江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院訴高港區(qū)水利局行政公益訴訟案

文◎劉 艷* 陳 新**

*江蘇省泰州市人民檢察院民行處處長［225300］ **江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院黨組成員兼民行科科長［225300］

案情回顧

（一）基本案情

2014年至2015年期間，高港區(qū)人民檢察院在查辦水利部門相關(guān)國家工作人員職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)，泰州市高港區(qū)水利局未履行長江采砂監(jiān)督管理法定職責(zé)，明知泰興市江潤水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司未辦理河道采砂許可證非法在長江采砂，仍放縱泰興市江潤水利建筑工程有限公司非法采砂399599.7立方米、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂317430.1立方米，致使長江河道砂石資源損失共計(jì)2151089.4元。

高港區(qū)水利局在查處嚴(yán)寶輝、張仁余等12人未辦理河道采砂許可證而在長江非法采砂的行政處罰案件中，在被處罰人尚未提出緩繳的情況下，未經(jīng)調(diào)查核實(shí)，即通過“辦公會集體討論”形式，對該12件行政處罰案件作出緩繳罰款決定,緩繳金額共計(jì)46.7萬元。該12名被處罰人事后均未補(bǔ)繳，水利局也未向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）訴前程序

2016年10月24日、10月8日，高港檢察院分別向高港區(qū)水利局發(fā)出督促履職令，要求其依法查處泰興市江潤水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂行為，依法追繳嚴(yán)寶輝、張仁余等12人共計(jì)46.7萬元罰款。但高港區(qū)水利局以存在法律和客觀障礙為由一直未作處理。

（三）訴訟情況

2016年12月16日高港區(qū)人民檢察院以水利局為被告提起行政公益訴訟2件，請求確認(rèn)高港區(qū)水利局不及時查處江漢公司、江潤公司非法采砂的行為違法，并判決責(zé)令高港區(qū)水利局依法查處江漢公司、江潤公司的違法行為。江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院審理認(rèn)為，泰州市高港區(qū)水利局收到人民檢察院督促履職令知曉江漢公司、江潤公司的非法采砂行為后，在規(guī)定期限內(nèi)未對江漢公司、江潤公司的非法采砂行為進(jìn)行查處，其不作為不僅導(dǎo)致國家礦石資源費(fèi)的流失，還使得非法采砂活動對長江生態(tài)、水文及航道安全的破壞未得到有效遏制，社會公共利益依然處于受侵害狀態(tài)，泰州市高港區(qū)水利局不履行長江采砂監(jiān)管法定職責(zé)的行為違法。高新區(qū)人民法院于2017年5月30日作出一審判決，責(zé)令泰州市高港區(qū)水利局對江漢公司、江潤公司的非法采砂行為作出處理。

2017年10月25日高港檢察院就12件行政罰款案件中數(shù)額較大、具有代表性的違法準(zhǔn)予徐國紅緩繳罰款案為訴訟標(biāo)的向人民法院提起行政公益訴訟。請求確認(rèn)高港區(qū)水利局對徐國紅非法收采砂行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，并判令高港區(qū)水利局依法履職，在一定期限內(nèi)依法追繳5萬元罰款。高新區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，高港區(qū)水利局的緩繳罰款決定形式上缺乏法定的外觀要式，內(nèi)容上缺乏考量的依據(jù)，其緩繳罰款決定是不合法。所謂的緩繳決定“名緩實(shí)免”，水利局與徐國紅達(dá)成的這種合意因?yàn)榍啡甭殭?quán)依據(jù)而自始無效，故徐國紅不能據(jù)此產(chǎn)生合理信賴從而免除繳款義務(wù)。高新區(qū)人民法院于2017年12月11日作出一審判決，責(zé)令高港區(qū)水利局于判決生效后的20內(nèi)對第三人徐國紅欠繳罰款行為作出處理。此外，法院在判決中還特意強(qiáng)調(diào)，被告應(yīng)當(dāng)對高港區(qū)檢察院在督促履職令中所涉及的另11起案件予以相同之注意和關(guān)切。

