北京市慈善力量參與社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和建議*

◎高靜華

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系最基本、最悠久的制度安排，也是免除國(guó)民生存危機(jī)、維護(hù)社會(huì)底線公正、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的國(guó)家治理機(jī)制。慈善力量具有反應(yīng)迅速、領(lǐng)域廣泛、方式靈活、專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)慈善力量參與社會(huì)救助，有助于彌補(bǔ)政府救助的不足，緩解群眾遭遇的困難。北京市充分發(fā)揮慈善力量的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善救助平臺(tái)，健全運(yùn)行機(jī)制，整合慈善資源，鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大慈善組織、企事業(yè)單位、愛(ài)心人士等慈善力量積極參與社會(huì)救助，形成了對(duì)政府救助的有效補(bǔ)充。

一、北京市慈善力量參與社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)

（一）明確慈善救助的合法性與主體性

2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”，2016年出臺(tái)的《慈善法》把“扶貧、濟(jì)困”列為慈善活動(dòng)之首，這為激發(fā)慈善力量參與社會(huì)救助，提升社會(huì)救助綜合效益提供了法律依據(jù)。國(guó)家層面出臺(tái)的政策也為地方出臺(tái)相應(yīng)文件提供了基本遵循。據(jù)此，北京市民政局在2014年專門頒布了《關(guān)于慈善力量參與社會(huì)救助的意見(jiàn)》，以明確慈善救助的合法性，充分發(fā)揮慈善力量在構(gòu)建社會(huì)救助體系中的重要作用，引導(dǎo)慈善力量有序參與，緩解民眾自身無(wú)力解決而政府救助政策又未能覆蓋的困難，實(shí)現(xiàn)慈善救助與政府救助的有效銜接。

（二）積極培育基層慈善組織開(kāi)展救助

北京市的慈善組織數(shù)量在全國(guó)名列前茅，為發(fā)揮慈善救助作用奠定了組織基礎(chǔ)。以基金會(huì)為例，根據(jù)“基金會(huì)中心網(wǎng)”數(shù)據(jù)，截至2018年1月2日，全國(guó)共成立基金會(huì)6385家，北京的基金會(huì)數(shù)量為777家，居全國(guó)第二，僅次于廣東省的961家。北京各區(qū)縣還積極培育發(fā)展基層慈善組織開(kāi)展救助，目的是實(shí)現(xiàn)慈善資源下沉，通過(guò)社區(qū)慈善救助滿足困難群眾的需求。密云區(qū)就區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀，從2016年開(kāi)始對(duì)區(qū)內(nèi)20個(gè)街道鎮(zhèn)培育慈善類社會(huì)組織，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立愛(ài)心組織、愛(ài)心協(xié)會(huì)進(jìn)行慈善救助，在完善社會(huì)救助“最后一公里”中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（三）建立慈善救助專項(xiàng)基金整合資源

作為首善之都的北京用于慈善救助的資源潛力巨大。據(jù)《2015年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示，2015年北京以超過(guò)65億元善款位居各省級(jí)行政區(qū)年捐贈(zèng)金額之首。另外，根據(jù)“基金會(huì)中心網(wǎng)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國(guó)基金會(huì)凈資產(chǎn)總額為1204億元，北京市基金會(huì)凈資產(chǎn)為3782543萬(wàn)元，排名全國(guó)第一，遠(yuǎn)高于排名第二的江蘇省，這也為北京慈善救助發(fā)揮作用奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。北京還建立了市、區(qū)、街（鄉(xiāng)）三級(jí)慈善資源數(shù)據(jù)庫(kù)，并推動(dòng)建立街（鄉(xiāng)）慈善救助專項(xiàng)基金。截至2017年，已設(shè)立街（鄉(xiāng)）慈善救助專項(xiàng)基金294個(gè)，覆蓋率達(dá)88.8%，資金數(shù)額達(dá)12265.85萬(wàn)元。

（四）引入專業(yè)社會(huì)工作提供精準(zhǔn)救助服務(wù)

