讓檢察官當(dāng)家作主：從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)

●劉 哲/文

多年司法體制改革的理想，一朝變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。司法責(zé)任制的確立是本次 《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）修訂的最大收獲，并使之成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的核心機(jī)制，體現(xiàn)了司法體制改革去行政化的決心。在 《組織法》第8條就明確規(guī)定了：“人民檢察院實(shí)行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！弊寵z察機(jī)關(guān)從內(nèi)部運(yùn)行上回歸司法機(jī)關(guān)的本色，真正讓檢察官當(dāng)家作主。這并不僅僅是一種象征和姿態(tài)，就像《組織法》中所說(shuō)的，它體現(xiàn)的是一系列的運(yùn)行機(jī)制，是檢察權(quán)運(yùn)行制度體系的根本性調(diào)整，觸及了很多根本性問(wèn)題，有些是以條文的形式直接體現(xiàn)出來(lái)的，有些則是隱于文后，需要我們仔細(xì)體味。

一、司法辦案責(zé)任制的本質(zhì)

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，司法辦案責(zé)任制的本質(zhì)就是建立以檢察官為中心的組織體系，實(shí)際上體現(xiàn)的是以檢察業(yè)務(wù)為中心，而不是以行政管理為中心，其本質(zhì)是去行政化，其最主要的方面體現(xiàn)為檢察官辦案責(zé)任制?！督M織法》第34條規(guī)定：檢察官對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)。檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)對(duì)案件作出決定的，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。也就是“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”。這只是形式層面的意義。真正的意義是絕大部分案件將由檢察官?zèng)Q定，也就是 《組織法》第29條規(guī)定的：檢察官在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，重大辦案事項(xiàng)由檢察長(zhǎng)決定。檢察長(zhǎng)可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書(shū)。因?yàn)橹卮筠k案事項(xiàng)必然是少數(shù)，因此絕大多數(shù)的法律文書(shū)都可以授權(quán)檢察官簽發(fā)，這為檢察官辦案決定權(quán)建立了基礎(chǔ)。這就是說(shuō)，司法辦案責(zé)任制就是從檢察長(zhǎng)獨(dú)攬檢察決定權(quán)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，向檢察長(zhǎng)授權(quán)檢察官行使部分決定權(quán)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這種授權(quán)甚至不僅僅是辦案意義上，還包括檢察事務(wù)權(quán)?！督M織法》第33條就明確規(guī)定，檢察官可以就重大案件和其他重大問(wèn)題，提請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)就是司法責(zé)任制之于檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)。

而這種授權(quán)方式并不是一案一授權(quán)的隨機(jī)模式，目前在司法體制改革的過(guò)程中普遍以檢察官權(quán)力清單的方式固定和確認(rèn)，實(shí)際上形成檢察權(quán)運(yùn)行的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定狀態(tài)。隨著司法體制改革的深化，對(duì)檢察官行使權(quán)力必要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，放權(quán)的力度也在隨之提高。以北京市檢察機(jī)關(guān)為例，就實(shí)行了“抓兩大放兩小”的原則，即重大疑難復(fù)雜案件和可能影響其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件，仍由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、檢察委員會(huì)決定；一般案件的處理決定權(quán)，以及所有案件的非終局性事項(xiàng)、事務(wù)性工作決定權(quán)授予檢察員。目前已經(jīng)將放權(quán)的范圍延伸到不批捕、不起訴領(lǐng)域，對(duì)于一般案件的批捕、起訴，包括不批捕、不起訴，未成年人刑事案件附條件不起訴，均由檢察官依法作出決定，檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）不再審批。目前，放權(quán)的實(shí)踐效果良好，不起訴適用率在不斷提升的同時(shí)，復(fù)議復(fù)核率不升反降，表明公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定的質(zhì)量也是認(rèn)可的。但是從地域分布上看，朝海豐等大院放權(quán)力度更大，一些案件量小的院在不起訴的適用率上低于平均水平。