特色解讀

（一）特色亮點(diǎn)工作梳理

1.積極從職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索。公益訴訟試點(diǎn)工作開展之前，對于職務(wù)犯罪案件，一般只追究行政機(jī)關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，而對職務(wù)犯罪行為所造成的公共利益的損害無法追究到底，對行政工作人員以行政機(jī)關(guān)名義所作出的違法行為也無人問津。在公益訴訟試點(diǎn)階段，我們與自偵部門建立了線索雙向移送工作機(jī)制，隨時關(guān)注職務(wù)犯罪案件的查辦情況，有意識地從職務(wù)犯罪案件行賄人員所獲的不當(dāng)?shù)美型诰蚓€索，從而發(fā)現(xiàn)了長江非法采砂公益訴訟系列案件線索。

2.用“系統(tǒng)查，查系統(tǒng)”的方式開展類案監(jiān)督。職務(wù)犯罪案件針對的只是個別國家工作人員的職務(wù)犯罪案件，但其背后反映出的行政執(zhí)法問題往往帶有一定的普遍性。我們沒有滿足于公益訴訟個案的辦理，而是以點(diǎn)帶面，通過“系統(tǒng)查，查系統(tǒng)”的方式，調(diào)閱了水利部門近年來的行政執(zhí)法卷宗共92本進(jìn)行全面審查。從而發(fā)現(xiàn)了水利部門執(zhí)法中存在的較為突出的問題，即在執(zhí)法過程中未依法沒收非法采砂機(jī)具、未及時追繳罰款、未罰先免先緩等問題，導(dǎo)致執(zhí)法不力，長江非法采砂泛濫。泰州市院組織了長江采砂領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動，泰興市院也辦理了相關(guān)的督促履職案件及行政公益訴訟案件。

3.創(chuàng)新“督促履職令”的方式開展訴前程序。在公益訴訟試點(diǎn)期間，高檢院要求積極探索剛性監(jiān)督方式，避免檢察建議監(jiān)督柔性色彩太濃。針對本案國家工作人員與行政相對人互相勾結(jié)，直接損害國家利益和社會公共利益的職務(wù)行為，為盡快促使水利部門高度重視，迅速糾正違法行為，我們創(chuàng)新督促履職的方式，在全省范圍內(nèi)首次以“督促履職令”的方式要求水利部門予以糾正行政違法行為。

4.強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)促進(jìn)建立行政執(zhí)法長效機(jī)制。2016年11月份，市院、高港區(qū)院與市水利局聯(lián)合召開全市長江采砂領(lǐng)域職務(wù)犯罪案例剖析會，市水利局領(lǐng)導(dǎo)班子成員等100多人參加了剖析會。會議通報(bào)了全市長江采砂領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件案發(fā)的特點(diǎn)、原因，針對案件出現(xiàn)的法律問題進(jìn)行了釋法說理，提出了針對性的對策和建議。高港區(qū)水利局明確了以下整改措施：一是完善水利執(zhí)法的各項(xiàng)規(guī)章制度；二是規(guī)范自由裁量權(quán)和重大事項(xiàng)審批制度，不得隨意執(zhí)法，隨意減緩罰款。三是加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法檢查，完善執(zhí)法人員考核監(jiān)管制度。四是構(gòu)建長江綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，明確水利部門執(zhí)法責(zé)任。

5.以審判為中心夯實(shí)行政公益訴訟證據(jù)基礎(chǔ)。在訴前程序中即以起訴標(biāo)準(zhǔn)收集固定證據(jù)，重點(diǎn)圍繞行政機(jī)關(guān)是否存在不作為、亂作為行為，以及行政機(jī)關(guān)違法行為與公共利益受到損害之間的因果關(guān)系進(jìn)行取證。圍繞違法所得認(rèn)定、非法采砂機(jī)具等方面，向船主、施工方、船舶登記機(jī)關(guān)調(diào)查取證，并就非法采砂侵害國家和社會公益的問題咨詢專家，拆除非法采砂機(jī)具的可行性等咨詢省水利部門，夯實(shí)了證據(jù)基礎(chǔ)。