把專業(yè)社會(huì)工作嵌入到社會(huì)救助中是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。北京市在這方面的探索包括：一是出臺(tái)《社會(huì)工作參與精準(zhǔn)救助的實(shí)施意見(jiàn)》，界定社會(huì)工作助力扶貧濟(jì)困的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容。二是建立健全服務(wù)的需求發(fā)現(xiàn)與報(bào)告、評(píng)估、承接、轉(zhuǎn)介、協(xié)同等五大機(jī)制，將社會(huì)工作服務(wù)嵌入現(xiàn)有社會(huì)救助、困難幫扶等工作體系，及時(shí)有效滿足社會(huì)救助對(duì)象在獲得政策幫扶之外的服務(wù)需求。三是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)利用社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)救助幫扶，把服務(wù)觸角遍及每一個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決了經(jīng)辦力量不足問(wèn)題。四是建立“專職工作人員+專業(yè)社會(huì)工作者”的社會(huì)救助工作隊(duì)伍，開(kāi)展入戶訪問(wèn)、政策宣傳、困難程度和救助需求評(píng)估、制定幫扶方案、開(kāi)展個(gè)案服務(wù)和資源鏈接等工作，推動(dòng)社會(huì)救助服務(wù)的專業(yè)化、精細(xì)化、個(gè)性化。密云區(qū)2016年通過(guò)區(qū)級(jí)財(cái)政購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，為每一戶社會(huì)救助對(duì)象建立了專門的“精準(zhǔn)救助”臺(tái)賬，后期還將進(jìn)一步鏈接資源提供具體救助服務(wù)。

（五）實(shí)現(xiàn)慈善救助與臨時(shí)救助有效銜接

臨時(shí)救助具有快捷性、靈活性、低規(guī)則性和小規(guī)模性等特點(diǎn)，審批程序過(guò)于煩瑣、風(fēng)險(xiǎn)大，發(fā)揮的作用有限，在一定程度上需要通過(guò)慈善救助來(lái)補(bǔ)充，其中慈善協(xié)會(huì)的救助是政府社會(huì)救助的重要補(bǔ)充，很多政府救助不能報(bào)銷、不好報(bào)銷的項(xiàng)目可由慈善救助來(lái)解決。慈善組織在急難救助中可以多種方式發(fā)揮作用：一是彌補(bǔ)政府救助資金的不足，即通過(guò)慈善組織調(diào)動(dòng)民間財(cái)力和資源補(bǔ)充政府、單位和社區(qū)在急難救助方面經(jīng)費(fèi)投入的不足。如西城區(qū)慈善協(xié)會(huì)組織開(kāi)展了“春雨行動(dòng)”和“罕見(jiàn)病”救助兩個(gè)大病救助項(xiàng)目。密云區(qū)慈善協(xié)會(huì)針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)患大病造成家庭困難的人員實(shí)施大病救助，經(jīng)過(guò)村居委會(huì)和鎮(zhèn)民政科審核通過(guò)后，上報(bào)慈善救助協(xié)會(huì)，慈善協(xié)會(huì)提供0-2萬(wàn)元不等的救助。二是建立品牌慈善項(xiàng)目，通過(guò)慈善組織的分工和專業(yè)化服務(wù)，形成行業(yè)內(nèi)具有專業(yè)特色的服務(wù)品牌開(kāi)展救助。例如，北京春苗兒童救助基金會(huì)在兒童救助方面就形成了“小花關(guān)愛(ài)項(xiàng)目-小嬰兒之家”等品牌項(xiàng)目，為貧困家庭患兒和有先天性疾病的孤殘兒童提供了很好的醫(yī)療救助、特別護(hù)理和早期康復(fù)干預(yù)服務(wù)。

（六）建立慈善救助工作機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制

完善的工作機(jī)制和順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制有利于慈善救助快速、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效發(fā)揮作用。北京市的做法包括：一是建立困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能和社會(huì)組織、慈善工作者、志愿者、社區(qū)居委會(huì)成員熟悉民情的作用，結(jié)合群眾發(fā)現(xiàn)主動(dòng)報(bào)告機(jī)制，暢通信息報(bào)告渠道，不斷拓寬困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)途徑。二是搭建資源與需求對(duì)接平臺(tái)。充分利用“愛(ài)心家園”“96156社區(qū)服務(wù)熱線”“社會(huì)救助信息平臺(tái)”“社會(huì)救助網(wǎng)”等載體，搭建政府部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人與急難對(duì)象對(duì)接的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源有序?qū)?。三是建立慈善救助與政府救助的銜接機(jī)制。針對(duì)政府救助后還有困難的家庭和人員，通過(guò)“慈善科”轉(zhuǎn)介給慈善組織進(jìn)行救助，慈善力量作為最后一道防護(hù)線，真正發(fā)揮了兜底保障功能。