這又引發(fā)了深層次的問(wèn)題，放權(quán)或者說(shuō)是推行司法辦案責(zé)任制的原因到底是什么？是因?yàn)闄z察長(zhǎng)管不過(guò)來(lái)，還是因?yàn)樘岣咿k案質(zhì)量的需要？事實(shí)上，按照三級(jí)審批制，檢察長(zhǎng)也并不親自管大量的案件，而是逐級(jí)授權(quán)副檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人履行審批權(quán)限，實(shí)際上三級(jí)審批也是一個(gè)放權(quán)原則，也不是事事審批、件件審批。三級(jí)審批的本質(zhì)是逐級(jí)審批，行政化審批，案件的決定權(quán)不是依托于審查，而且依托于行政級(jí)別。也就是用行政化的方式管理司法問(wèn)題，這背離了司法親歷性的基本原則。而親歷性是心證的形成機(jī)理。司法人員對(duì)全案心證的最后形成，是眾多個(gè)別的心證（主要是對(duì)各個(gè)證據(jù)的判斷）積累和綜合的結(jié)果，其間需要經(jīng)歷量變到質(zhì)變的過(guò)程。顯然，司法人員只有親歷訴訟，直接感知證據(jù)與事實(shí)，精心審查每個(gè)證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，并綜合全案證據(jù)作出自己的判斷，心證才能真正形成。［1］因?yàn)閷?duì)證據(jù)與事實(shí)的直接感知，能夠使事實(shí)判定者掌握而生動(dòng)的信息內(nèi)容，而這些信息內(nèi)容是形成合理心證最重要的保證。［2］否則，如果司法人員單憑聽(tīng)匯報(bào)、閱卷或根據(jù)案外因素對(duì)案件作出判斷，那就不可能形成符合該案實(shí)際的準(zhǔn)確的心證，司法不公或冤假錯(cuò)案就難以完全避免。這里需要特別指出的是，直覺(jué)對(duì)心證的形成往往具有重要作用，而直覺(jué)只有親歷，包括對(duì)被告人、證人近距離觀察才能獲得。直覺(jué)是人腦的高級(jí)機(jī)能，具有非邏輯性和非理性，但研究表明，司法人員的判斷從來(lái)都不是首先在制定法的指導(dǎo)下完成的，而是依據(jù)其從社會(huì)生活或職業(yè)訓(xùn)練中獲得的直覺(jué)作出的一個(gè)基本的案件歸類(lèi)和判斷，然后才去發(fā)現(xiàn)他認(rèn)為是比較適當(dāng)?shù)乃季S，進(jìn)而對(duì)自己的直覺(jué)進(jìn)行考察和修正。［3］這就是司法的基本規(guī)律，也是司法責(zé)任制推行的基本原因，不是檢察長(zhǎng)管不過(guò)來(lái)的問(wèn)題，而是不能以行政化、科層制的方式去管司法辦案的問(wèn)題。司法辦案責(zé)任制就是讓形成心證者做決定，就像讓看病的醫(yī)生開(kāi)處方是一個(gè)道理，這就是在遵循司法規(guī)律，也是檢察機(jī)關(guān)司法屬性的直接體現(xiàn)。即使是重大案件的檢察長(zhǎng)決定，也要剔除掉中間的審批環(huán)節(jié)，讓決定者距離案件盡量近一些。這也是最高人民檢察院不斷推行的檢察長(zhǎng)親自辦案的初衷。就是讓這些不能夠放權(quán)的案件，也盡量按照親歷性的原則，由檢察長(zhǎng)親自辦理，從而最大限度減少聽(tīng)匯報(bào)審批情況的出現(xiàn)。使檢察權(quán)二元結(jié)構(gòu)由縱向的科層結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步向分案辦理、分案決定的橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。所以司法辦案責(zé)任制最大的本質(zhì)就是尊重司法親歷性原則，司法辦案責(zé)任制成為檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的核心機(jī)制的確立，就是檢察機(jī)關(guān)司法屬性的進(jìn)一步強(qiáng)化。司法辦案責(zé)任制的深化過(guò)程也就是檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身司法屬性的理解深化過(guò)程。當(dāng)然檢察官的獨(dú)立性是相對(duì)的，不是絕對(duì)的，因此檢察權(quán)采用的二元結(jié)構(gòu)，是由檢察長(zhǎng)授權(quán)下的檢察官辦案責(zé)任制，檢察長(zhǎng)可以調(diào)整對(duì)檢察官的授權(quán)，可以行使職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移等權(quán)力，統(tǒng)一調(diào)配檢力資源，但更多的是機(jī)制層面、制度層面的管理，體現(xiàn)在管方向、管政策、管原則、管干部，從個(gè)案審批的微觀管理向全院全員全過(guò)程的宏觀管理轉(zhuǎn)變，在基礎(chǔ)層面更多的還是要尊重檢察官的親歷性，保障檢察官權(quán)力行使的穩(wěn)定性。