6.充分重視庭前準(zhǔn)備凸顯法庭辯論效果。在泰州市檢察院民行處的指導(dǎo)下，就案件審理程序中涉及的公益訴訟人席卡、席位擺放、授權(quán)委托書等問題與法院反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，最終達(dá)成共識。積極做好出庭預(yù)案，就是否存在違法所得、處罰是否超過時效、處罰決定如何執(zhí)行等可能出現(xiàn)的爭議焦點(diǎn)做好充分準(zhǔn)備，并組織了模擬開庭。庭審過程中，公益訴訟人分工明確、相互配合，針對答辯意見提出了有理有據(jù)的反駁意見，充分闡明了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合法性和必要性，取得了較好的庭審效果。

7.跟蹤案件執(zhí)行推動糾正違法行政行為。上述行政公益訴訟案件的訴訟請求得到了法院判決的支持，為確保將公共利益的維護(hù)落到實(shí)處，切實(shí)推動水利部門依法糾正違法行政行為，在公益訴訟判決生效之后，高港區(qū)檢察院應(yīng)高港水利局的邀請列席了江漢公司、江潤公司非法采砂案行政處罰聽證會，對被處罰人提出的行政處罰時效、非法采砂數(shù)額及一事不二罰抗辯理由，進(jìn)行了適當(dāng)?shù)尼尫ㄕf理。最終水利部門依法作出正確的行政處罰決定，并得到了行政相對人的配合執(zhí)行。

（二）難點(diǎn)及對策

1.法律適用認(rèn)識上存在分歧，溝通協(xié)調(diào)工作較難。在本案提起訴訟前后，由泰州市檢察院的牽頭、指導(dǎo)下，兩級檢察院與兩級法院先后多次溝通協(xié)調(diào)，逐步解除了法律適用認(rèn)識上的分歧。爭議焦點(diǎn)一：國家工作人員職務(wù)犯罪過程中的職務(wù)行為，能否認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的行政行為？檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案涉行政處罰決定是國家工作人員以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，理應(yīng)代表行政機(jī)關(guān)的行政行為。爭議焦點(diǎn)二：因犯罪行為獲得的不當(dāng)利益或損害公共利益的行為是否受時效保護(hù)，行政機(jī)關(guān)是否還能對其作出處罰決定，檢察機(jī)關(guān)是否還應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為？檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，任何人不得從違法行為中獲得利益，法律也不應(yīng)保護(hù)當(dāng)事人基于用不法手段所直接追求的利益。在公益訴訟制度尚未作出明確規(guī)定之前，對于新發(fā)現(xiàn)的犯罪性質(zhì)的行為導(dǎo)致的國家和社會公共利益的損失，應(yīng)當(dāng)行使司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，將其矯正到公平正義的狀態(tài)。

2.行政機(jī)關(guān)有抵觸情緒，辦案阻力和壓力較大。對于泰州首例行政公益訴訟案件，水利部門作為被起訴對象，剛開始還是不太能接受。檢察機(jī)關(guān)積極主動地向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)，爭取支持和理解。本著共贏多贏的理念，就發(fā)現(xiàn)的其他水利部門違法行政的案件，向水利部門表明檢察機(jī)關(guān)的立場，以解決問題為導(dǎo)向，不以起訴為目的，從而獲得了水利部門的理解。在案件進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)介入，積極幫助其向行政相對人釋法說理，從而使違法行政行為得以糾正，公共利益得以維護(hù)，取得了良好的社會效果和法律效果。

（三）借鑒意義

盡管我們沒有起訴水利部門的其他行政公益訴訟案件，但是卻實(shí)實(shí)在在解決糾正了其他違法行為，達(dá)到了起訴一件，教育一片的效果。在與行政機(jī)關(guān)、法院的溝通中，對12件未罰先免、未罰先緩的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為12件案件違法行為相似，根據(jù)最高檢、省院要求，對同類違法行為不宜分別起訴，但是法院系統(tǒng)內(nèi)部多數(shù)意見認(rèn)為，該12件案件應(yīng)根據(jù)訴訟標(biāo)的的不同分別受理立案，不應(yīng)合并在一起按一個訴訟案件對待。在訴前證據(jù)交換過程中，水利部門對該12件案件存在類似違法行為的事實(shí)也予以了確認(rèn)。最終，經(jīng)過兩級檢察院與兩級法院的反復(fù)溝通協(xié)商達(dá)成共識，即選擇訴其中1件，但要起到糾正12件案件的效果。原審法院在判決主文中對另11件行政違法事實(shí)予以確認(rèn)，并從最大化維護(hù)公益，節(jié)約司法成本的角度，一方面明確支持公益訴訟人在個案中的訴訟主張，另一方面明確：“至于公益訴訟人在督促履職令中所涉另11案，被告亦應(yīng)給與相同之注意與關(guān)切”。