（七）成立慈善科和困難群眾救助中心完善體制建設(shè)

2016年，北京市各區(qū)縣依據(jù)《北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于健全本市慈善工作監(jiān)督管理體系的通知》，批復(fù)了慈善工作科來(lái)專門承擔(dān)慈善活動(dòng)的行政監(jiān)督管理職能。全國(guó)大部分省市的慈善與社會(huì)福利業(yè)務(wù)同屬一個(gè)科室，沒(méi)有專門的慈善工作科，北京市在區(qū)一級(jí)成立專門的慈善科，配備專門的工作人員，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上走在前列，有助于推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展，也間接促進(jìn)了慈善救助發(fā)揮作用。此外，北京市正在籌劃建立“困難群眾救助中心”，作為政府與慈善組織的橋梁和紐帶開(kāi)展精準(zhǔn)救助試點(diǎn)工作，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，鏈接社會(huì)資源開(kāi)展專業(yè)服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤督導(dǎo)和績(jī)效評(píng)估等，探索形成了社會(huì)工作助力精準(zhǔn)救助的北京模式。

二、北京市慈善力量參與社會(huì)救助存在的問(wèn)題

（一）動(dòng)員慈善資源參與救助缺乏效率

資金的使用效率關(guān)系到救助的綜合效益，北京雖然慈善資源豐富，但動(dòng)員慈善資源參與社會(huì)救助的效率還存在一些不足。主要表現(xiàn)在：一是參與社會(huì)救助的慈善組織類型單一，主要是與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系密切的慈善協(xié)會(huì)、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的救助作用發(fā)揮有限。二是慈善協(xié)會(huì)開(kāi)通“善道”的能力不足，資金來(lái)源主要是政府撥款、共產(chǎn)黨員獻(xiàn)愛(ài)心，以建立品牌慈善項(xiàng)目、利用新媒體等方式籌集善款的能力不足，社會(huì)動(dòng)員缺乏效率。三是慈善捐贈(zèng)額中只有少部分用于救助。2016年北京慈善力量救助困難群眾82275人次，使用善款8078.18萬(wàn)元，但當(dāng)年的慈善組織的項(xiàng)目支出總額高達(dá)25億元。不足1/20的慈善捐贈(zèng)用于救助說(shuō)明慈善資源用于社會(huì)救助的資金總量和比例較低，未來(lái)還有很大增長(zhǎng)空間。

（二）慈善救助資源分配存在不平衡

北京市慈善資源豐富，如何有效統(tǒng)籌使用，使慈善資源在各區(qū)縣均衡分配，發(fā)揮最大救助效益成為面臨的一大難題。一是北京市各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，慈善組織數(shù)量和慈善資源體量差別較大，越是富裕的行政區(qū)獲得的慈善資源越多，導(dǎo)致不同地區(qū)之間出現(xiàn)慈善資源分配不均，未來(lái)需要建立一定機(jī)制在市級(jí)層面整合全市慈善資源，統(tǒng)籌解決各區(qū)資源分布不平衡的問(wèn)題。二是群體間資源分配不均。在低保戶和低收入戶之間，慈善資源更傾向流向低保戶，導(dǎo)致其獲得慈善救助后的狀況明顯好于低收入戶，出現(xiàn)社會(huì)救助基礎(chǔ)上的福利疊加現(xiàn)象，容易拉大不同群體之間的待遇差距，使部分人群不愿退出低保，陷入貧困陷阱。