二、真正實(shí)現(xiàn)以辦案為中心

司法辦案責(zé)任制就是以檢察官為中心重構(gòu)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，而以檢察官為中心就是真正以司法辦案為中心，以檢察業(yè)務(wù)為中心。但這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

首先，要給檢察官放權(quán)。只有說(shuō)話算的檢察官，才是真正的檢察官。因?yàn)椋艡?quán)將形成一種認(rèn)知壓力。就像教孩子騎自行車(chē)，一開(kāi)始的時(shí)候你幫他把著，他就有依靠，自然是不害怕的。你一旦松手，他自己把車(chē)把，他就害怕，手就抖。但是只有你真正放手，讓他知道他要對(duì)自己的命運(yùn)負(fù)責(zé)了，他才會(huì)真正學(xué)會(huì)自己把握方向，手也就不抖了。覺(jué)得放手了檢察官就不會(huì)辦案了，就一定要出錯(cuò)，其實(shí)是一種“家長(zhǎng)思維”。你一天不放手，孩子就沒(méi)有成熟的一天。檢察官也一樣，只有讓他獨(dú)立面對(duì)案件，他才能真正學(xué)會(huì)把握事實(shí)和法律。很多檢察官說(shuō)，現(xiàn)在也沒(méi)人審批了，反而要更認(rèn)真了，因?yàn)殄e(cuò)別字都沒(méi)人管了，但是案子還是要終身負(fù)責(zé)啊，甚至起訴書(shū)還要公開(kāi)啊，出問(wèn)題全是自己的。放權(quán)其實(shí)是一種認(rèn)知壓力。所謂親歷性，對(duì)案件的審查判斷就是一種對(duì)未知的探索，是帶著法律思維對(duì)證據(jù)之路的一次冒險(xiǎn)，因?yàn)槟愕呐袛辔幢貙?duì)，很可能出錯(cuò)，除非你認(rèn)真。只有認(rèn)真才能避免出錯(cuò)，只有親身經(jīng)歷的認(rèn)真審查才是通往正義的必由之路。親身和認(rèn)真缺一不可，缺少親歷性可能背離真相，但是不能做到認(rèn)真將沒(méi)有能力探尋到真相。也有一些領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，放權(quán)會(huì)害怕檢察官濫權(quán)，但這是一個(gè)偽命題。因?yàn)樨?zé)任追究制度并沒(méi)有因?yàn)樗痉ㄘ?zé)任制而有任何的松動(dòng)，相反由于權(quán)力從集中行使變?yōu)榉稚⑿惺惯€增加了腐敗的成本。事實(shí)上，有這種誤解的人其實(shí)是將權(quán)力當(dāng)作了一種可以任意揮霍的資本。好像有權(quán)就可以任性。事實(shí)上，權(quán)力首先意味著的是責(zé)任。權(quán)力用不好，除了法律的追究之外，還有良心的譴責(zé)。在放權(quán)之后，在心理承受上將沒(méi)有任何屏障，沒(méi)有人可以推諉。而這就形成了壓力，而這種壓力反而成為檢察官認(rèn)真辦案的動(dòng)力。

