新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的任務(wù)

●郭立新/文

2018年10月26日十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過的《人民檢察院組織法（修訂草案）》（以下簡稱《組織法》）是規(guī)定人民檢察院的設(shè)置、組織和職責(zé)權(quán)限的重要法律，是我國司法制度的支柱性法律之一。修訂后的《組織法》堅持憲法定位，在第2條第1款規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，第2款規(guī)定“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益、社會公共利益，保障法律正確實施，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！鄙鲜鲆?guī)定明確了人民檢察院的性質(zhì)和任務(wù)，成為組織法的綱領(lǐng)性規(guī)定。筆者試就檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的任務(wù)修改問題作一解讀，以深化對組織法的認(rèn)識。

一、新中國檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的法律淵源及其歷史發(fā)展

（一）1954年《人民檢察院組織法》

1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議先后通過了第一部《憲法》和《人民檢察院組織法》。《憲法》第2章第6節(jié)對人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和活動原則等作了原則規(guī)定，標(biāo)志著檢察制度為我國根本大法所確定。依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，組織法比較系統(tǒng)地規(guī)定了人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)，行使職權(quán)的程序、組織與活動的原則及檢察人員的任免等檢察制度的基本內(nèi)容，為檢察制度的建設(shè)提供了具體的法律依據(jù)。這部組織法雖然沒有對檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)作出明確規(guī)定，但是我國檢察機(jī)關(guān)在思想認(rèn)識和工作實踐中始終明確并堅持為無產(chǎn)階級政治服務(wù)的宗旨，把它作為檢察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)。［1］

（二）1979年《人民檢察院組織法》

1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第4條專門規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國家的統(tǒng)一，維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度，維護(hù)社會主義法制，維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。”“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭?！边@一規(guī)定，清楚地指明了人民檢察院的職責(zé)是打擊什么，保護(hù)什么，充分表明了我國檢察機(jī)關(guān)在社會主義建設(shè)事業(yè)中的地位和作用，體現(xiàn)了我國檢察機(jī)關(guān)一貫堅持的為無產(chǎn)階級政治服務(wù)的宗旨。［2］同時，該法也對“文革”之后國家法制被破壞而導(dǎo)致社會各種秩序混亂、公民權(quán)利被踐踏的現(xiàn)實進(jìn)行反思，對檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)增加了“維護(hù)社會主義法制……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”的內(nèi)容，體現(xiàn)了時代性。

（三）2018年修訂的《人民檢察院組織法》

新修訂的《組織法》第2條第2款對1979年組織法對檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的表述作了幾乎全面修改。主要考慮的是30年來人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、運行方式等均發(fā)生了諸多變化，人民檢察院的任務(wù)不斷擴(kuò)展，原組織法的規(guī)定已經(jīng)不能完全涵蓋檢察機(jī)關(guān)實際承擔(dān)的任務(wù)，而且在對任務(wù)的表述上也已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步。

綜觀組織法的歷史發(fā)展，可以看到自我國人民檢察制度創(chuàng)設(shè)，檢察機(jī)關(guān)成立之初，就被定位為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然在不同的歷史時期具體任務(wù)有所不同，但它的社會主義政治屬性始終沒有改變，保障社會主義建設(shè)順利進(jìn)行的根本任務(wù)始終沒有改變。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建四十年來，1979年組織法為檢察工作依法有序開展、檢察制度長遠(yuǎn)科學(xué)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，起到了重要作用，在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督性質(zhì)處于長期爭論的環(huán)境下，1979年組織法對檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的明確規(guī)定，相對統(tǒng)一了對檢察機(jī)關(guān)、檢察制度的認(rèn)識。新時代組織法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的修訂，是對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督理論研究重要成果的法律確認(rèn)，是對“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”“檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)”的進(jìn)一步準(zhǔn)確、具體和完整闡述，是對檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建四十年來實踐和理論的科學(xué)總結(jié)，具有重要的理論研究意義和實踐指引價值。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本任務(wù)

檢察機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是由其性質(zhì)決定的。憲法明確人民檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，意味著其基本任務(wù)就是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)。修訂后的《組織法》第2條充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)與任務(wù)的關(guān)聯(lián)性和一致性。人民檢察院的基本任務(wù)是：

（一）追訴犯罪

任何犯罪都是對國家利益和社會公共秩序的侵害，當(dāng)代各國普遍采用由檢察官代表國家追訴犯罪的公訴形式。［3］在我國，各種犯罪活動無論表現(xiàn)形式如何，歸根結(jié)底都是侵害了國家利益和社會公共利益，因此我國法律把代表國家追訴刑事犯罪的權(quán)力專門賦予人民檢察院，目的就是要“維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會公共利益”。

