兒童福利：從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)的兒童福利制度所覆蓋的對(duì)象是“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”。一方面，作為補(bǔ)缺型的政策，由國(guó)家兜底履行養(yǎng)育人職責(zé)的主要是孤兒和棄嬰，人數(shù)只有幾十萬(wàn)人。另一方面，這個(gè)小眾的人群，在全國(guó)范圍內(nèi)享有大體上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本生活費(fèi)水平，地域間的差別不大。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)力的增強(qiáng)，兒童福利所依賴(lài)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來(lái)越雄厚。與此同時(shí)，孤兒和棄嬰的總量呈現(xiàn)出持續(xù)減少的態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)兒童福利制度覆蓋的對(duì)象在收縮。是緊緊盯住原有的目標(biāo)人群，持續(xù)加大保障力度？還是適度擴(kuò)大政策兜底的范圍，將新增的財(cái)力用于更多需要幫助的兒童？

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)）的印發(fā)，相當(dāng)于宣告了后一個(gè)選項(xiàng)的勝出。當(dāng)留守兒童和困境兒童也能按照孤兒的標(biāo)準(zhǔn)（或者即便是更低的標(biāo)準(zhǔn)）獲得政府的生活補(bǔ)助時(shí)，我國(guó)補(bǔ)缺型的兒童福利制度就已經(jīng)向適度普惠型的兒童福利制度邁出了具有實(shí)質(zhì)性的一步。

表面上看似一小步，面對(duì)的目標(biāo)人群規(guī)模卻放大了幾十倍，甚至是上百倍。面對(duì)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的留守兒童、困境兒童及其背后的家庭，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策的要求就凸顯了出來(lái)。要建立健全適度普惠的兒童福利制度，必須適應(yīng)從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”這一重大轉(zhuǎn)變。

一方面要精準(zhǔn)識(shí)別，建立起有效的機(jī)制，從海量規(guī)模的兒童中，識(shí)別出需要由政府采取措施來(lái)幫助的個(gè)案。最理想的狀態(tài)是，能夠搭建一個(gè)覆蓋所有兒童、甚至是所有家庭的監(jiān)測(cè)體系。比如，中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)在廣東開(kāi)展試點(diǎn)的村居，就建立了全覆蓋的兒童信息系統(tǒng)，基層的兒童福利主任在錄入和更新有關(guān)信息時(shí)，自動(dòng)就篩查出了留守兒童、困境兒童及其家庭的具體狀況。受限于隱私保護(hù)、入戶(hù)困難、跨部門(mén)信息共享等問(wèn)題，短期內(nèi)要在城鄉(xiāng)60多萬(wàn)個(gè)村（居）委普遍覆蓋這樣的信息系統(tǒng)，還有較大的難度?，F(xiàn)階段可以考慮參照國(guó)際上兒童保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)推廣具有強(qiáng)制性的報(bào)告制度。有機(jī)會(huì)直接接觸到兒童的村居委干部、兒童福利和兒童保護(hù)專(zhuān)業(yè)人士、醫(yī)生護(hù)士、學(xué)校教職工、公檢法司及政府有關(guān)部門(mén)工作人員等，發(fā)現(xiàn)需要幫助的兒童，有義務(wù)進(jìn)行報(bào)告。家庭成員和社區(qū)居民也可以自愿、主動(dòng)地報(bào)告。民政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)接報(bào)，或銜接好公安部門(mén)接警出警的后續(xù)工作，并組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估、專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行處置。

另一方面要精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌考慮不同類(lèi)型兒童需求的特點(diǎn)和迫切程度，以及多元主體提供福利服務(wù)的能力和比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行分類(lèi)保障。發(fā)現(xiàn)孤兒和棄嬰，仍要按照傳統(tǒng)的方式，先安置到兒童福利機(jī)構(gòu)，適合寄養(yǎng)、收養(yǎng)、送養(yǎng)的再按程序轉(zhuǎn)介給符合條件的家庭。發(fā)現(xiàn)困境兒童，要根據(jù)其陷入困境的原因和法定扶養(yǎng)人的現(xiàn)實(shí)狀況，相應(yīng)地給予基本生活、醫(yī)療、教育、殘疾兒童福利服務(wù)乃至替代養(yǎng)育等保障。發(fā)現(xiàn)留守兒童，應(yīng)以恢復(fù)和強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)為導(dǎo)向開(kāi)展工作。在必須依靠強(qiáng)制力的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)發(fā)揮更大作用，建立起強(qiáng)大的制度保障和暢通的體制機(jī)制。社區(qū)作為第一線的平臺(tái)，要有適宜的場(chǎng)地設(shè)施、常設(shè)的人員隊(duì)伍、必要的整合能力，能夠即時(shí)、有效地對(duì)接所需的各類(lèi)資源。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等，可以通過(guò)多種方式深度參與，提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)。

適度普惠的兒童福利制度中，負(fù)責(zé)精準(zhǔn)識(shí)別的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該盡可能覆蓋所有家庭。但這并不等于國(guó)家要對(duì)所有家庭進(jìn)行干預(yù)，而是僅對(duì)識(shí)別出問(wèn)題的家庭進(jìn)行評(píng)估，再根據(jù)具體的情況精準(zhǔn)施策——有的需要直接由國(guó)家履行養(yǎng)育人職責(zé)，有的需要提供財(cái)政性的兜底生活保障，有的需要政府搭建平臺(tái)、整合資源、引入社會(huì)力量幫助兒童回歸到正常的家庭監(jiān)護(hù)環(huán)境之中。實(shí)際上，大部分的兒童仍然是由家庭履行主要的養(yǎng)育責(zé)任，并不會(huì)導(dǎo)致國(guó)家落入過(guò)度福利的陷阱。