其次，要給檢察官松綁。好的檢察官不是管出來(lái)的，而是干出來(lái)的。責(zé)任除了過(guò)錯(cuò)追究以外，還意味著信任。所謂用人不疑，也就是放權(quán)不疑，不能不放心。對(duì)放權(quán)的猶疑必然會(huì)成為行使權(quán)力的顧慮，最后必然產(chǎn)生審批制的回潮。成了對(duì)檢察官的“杯酒釋兵權(quán)”，導(dǎo)致檢察官將權(quán)力自動(dòng)上繳，司法責(zé)任制必將失去意義。具體體現(xiàn)在對(duì)案件監(jiān)控的過(guò)度緊張，對(duì)無(wú)罪多頭復(fù)查，案管、上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)，甚至檢務(wù)督查部門(mén)層層復(fù)查，反復(fù)通報(bào)，唯結(jié)果論。從而導(dǎo)致檢察官對(duì)證據(jù)的過(guò)多敏感和緊張，輕易不敢起訴，但是不批捕、不起訴案件也是重點(diǎn)復(fù)查對(duì)象。案件質(zhì)量監(jiān)控形成兩頭堵效應(yīng)。但是證據(jù)不足的案件是堵不住的，還是不敢起訴，在已經(jīng)放權(quán)的情況下，就形成上檢察官聯(lián)席會(huì)，部門(mén)負(fù)責(zé)人、主管副檢察長(zhǎng)對(duì)不起訴文書(shū)事前審核的等變相審批制度，從而提高了不起訴的審批成本，換來(lái)的是帶病起訴的增加，最后以撤回起訴換無(wú)罪，但卻這需要法院的配合，從而必然以犧牲審判監(jiān)督為代價(jià)。另一方面，為了規(guī)避不起訴流程，相對(duì)不起訴被極大壓縮，從而導(dǎo)致了輕罪案件的高羈押率和高起訴率。案子辦了，但是效果誰(shuí)來(lái)關(guān)注？本來(lái)經(jīng)過(guò)親歷審查的檢察官是最了解案件情況，也最明白如何處理案件效果會(huì)最佳。但是經(jīng)過(guò)變相的流程監(jiān)管之后，案件的走向變了味。對(duì)案件除罪化的處理意見(jiàn)成了徇私枉法的作案嫌疑而層層喊打，日益復(fù)雜的變相審批環(huán)節(jié)也讓檢察官視為畏途，所幸一訴了事。通往地獄之路就是以善意鋪就的?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，短期內(nèi)有可能使審批制回潮，背離親歷性規(guī)律，從而增加冤假錯(cuò)案的風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期來(lái)看必然嚴(yán)重?fù)p害檢察機(jī)關(guān)的公信力。因此，信任應(yīng)該成為責(zé)任的前提，在遴選時(shí)把住關(guān)口，在履職使給予充分信任，在責(zé)任認(rèn)定和追究時(shí)不要過(guò)多緊張，是司法責(zé)任制推行的必要保障。

再次，順暢履職可以成為檢察官的內(nèi)在激勵(lì)。能定的就自己定，這既是最符合親歷性的辦案方式，也是最有效率的辦案方式。這種效率本身就是對(duì)檢察官的一種內(nèi)在激勵(lì)，是對(duì)檢察官專(zhuān)業(yè)能力的一種認(rèn)可和褒獎(jiǎng)。權(quán)力-責(zé)任-壓力-認(rèn)知-處斷，將成為司法責(zé)任制的內(nèi)在激勵(lì)鏈條，形成一種職業(yè)成就感。任何一個(gè)環(huán)節(jié)被打斷都將影響檢察官自身積極性的發(fā)揮。以督辦機(jī)制為例，對(duì)于一些重要案件或者特定類(lèi)案，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成一種上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的督辦機(jī)制，這就是案件的決定權(quán)不能由檢察官本人行使，甚至都不能由本院決定，需要層層匯報(bào)、層層審批。每個(gè)辦案節(jié)點(diǎn)都要匯報(bào)，并等待指示。這就是導(dǎo)致案件的決定流程人為延長(zhǎng)，案件的決定者與案件辦理者之間的距離越拉越長(zhǎng)，與親歷性越來(lái)越遠(yuǎn)。成為司法辦案責(zé)任制的一種例外，或者是阻卻事由。有些檢察官說(shuō)，既然督辦了那就是事事交由上級(jí)決定吧，自己能夠溝通協(xié)調(diào)的，也不想溝通協(xié)調(diào)了。這表明了一種態(tài)度，其實(shí)就是對(duì)其內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制的中斷和破壞。而且拉長(zhǎng)的決策審批流程牽扯了上下級(jí)多名檢察人員的精力，隔著親歷性這一玻璃天花板再認(rèn)真的督辦也難以代替承辦檢察官的審查，而承辦檢察官審查積極性的影響是后續(xù)的認(rèn)真督辦所難以挽回的。正因此，這種情況應(yīng)該是極力避免的。雖然是檢察一體，更多體現(xiàn)的是檢力資源的調(diào)配，充實(shí)辦案力量，組織精兵強(qiáng)將去審查，而不是在審批流程上層層建構(gòu)。因此，有必要改變現(xiàn)有的督辦模式，最大限度限定此類(lèi)案件的范圍，變審批式督辦為直接提辦。這才是檢察一體化的本質(zhì)。事實(shí)上，《組織法》第24條也對(duì)上下檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了限定，只有四種：（1）認(rèn)為下級(jí)人民檢察院的決定錯(cuò)誤的，指令下級(jí)人民檢察院糾正，或者依法撤銷(xiāo)、變更；（2）可以對(duì)下級(jí)人民檢察院管轄的案件指定管轄；（3）可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件；（4）可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。而且這些決定還需要以書(shū)面形式作出。可見(jiàn)，《組織法》明確將上級(jí)檢察管理權(quán)的范圍限定在司法領(lǐng)域。行政審批不是檢察一體化的本質(zhì)，司法辦案責(zé)任制+檢察資源的整合才是檢察一體化的本質(zhì)。