原《組織法》第4條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)打擊懲治犯罪任務(wù)的規(guī)定在表述上已經(jīng)不符合時代的發(fā)展，其“鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子”的表述與憲法、刑法的規(guī)定不一致。修訂后的組織法用“追訴犯罪”四個字對原規(guī)定作了修改，準(zhǔn)確的概括了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的地位和作用。原條文中“維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度”以及維護(hù)社會秩序、保護(hù)社會主義財產(chǎn)、公民合法權(quán)利的表述落后于憲法、刑法的規(guī)定，新組織法對檢察機(jī)關(guān)所要保護(hù)法益的概括，保持了與憲法的一致和刑法、刑訴法的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了立法技術(shù)的成熟。

人民檢察院對刑事犯罪進(jìn)行追訴、提起公訴的過程，也是實施法律監(jiān)督的過程。在刑事訴訟活動中，公訴處于訴訟的中間環(huán)節(jié)，對前一環(huán)節(jié)，檢察權(quán)可以制約和監(jiān)督偵查權(quán)的行使，對后一環(huán)節(jié)，可以制約和監(jiān)督審判權(quán)的行使，檢察官在刑事訴訟中起著承前啟后的關(guān)鍵作用。［4］根據(jù)組織法和刑事訴訟法，除自訴外，對于犯罪，人民檢察院行使公訴權(quán)，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人無權(quán)提起公訴；人民檢察院獨立行使公訴權(quán)，其他機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)要有效追訴犯罪就需要賦予其以下權(quán)能：

1.審查批準(zhǔn)或決定逮捕。逮捕是剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由的最嚴(yán)厲的刑事強(qiáng)制措施。根據(jù)我國憲法和刑事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院依法履行批準(zhǔn)或決定逮捕職權(quán)，加強(qiáng)對逮捕適用的控制和監(jiān)督，對于保障偵查活動的依法進(jìn)行，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要作用。

2.審查起訴。刑事案件偵查終結(jié)后，凡是需要提起公訴的，一律由檢察機(jī)關(guān)審查決定。檢察機(jī)關(guān)審查起訴的任務(wù)是：審查案件事實和法律適用，斟酌影響案件定罪量刑的各種情節(jié)，以便對案件作出正確的起訴和不起訴決定；對偵查的過程和結(jié)果進(jìn)行審查，對收集和運用證據(jù)等方面是否合法進(jìn)行審查，糾正偵查活動中的違法行為，對偵查中的遺漏進(jìn)行補救；掌握案件的全面情況，決定起訴的案件，為出庭支持公訴做好準(zhǔn)備。

3.提起公訴。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，向人民法院提起公訴。

4.不起訴。根據(jù)刑事訴訟法，人民檢察院對移送審查起訴的案件進(jìn)行審查后，認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或者不具備起訴條件，或者不適宜提起公訴時，可依法決定不將案件移送法院進(jìn)行審判而終止訴訟。

5.出庭支持公訴。檢察機(jī)關(guān)提起公訴后，檢察官以國家公訴人的身份出席法庭，根據(jù)事實和法律，支持檢察機(jī)關(guān)對被告人的指控，要求法院依法對被告人處以刑罰。根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）的規(guī)定，人民法院審判公訴案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員以國家公訴人的身份出席法庭支持公訴。國家公訴人在法庭上的具體任務(wù)是：代表國家控訴犯罪，要求人民法院對被告人依法審判；通過訊問被告人、詢問證人和被害人或鑒定人、參與法庭調(diào)查等，證實犯罪；通過法庭辯論全面闡釋訴訟主張，促使法院依法判決；維護(hù)訴訟參與人包括被告人的合法權(quán)益。

6.公訴變更。檢察機(jī)關(guān)對于已經(jīng)提起公訴的案件，在法院審判結(jié)束以前，如果發(fā)現(xiàn)案件事實、犯罪性質(zhì)、指控的被告人等內(nèi)容發(fā)生變化或有遺漏時，可以改變、撤回或者追加控訴。公訴變更是檢察機(jī)關(guān)追求案件實體真實的客觀要求，我國刑事訴訟法雖然沒有明確規(guī)定，但根據(jù)司法實踐的需要，司法解釋對檢察機(jī)關(guān)的公訴變更作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。

7.刑事抗訴。檢察機(jī)關(guān)對于法院的刑事判決或裁定，如果認(rèn)為確有錯誤，可提出抗訴要求其上級法院對案件進(jìn)行重新審判。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院刑事抗訴有兩種情形：一是對尚未生效的刑事判決、裁定的抗訴，即刑事上訴審或刑事二審抗訴；二是對生效的刑事判決、裁定的抗訴，即刑事再審抗訴。

