé)任。對在審查起訴環(huán)節(jié)，公訴承辦人濫用退回補(bǔ)充偵查權(quán)、或者為了規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)推卸責(zé)任，造成當(dāng)事人權(quán)益受損的也要予以追責(zé)。

（四）加強(qiáng)外部監(jiān)督，保護(hù)訴訟參與人的合法權(quán)益

1.增加檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的義務(wù)性規(guī)定。有必要建立告知制度，強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)行使職權(quán)的外部監(jiān)督，保證退回補(bǔ)充偵查程序合法合理的啟動。應(yīng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)公訴部門在做出退回補(bǔ)充偵查決定后三日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)書面告知犯罪嫌疑人或者其律師、被害人或者其家屬。書面告知內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括做出退回補(bǔ)充偵查決定的時(shí)間、理由、應(yīng)享有的權(quán)利等，并應(yīng)當(dāng)由被通知人簽字，一式兩份，分別由雙方留存和備案。［5］

2.適當(dāng)引入訴訟參與人的監(jiān)督。按照程序主體性原理，參加刑事訴訟活動的各主體應(yīng)享有其訴訟主體權(quán)，當(dāng)事人及其他訴訟參與人享有程序主體權(quán)是訴訟主體地位的體現(xiàn)，也是對其基本人權(quán)的保障。［6］審查起訴案件允許退回補(bǔ)充偵查不可避免地帶有追訴主義的傾向，訴訟參與人的主體地位不可或缺。在這種背景下，有必要讓訴訟參與人參與到退補(bǔ)程序的監(jiān)督中來，賦予訴訟參與人知情權(quán)，異議權(quán)，設(shè)置復(fù)議程序等。

注釋：

［1］參見馮軍、韓文成：《我國檢警關(guān)系模式的選擇與定位》，載《河北法學(xué)》2003年第7期 。

［2］參見楊紅巖：《退回補(bǔ)查程序中的問題與應(yīng)對措施》，載《人民檢察》2010年第23期。

［3］同［2］。

［4］參見李山峰：《起訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查案件存在的問題、成因及對策分析》，載《法制與社會》2015年第7期。

［5］參見殷鳳斌、胡光嵌：《審查起訴階段退回補(bǔ)充偵查制度的改革與完善》，載《法制與社會》2010年第10期。

［6］參見李建澄:《論我國刑事訴訟中補(bǔ)充偵查制度的完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。