最后，司法辦案責(zé)任制還需要必要的配套機(jī)制。一是以辦案為核心重新配置檢察資源。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上和檢力資源調(diào)配上都體現(xiàn)辦案職能為中心。檢察官員額的數(shù)量實(shí)行省級(jí)總量控制、動(dòng)態(tài)管理。動(dòng)態(tài)管理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是辦案，將有限的檢察資源向核心檢察業(yè)務(wù)集中，要審判中心和檢察職能發(fā)展為導(dǎo)向重新配置檢察資源。充分把握檢察輔助機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性原則，保證檢察主業(yè)資源配置的優(yōu)先性。精簡(jiǎn)輔業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，也是在減少檢察官承擔(dān)綜合性工作的負(fù)擔(dān)，減少了“派活”的人，增加了“干活”的人，實(shí)際上辦案的力量也就得到了成倍的增加，專(zhuān)注度也更高，只有這樣才能做到真正以辦案為中心。二是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的辦案機(jī)制。突出的就是逐漸實(shí)現(xiàn)去審查報(bào)告化。以往的辦案模式可以說(shuō)是以審判報(bào)告為中心的，“審查報(bào)告中心主義”是與偵查中心主義和司法行政化相伴而生的。偵查中心主義制造了大量的卷宗，司法行政化要求承辦人對(duì)這些卷宗進(jìn)行審閱、整理、提煉、分析和論證，形成更為清晰的報(bào)告，也就是案件審查報(bào)告，以便逐級(jí)審批和匯報(bào)。檢察官的大部分精力都消耗在審查報(bào)告的撰寫(xiě)過(guò)程中，所謂辦案，大部分就是“打報(bào)告”或者“打卷”。之所以如此，主要有兩個(gè)方面的原因，一方面是庭審形式化，變數(shù)小、挑戰(zhàn)小，除了個(gè)別的案件，大部分案件沒(méi)有人關(guān)注庭審的效果，庭審不是檢察工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，出庭能力也不會(huì)作為檢察官的主要評(píng)價(jià)依據(jù)。事實(shí)上，庭審也不是整個(gè)訴訟流程的重心，重心在偵查，主要載體是卷宗。因此，檢察官的工作重心也是在庭前，在案頭。另一方面是司法行政化。案件的審查權(quán)和決定權(quán)分離，為了讓遠(yuǎn)離親歷性的決定最大限度地了解案件全貌，檢察官必須想法設(shè)法的將案件的事實(shí)和證據(jù)提煉好，這當(dāng)然要耗費(fèi)檢察官的大量精力。審查報(bào)告的精細(xì)化程度往往取決于決定者與檢察官的審批距離，距離越遠(yuǎn)精細(xì)化程度越高。也就是審批流程越繁瑣，審查報(bào)告的精細(xì)化程度也就越高。審查報(bào)告成為整個(gè)案件審批制度的重要載體，從而盡量保證案件信息的準(zhǔn)確傳遞，審查者與審批者就是通過(guò)他們進(jìn)行交流。某種意義上審查報(bào)告就是司法審批大廈的磚石，沒(méi)有審查報(bào)告，司法行政化就會(huì)無(wú)以為繼。正因此，以往的辦案模式中也就格外重視審查報(bào)告，并欣賞審查報(bào)告的撰寫(xiě)能力，從而保證司法行政化的大廈能夠建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上。但是由于信息傳遞的耗散效應(yīng)，傳遞越遠(yuǎn)就越加失真，尤其是很多親身的體驗(yàn)不易被轉(zhuǎn)化為自然語(yǔ)言，從而導(dǎo)致不少冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)，進(jìn)而也催生了近年來(lái)的以審判為中心的訴訟制度改革。落實(shí)司法辦案責(zé)任制之后，審查報(bào)告的審批作用也就失去了意見(jiàn)。失去審批意義的審查報(bào)告，只剩下證據(jù)摘錄、審查意見(jiàn)記錄等功能。但是隨著信息化的發(fā)展，電子卷宗系統(tǒng)的推廣，記錄功能已經(jīng)沒(méi)有太多的實(shí)際意義。事實(shí)上，北京市檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰工作過(guò)程中，就實(shí)行了繁簡(jiǎn)分流，對(duì)于1年以下的速裁案件不再撰寫(xiě)審查報(bào)告，直接撰寫(xiě)起訴書(shū)；3年以下的速裁案件，審查報(bào)告可以表格化或者不撰寫(xiě)；所有認(rèn)罪認(rèn)罰案件不再撰寫(xiě)三綱一辭。從而極大提高了辦案效率，據(jù)估計(jì)減少了約30%的工作量，將檢察官?gòu)姆爆嵉氖聞?wù)性重復(fù)勞動(dòng)中解脫出來(lái)，將更多的精力放在出庭工作和訴訟監(jiān)督等創(chuàng)造性工作上來(lái)。