該行政公益訴訟案件的辦理，有三點(diǎn)深刻體會：即行政公益訴訟案件的辦理，取證工作要實(shí)，要以審判為中心；溝通協(xié)調(diào)工作要深，要不厭其煩地反復(fù)溝通；法律適用要準(zhǔn)，要積極援引法理釋法。但是，在辦理該案中，也存在出庭經(jīng)驗(yàn)不足方面的遺憾。對庭審程序掌握不夠熟練，與被告辯論交鋒不夠直接有針對性，對于法官拋出的但并非是雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)沒有很好的回應(yīng)，庭審節(jié)奏緩慢，未能抓住機(jī)會充分展示檢察機(jī)關(guān)提起該公益訴訟的意義和價值。

專業(yè)點(diǎn)評

時磊（最高人民檢察院民事行政檢察廳正處級檢察員）

該案系在職務(wù)犯罪辦理中發(fā)現(xiàn)的案件線索。檢察機(jī)關(guān)做了大量的溝通和協(xié)調(diào)工作，從訴前程序到審判后跟蹤監(jiān)督，全程介入，通過一個案件的辦理達(dá)到了多起案件得到整體解決的良好效果。本案有以下幾個特點(diǎn)：

一是善于利用各種平臺機(jī)制發(fā)現(xiàn)案件線索。線索是檢察公益訴訟工作的基礎(chǔ)，沒有案件線索檢察公益訴訟工作就成了“無源之水、無本之木”。各級檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟工作中，善于開拓思路，不斷拓展案件線索來源。加強(qiáng)與偵監(jiān)、公訴等部門的溝通交流，從刑事案件中發(fā)現(xiàn)案件線索；充分利用“兩法銜接”等平臺和合作機(jī)制，及時了解行政執(zhí)法信息，從中挖掘案件線索；提升對社會熱點(diǎn)問題的重視程度，關(guān)注各類媒體的報(bào)道，從中尋找公益訴訟監(jiān)督點(diǎn)；充分利用新升級的“12309”檢察服務(wù)中心，拓展人民群眾控告、舉報(bào)途徑。

本案，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了職務(wù)犯罪背后的公益訴訟案件線索，通過實(shí)踐解決了在職務(wù)犯罪中發(fā)現(xiàn)行政違法，并如何通過有效方式予以解決的問題，為同類案件的解決提供了借鑒。

二是把握公益訴訟內(nèi)涵，突出案件質(zhì)效。檢察公益訴訟的核心是“保護(hù)公益”，不論是采取訴前程序還是提起訴訟，確保公共利益得到有效保護(hù)是檢察公益訴訟工作的根本目的。各級檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件準(zhǔn)確把握好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量的關(guān)系。案件數(shù)量是檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，案件質(zhì)量是檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)履職成效的標(biāo)準(zhǔn)。一定規(guī)模的辦案數(shù)量是辦案質(zhì)量的基礎(chǔ)，案件質(zhì)量是根本的追求。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時不能片面追求案件數(shù)量，要做好精準(zhǔn)監(jiān)督、有力監(jiān)督和有效監(jiān)督，深耕具有典型性的案件，達(dá)到“起訴一起，警示一片，教育和影響社會面”的良好效果。

本案，檢察機(jī)關(guān)面對行政機(jī)關(guān)的多個違法行為線索，通過篩選出最具典型性、影響力最大的案件，作為突破口進(jìn)行監(jiān)督。通過一個案件的成功辦理，糾正了一批行政違法行為，這個有益嘗試是有積極意義的。