（三）過(guò)度依托慈善協(xié)會(huì)開(kāi)展救助銜接

北京市慈善組織類型多樣，但各區(qū)縣民政部門主要依托慈善協(xié)會(huì)開(kāi)展救助，欠缺與其他類型的組織進(jìn)行合作救助。區(qū)慈善協(xié)會(huì)的性質(zhì)是社會(huì)團(tuán)體，工作人員為民政局的正式在編人員，這種體制有利于政府社會(huì)救助制度和民間慈善相銜接。但慈善協(xié)會(huì)獨(dú)立性不足，必然影響其社會(huì)化、專業(yè)化發(fā)展。民政局主要依托慈善協(xié)會(huì)保障社會(huì)救助與慈善救助的銜接，對(duì)其他類型的慈善組織利用程度不高，造成慈善協(xié)會(huì)行政脫鉤后，政府救助與慈善救助銜接更加困難。比如密云區(qū)社會(huì)力量參與社會(huì)救助主要依托區(qū)慈善救助協(xié)會(huì)和十里堡鎮(zhèn)愛(ài)心救助協(xié)會(huì)開(kāi)展工作，其他慈善組織發(fā)揮的救助作用非常有限，基本可以忽略不計(jì)，工作抓手過(guò)于單一。

三、加強(qiáng)北京市慈善力量參與社會(huì)救助的建議

（一）拓寬慈善力量參與救助的渠道和空間

北京作為首善之都，倡導(dǎo)和實(shí)施新型社會(huì)救助理念，從“物質(zhì)救濟(jì)”向“服務(wù)提供”轉(zhuǎn)變。慈善組織是最適合提供救助服務(wù)的社會(huì)組織，在精準(zhǔn)救助方面可大有作為，政府應(yīng)更加拓寬慈善組織參與社會(huì)救助的渠道和空間。一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與慈善事業(yè)的有機(jī)配合，在尊重各自規(guī)律和職能的條件下盡可能統(tǒng)籌規(guī)劃、同步發(fā)展。二是充分發(fā)揮慈善組織的救助服務(wù)作用，針對(duì)困難群眾的個(gè)性化需求，鏈接專門的服務(wù)資源，提供精準(zhǔn)救助。三是培育團(tuán)結(jié)更多類型的慈善組織參與社會(huì)救助，如基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，擴(kuò)充組織類型，增加工作抓手。四是引導(dǎo)更多慈善資源投放社會(huì)救助領(lǐng)域，提升捐贈(zèng)資金用于社會(huì)救助類項(xiàng)目的比重。

（二）完善社會(huì)工作服務(wù)提升精準(zhǔn)救助

完善社會(huì)工作服務(wù)提升精準(zhǔn)救助，可以從以下幾個(gè)方面著力：一是加強(qiáng)政策扶持力度，通過(guò)公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、提供場(chǎng)所、減免費(fèi)用等多種方式，支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)成立和初期運(yùn)作。二是推動(dòng)社區(qū)社會(huì)工作室建設(shè)，提升基層工作人員的社會(huì)工作專業(yè)化、職業(yè)化水平。三是建立社會(huì)工作參與精準(zhǔn)救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展專業(yè)督導(dǎo)和項(xiàng)目評(píng)估，促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和落實(shí)。四是建立社會(huì)資本動(dòng)員、吸納、分配的資源整合平臺(tái)，引導(dǎo)公益組織、企業(yè)、個(gè)人等各類社會(huì)力量投入精準(zhǔn)救助社會(huì)工作服務(wù)。

（三）借助社會(huì)力量彌補(bǔ)基層工作人員不足

與社會(huì)救助領(lǐng)域目前的實(shí)際需求相比，各級(jí)民政部門和社區(qū)辦事大廳工作人員編制一直存在崗位設(shè)置不足、人員數(shù)量緊缺的情況，大部分地方的救助工作人員身兼數(shù)職，針對(duì)救助對(duì)象的調(diào)查和核定任務(wù)非常艱巨。在此情況下，可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)借助慈善組織的力量承擔(dān)部分工作，彌補(bǔ)基層工作人員的不足。為保障政府不缺位、慈善組織不越位，未來(lái)要進(jìn)一步完善慈善力量參與社會(huì)救助工作的體制機(jī)制，明確政府部門和慈善組織人員的角色定位、合作方式、資源整合途徑、項(xiàng)目監(jiān)管、效能評(píng)估指標(biāo)等，真正使社會(huì)力量成為政府救助的好幫手，形成對(duì)社會(huì)救助的有益補(bǔ)充。