三、重構(gòu)檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部機(jī)理

司法辦案責(zé)任制不僅包括案件，還包括司法事務(wù)，不僅是檢察官一個(gè)人的事，它牽涉到檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部機(jī)理的重新調(diào)整。

一是檢察官與檢察長(zhǎng)直接建立聯(lián)系。檢察官的權(quán)力直接來(lái)自于檢察長(zhǎng)。檢察官是在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，不是檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)副檢察長(zhǎng)，副檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)處長(zhǎng)，處長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察官開(kāi)展工作，不再是金字塔結(jié)構(gòu)。而是直接由檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察官開(kāi)展工作，這就是扁平化的本質(zhì)。中間不隔著任何層級(jí)，除了重大案件以外也可以匯報(bào)其他重要問(wèn)題，不是不要檢察一體，而是更加緊密的檢察一體，更加直接的檢察一體。比較大的院，可以由副檢察長(zhǎng)分擔(dān)檢察長(zhǎng)的管理職權(quán)。但是部門(mén)負(fù)責(zé)人不再是一級(jí)審批層級(jí)，為了保證司法責(zé)任制的徹底落實(shí)，保證檢察長(zhǎng)-檢察官的直接性、扁平化領(lǐng)導(dǎo)方式的落實(shí)，還要盡量淡化部門(mén)負(fù)責(zé)人的人事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因?yàn)槟芄茏∪耍缸右簿捅还茏×?。部分案件量比較小的院，存在由副檢察長(zhǎng)兼任部門(mén)主任，部門(mén)中實(shí)際上是副主任主持部門(mén)工作的現(xiàn)象，在人數(shù)如此少的情況下，還是要保持金字塔式的科層制架構(gòu)。實(shí)屬?zèng)]有必要，這些檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)置綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，或者干脆不設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，直接由檢察長(zhǎng)或副檢察長(zhǎng)分管若干檢察官即可。本來(lái)最應(yīng)該實(shí)行扁平化的，卻沒(méi)有實(shí)行，實(shí)際上就是行政化的流弊沒(méi)有完全去除。