（二）保障法律正確實施

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)和法定的程序，對法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，保障法律的正確實施，目的是“維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，要建立高效的法治實施體系，更需要嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督既是法治實施體系的重要一環(huán)，也是法治監(jiān)督的重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是在具體案件中，對公安機(jī)關(guān)的偵查活動、人民法院的審判活動等實施監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)只是監(jiān)督法律實施的一個專門機(jī)關(guān)，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使法律監(jiān)督權(quán)，不能自行擴(kuò)大或者縮小監(jiān)督范圍，特別是不能任意對法律沒有規(guī)定的事項進(jìn)行監(jiān)督。［5］

1979年組織法沒有明確將“保障法律正確實施”作為檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)，雖然在對“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的理解上也有維護(hù)法制的統(tǒng)一正確實施的認(rèn)識，但在具體職權(quán)上僅對刑事法律實施的監(jiān)督作了規(guī)定，沒有涉及對民事、行政法律實施的監(jiān)督。隨著我國社會主義法治建設(shè)不斷發(fā)展，民事訴訟法、行政訴訟法相繼修改，確立了檢察機(jī)關(guān)在民事、行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督職權(quán)，“保障法律正確實施”更為全面，成為檢察機(jī)關(guān)各項具體監(jiān)督職權(quán)的統(tǒng)一概括。

1.刑事訴訟法律監(jiān)督。人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，是我國刑事訴訟法確立的一項重要原則。人民檢察院對刑事訴訟的法律監(jiān)督，具體包括刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督等。

2.民事訴訟和行政訴訟檢察監(jiān)督。根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法，人民檢察院對民事訴訟、行政訴訟法律監(jiān)督主要包括兩項：對法院所作的生效判決、裁定提出抗訴或者再審檢察建議；對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，向法院提出檢察建議。

3.執(zhí)行監(jiān)督。我國刑事訴訟法和民事訴訟法明文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行活動和民事判決、裁定的執(zhí)行活動的監(jiān)督，行政訴訟法雖然沒有規(guī)定對行政訴訟判決、裁定執(zhí)行的檢察監(jiān)督，但是根據(jù)司法實踐，《規(guī)則》作了規(guī)定。因此，人民檢察院對刑事、民事、行政判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，新修訂的人民檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)予以了確認(rèn)，另外還明確規(guī)定了對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行監(jiān)督。

4.公益訴訟。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。根據(jù)修改后的民事訴訟法，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟或支持起訴。根據(jù)修改后的行政訴訟法，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本任務(wù)展開，可以看到人民檢察院組織法確定的檢察機(jī)關(guān)任務(wù)與檢察機(jī)關(guān)職權(quán)關(guān)系密切。新修訂的《組織法》第20條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)職權(quán)，既是檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的具體內(nèi)容，也是實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的手段和保障。值得注意的是，修訂后的組織法適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的要求，對人民檢察院偵查權(quán)的規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，同時也新賦予了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職權(quán)。組織法對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的調(diào)整和拓展并不影響檢察機(jī)關(guān)基本任務(wù)的實現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本任務(wù)是穩(wěn)定不變的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和依法治國進(jìn)程的全面推進(jìn)，職權(quán)范圍可能擴(kuò)展或者縮小。

三、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的根本任務(wù)

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的根本任務(wù)是“保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行”。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪、保障法律正確實施的基本任務(wù)歸結(jié)到一點，就是保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行，這是我國檢察制度的社會主義本質(zhì)決定的。檢察制度是中國特色社會主義政治制度和司法制度的重要組成部分，檢察事業(yè)是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的有機(jī)組成部分，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的必然要求。［6］

張軍檢察長指出，檢察工作是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作。組織法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行”，在法律上宣告了我國檢察機(jī)關(guān)的政治屬性。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察工作的政治保證，維護(hù)黨的執(zhí)政地位是檢察機(jī)關(guān)的政治任務(wù)。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，堅持和完善社會主義檢察制度，是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求。［7］

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，檢察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)也有了新的內(nèi)涵，就是要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，通過履行好檢察職能、開展好檢察工作厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，努力提供更多更好更實的“法治產(chǎn)品”“檢察產(chǎn)品”，滿足人民群眾的新需要，為實現(xiàn)“兩個一百年”和中華民族偉大復(fù)興中國夢的奮斗目標(biāo)提供有力的司法保障。

注釋：

［1］參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第94頁。

［2］同［1］。

［3］參見姜偉等：《公訴制度教程》，中國檢察出版社2014年版，第7頁。

［4］孫謙主編：《中國特色社會主義檢察制度（修訂版）》，中國檢察出版社2015年版，第184頁。

［5］同［4］，第 41 頁。

［6］同［4］，第 1 頁。

［7］同［4］，第 4 頁。