三是積極溝通，耐心工作，獲得理解和支持。保護(hù)公共利益是一個系統(tǒng)工程，需要行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的共同努力。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，不能有包打天下的心態(tài)，要充分認(rèn)識到監(jiān)督只是一種履職方式，推動行政機(jī)關(guān)依法行政，自覺履行職責(zé)才是根本目的。檢察公益訴訟工作還處于初創(chuàng)階段，部分行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)不理解是正常的。這就需要檢察機(jī)關(guān)耐下心來，放低姿態(tài)，主動加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，主動宣傳檢察公益訴訟的目的是幫助政府解決問題，在維護(hù)公共利益方面，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的目標(biāo)是一致的。通過溝通、宣傳，打消行政機(jī)關(guān)的顧慮，排除工作阻力，獲得行政機(jī)關(guān)的理解與支持，達(dá)到雙贏多贏共贏的辦案效果。

本案，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中遇到了很多阻力，但是檢察機(jī)關(guān)迎難而上，主動協(xié)調(diào)，通過耐心細(xì)致的工作，突破了難點(diǎn)，得到了行政機(jī)關(guān)的理解與支持，使行政機(jī)關(guān)主動糾正未被起訴的其他違法行為，擴(kuò)大了整體辦案成效。

本案也存在一定的不足，檢察機(jī)關(guān)僅對挖沙行為造成的損失進(jìn)行了鑒定，并據(jù)此提出公益訴訟，顯然不夠全面。挖沙行為不但影響了堤防和行洪安全，也對河道內(nèi)生物種群的生長環(huán)境造成破壞，進(jìn)而會影響一些生物的生存與延續(xù)。這些損失在辦理案件過程中也應(yīng)當(dāng)予以充分考慮，邀請或聘請專門機(jī)關(guān)對堤防和行洪安全影響及對生態(tài)環(huán)境的破壞，進(jìn)行全面評估，真正實(shí)現(xiàn)社會公共利益保護(hù)的最大化。

溫輝（國家檢察官學(xué)院教授）

在本案中，被告泰州市高港區(qū)水利局并非單純行政不作為，該機(jī)關(guān)不依法執(zhí)行行政處罰決定，對第三人徐國紅名義上罰款10萬元，實(shí)際上收取5萬元就結(jié)案，根本原因是其作出了同意第三人緩繳罰款的決定。被告的緩繳罰款行政行為是否可訴是否合法，屬于本案的核心法律爭議。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，必須以確認(rèn)行政違法為前提。

泰州市高港區(qū)人民檢察院提起公益訴訟時，提出了兩項(xiàng)訴訟請求。一是確認(rèn)被告對第三人行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，二是責(zé)令被告在一定期限內(nèi)履行追繳5萬元罰款的職責(zé)。這是一個“確認(rèn)之訴”與“履職之訴”組合互動的訴訟方案，切合案件情況，邏輯體系自洽，具有程序上的必要性。

受訴法院抓住要害條分縷析，全面論述了被訴行政行為的不合法性，著重從“緩繳”和“免繳”兩個可能的維度，評析了追繳余欠罰款的正當(dāng)性，將追繳余欠罰款的申請執(zhí)行起算期限，界定為法院確認(rèn)被訴不履職行為違法之日，進(jìn)而判決被告對第三人欠繳罰款行為依法作出處理，履行調(diào)查及追繳罰款等義務(wù)。由此，檢察機(jī)關(guān)的履職請求獲得了法院支持，公益訴訟的目的基本實(shí)現(xiàn)。

尤其值得稱道的是，泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院，不僅確認(rèn)被告在本案中存在行政違法問題，還通過判決書特意作出鄭重提示：檢察機(jī)關(guān)督促履職令中所涉另11案，被告亦應(yīng)給予相同之注意與關(guān)切。這種適度擴(kuò)張裁判效力的新穎做法，彰顯了公益訴訟的特有制度功能，一案突破、帶動一片，以點(diǎn)帶面、全局聯(lián)動，旨在提升訴訟效益和節(jié)約司法資源，促進(jìn)類似問題的快速順利解決，有效充分地維護(hù)社會公共利益，確保行政罰款及時如數(shù)進(jìn)入國庫，遏制非法采砂對長江生態(tài)安全的破壞。