二是去部門(mén)化與去行政化。《組織法》第18條明確規(guī)定，人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，設(shè)必要的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。而對(duì)于基層院來(lái)說(shuō)可以設(shè)置綜合性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?？梢栽O(shè)置的含義自然包括了也可以不設(shè)。這是一種去行政化的體現(xiàn)，中間層從整體上退出了案件決策流程，通過(guò)必要性的強(qiáng)調(diào)，目的也在進(jìn)一步體現(xiàn)“去部門(mén)化”?！叭ゲ块T(mén)化”與“去行政化”一樣，不是說(shuō)完全沒(méi)有，而是體現(xiàn)了一種趨勢(shì)。這種趨勢(shì)就是以檢察官為中心的檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)該管什么？中間層掌握的權(quán)力其實(shí)是檢察機(jī)關(guān)行政權(quán)力的體現(xiàn)。事實(shí)上，無(wú)需擔(dān)心中層無(wú)事可管，而需要擔(dān)心的是要防止其侵犯司法辦案責(zé)任制原則。中間層掌握的行政權(quán)具有一種天然的擴(kuò)張性，只要沒(méi)有明確規(guī)定不能管的，都可以管。檢察官對(duì)此沒(méi)有任何制約的權(quán)力。雖然看起來(lái)不管案子，但把人管住了，案子自然也就管住了，甚至更容易管住。這樣司法辦案責(zé)任制也就形同虛設(shè)。部門(mén)負(fù)責(zé)人的人事管理權(quán)包括，人事調(diào)配權(quán)、考核評(píng)價(jià)權(quán)、干部提拔推薦權(quán)、請(qǐng)假批準(zhǔn)權(quán)等等，難以盡數(shù)，這些權(quán)力決定了檢察官的晉職晉級(jí)、提拔進(jìn)步甚至基本的工作狀態(tài)和工作環(huán)境。比如辦案組調(diào)配權(quán)，檢察官和助理如何搭配，搭配幾個(gè)助理，搭配哪個(gè)助理、哪個(gè)書(shū)記員，是否配置輔助人員，只是部門(mén)主任一句話。本來(lái)應(yīng)該在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，實(shí)際上是在部門(mén)主任領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。部門(mén)負(fù)責(zé)人的權(quán)力是一種行政慣性，非經(jīng)改革不能破除。在建立檢察官權(quán)力清單劃清檢察官權(quán)力界限的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確部門(mén)負(fù)責(zé)人的權(quán)力清單，將部門(mén)負(fù)責(zé)人與檢察長(zhǎng)之間、部門(mén)負(fù)責(zé)人與綜合行政管理部門(mén)之間劃清界限，減少模糊地帶和空白地帶，為司法辦案責(zé)任制的行使留下安全空間，防止司法權(quán)被行政權(quán)侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。司法權(quán)與行政權(quán)相比有很強(qiáng)的被動(dòng)屬性，只管案子不管人，對(duì)事不對(duì)人，行政權(quán)是既管事又管人。而從人性層面來(lái)說(shuō)，權(quán)力行使者只對(duì)授予者負(fù)責(zé)，也就是只對(duì)管人的人負(fù)責(zé)，那樣《組織法》建立的檢察長(zhǎng)-檢察官二元權(quán)力構(gòu)造將轟然崩塌。辦案是檢察官負(fù)責(zé)，檢察長(zhǎng)決定重大案件和事項(xiàng)，管人還是三級(jí)管理，甚至是以部門(mén)負(fù)責(zé)人為主，那辦案從實(shí)質(zhì)上也跳脫不了這種行政層級(jí)，因?yàn)榘讣豢赡苊撾x人而獨(dú)立辦理。因此要從制度層面淡化部門(mén)負(fù)責(zé)人的人事管理權(quán)，有些可以由綜合行政部門(mén)組織實(shí)施，比如考核評(píng)價(jià)，有些應(yīng)該收歸檢察長(zhǎng)，或者由檢察長(zhǎng)授權(quán)副檢察長(zhǎng)行使，比如辦案組的調(diào)配權(quán)，應(yīng)該保持必要的穩(wěn)定性。確實(shí)需要行使必要業(yè)務(wù)管理職權(quán)使的省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)，可以保留部分的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)力，主要承擔(dān)辦案責(zé)任的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)該將部門(mén)負(fù)責(zé)人從行政管理崗位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)業(yè)權(quán)威崗位，參考首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、首席工程師，建立首席公訴人等專(zhuān)業(yè)崗位，變行政命令為專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)，不是管人，而是以業(yè)務(wù)水平服人、以業(yè)務(wù)能力引導(dǎo)人。

三是優(yōu)化檢察官的工作環(huán)境。檢察官其實(shí)也不是單打獨(dú)斗，而是配置了必要的司法輔助人員，而組成辦案組。獨(dú)任制檢察官辦案組是常態(tài)，在特定復(fù)雜案件中會(huì)設(shè)置協(xié)同辦案組，由多名檢察官組成，由一名檢察官作為主辦檢察官行使組織、指揮權(quán)?？梢哉f(shuō)檢察官辦案組就是就像家庭一樣，是檢察機(jī)關(guān)的最小單位，這個(gè)單位具有不可分性，其管理模式?jīng)]有明確的定義，很難有一定之規(guī)?？傊褪菣z察官負(fù)責(zé)，司法輔助人員承擔(dān)輔助作用。這有別于審判機(jī)關(guān)的合議制，每個(gè)人都投上一票，最后以多數(shù)意見(jiàn)為準(zhǔn)。獨(dú)任檢察官就是以檢察官的意見(jiàn)為準(zhǔn)，協(xié)同辦案組就是以主辦檢察官意見(jiàn)為準(zhǔn)，這是檢察一體化的體現(xiàn)。而從根本上來(lái)說(shuō)，是由心證的形成特點(diǎn)決定，即使在龐雜的證據(jù)都要統(tǒng)御到一個(gè)心靈中才能形成綜合性的印證，形成一個(gè)結(jié)論，在法庭上也是以一個(gè)聲音進(jìn)行指控，不能使控方分裂成幾個(gè)派別成為研討會(huì)。同時(shí)，由于收集準(zhǔn)備證據(jù)的過(guò)程還需要及時(shí)性，不能總是商量。檢察官不是被動(dòng)的聽(tīng)取而不斷作出決定，并付諸行動(dòng)的那個(gè)人，能動(dòng)屬性是檢察官辦案責(zé)任的根源。正因此，辦案組的穩(wěn)定性是司法辦案責(zé)任制的穩(wěn)定性基礎(chǔ)，非經(jīng)檢察長(zhǎng)決定不能隨意調(diào)整。檢察官辦案組將逐漸代替部門(mén)成為檢察職能劃分和行使的單位。根據(jù)《組織法》第42條規(guī)定，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具有法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)經(jīng)歷。副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)從檢察官、法官或者其他具備檢察官、法官條件的人員中產(chǎn)生?？梢?jiàn)，部門(mén)負(fù)責(zé)人這一層級(jí)不再是檢察官晉升為副檢察長(zhǎng)的階梯，明確規(guī)定副檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從檢察官中產(chǎn)生。這也是進(jìn)一步壓縮管理層級(jí)，進(jìn)一步去行政化實(shí)現(xiàn)管理扁平化的產(chǎn)物，檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)并非高不可攀，對(duì)檢察官來(lái)說(shuō)只是一步之遙，從而鼓勵(lì)檢察官只要辦好案件，發(fā)揮好司法職能就能夠大有作為。而沒(méi)必要老想著一定要當(dāng)著個(gè)部門(mén)副職或者部門(mén)正職。同樣也使中層干部增加了一些危機(jī)感，檢察官不再是其下屬，而是其同事，大家其實(shí)在一個(gè)起跑線，中層的行政權(quán)力縮水了，才有時(shí)間研究案子。同樣，也使檢察長(zhǎng)從權(quán)力金字塔上走下來(lái)，與檢察官之間不再是隔著好幾個(gè)層級(jí)，不再是說(shuō)不著話的人，而需要經(jīng)常溝通接觸的人。而這本身就是在去行政化。

司法責(zé)任制既是點(diǎn)燃檢察改革的星星之火，也是滴穿行政化巨石的水滴。經(jīng)過(guò)多年的艱辛嘗試、探索，在本次《組織法》的修改中終成正果。但是司法責(zé)任制扛著去行政化的大旗出發(fā)，其道路必然是曲折的、漸進(jìn)的，但其前途也必將是光明的，因?yàn)樗撬痉ㄒ?guī)律的回歸，是檢察官天然使命的回歸。與其說(shuō)是改革，不如說(shuō)是一次遲到的“歸來(lái)”。我們的出發(fā)并不是在權(quán)力分配的蛋糕上博弈，只是在努力尋找日漸迷失的本我。司法責(zé)任制改革是一場(chǎng)檢察官的人性解放運(yùn)動(dòng)，就是要打破無(wú)往不在的的行政枷鎖，像實(shí)現(xiàn)“包產(chǎn)到戶(hù)”用價(jià)值規(guī)律來(lái)引導(dǎo)人性一樣，用司法規(guī)律來(lái)引導(dǎo)檢察官的人格，實(shí)現(xiàn)我們一直期待的每一個(gè)個(gè)案的公平正義。

注釋?zhuān)?/p>

［1］參見(jiàn)朱孝清：《司法的親歷性》，載《中外法學(xué)》2015年第4期。

［2］參見(jiàn)龍宗智：《論建立以一審?fù)彏橹行牡氖聦?shí)認(rèn)定機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期。

［3］參見(jiàn)蘇力：《基層法官司法知識(shí)的開(kāi)示（續(xù)）》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第4期。