如果從精益求精、高度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鰜砜剂?，判決書沒有針對檢察機(jī)關(guān)第一項(xiàng)訴訟請求作出裁判，沒有在主文里撤銷違法行政行為，是一個令人遺憾的結(jié)果。其原因與訴訟思路不夠精準(zhǔn)、案件事實(shí)未能查清有關(guān)聯(lián)，同時也告訴我們，行政公益訴訟的規(guī)律尚待深化認(rèn)識，相關(guān)程序制度的架構(gòu)需要繼續(xù)完善。

檢察機(jī)關(guān)起訴稱，被告在決定對第三人非法采砂立案查處的同一天，在第三人未提出緩繳罰款的情況下，未經(jīng)調(diào)查核實(shí)即集體討論作出決定：批準(zhǔn)第三人緩繳罰款5萬元，并在事后完善法律文書。被告不當(dāng)準(zhǔn)許第三人緩繳罰款，在收到部分罰款后即予結(jié)案，致5萬元至今未予追繳，構(gòu)成怠于履行法定職責(zé)的不作為。

檢察機(jī)關(guān)請求確認(rèn)緩繳罰款行政行為違法，并將其作為訴請被告履職的邏輯前提，這無疑是一種正確的法律思維。但是，該行政行為是否已發(fā)生外部法律效力，能否納入行政訴訟受案范圍，請求確認(rèn)行政行為違法有無充分的法律依據(jù)，是否有助于行政履職訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些問題沒有得到回答和解決，影響了案件事實(shí)的查明和法律適用的效果。

在行政法領(lǐng)域中，根據(jù)對行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生影響還是對外部相對人產(chǎn)生影響，行政行為區(qū)分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為。簡單地說，外部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為，內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對內(nèi)部事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為。一般認(rèn)為，內(nèi)部行政行為不具有可訴性，因?yàn)樗鼘ν獠⑽串a(chǎn)生法律效力，對行政相對人的權(quán)益沒有實(shí)際影響。根據(jù)內(nèi)部行政行為外化理論，當(dāng)內(nèi)部行政行為被相對人知悉，并被行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施，因此對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，且未被外部決定所吸收、覆蓋時，是可以作為行政訴訟案件接受司法審查的。

在德國，內(nèi)部行政行為外部化理論蘊(yùn)含在多階段行政行為理論中。由于不具備直接的對外法效性，人們通常不能對內(nèi)部行政行為訴請司法審查，但在符合特定要求的情況下，內(nèi)部行政行為也可以外部化，從而對相對人產(chǎn)生影響，成為行政法院審查范圍之列。這些特定要求中常見的一種是：該內(nèi)部行為已經(jīng)直接送達(dá)給當(dāng)事人，或者以其他方式使當(dāng)事人知悉。

在日本，只要對國民間的權(quán)利義務(wù)變動不產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)的行為就不具有處分性，也就不能提起訴訟。但是，現(xiàn)實(shí)中許多行政過程是依據(jù)機(jī)關(guān)內(nèi)部通知或者他機(jī)關(guān)的同意或拒絕而展開的。如果該行政過程的進(jìn)行對私人有不利影響，其影響超越了內(nèi)部限制而作用于國民的具體權(quán)利、義務(wù)或者法律上的利益，而且沒有行政訴訟之外的其他適當(dāng)?shù)木葷?jì)方法，這種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為就被認(rèn)為具有可訴性。

內(nèi)部行政行為的外化，包括意思表示的外化、行政職權(quán)的外化、法律效果的外化。其關(guān)鍵要素在于：內(nèi)部行為被相對人知悉，這種知悉是行政職權(quán)行使的結(jié)果；內(nèi)部行為獨(dú)立、直接產(chǎn)生外部法律效果，實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更、消滅。

最高人民法院指導(dǎo)案例第22號，即魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案，確立了內(nèi)部行政行為外化的裁判規(guī)則：地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

法院對此案的生效裁判認(rèn)為：根據(jù)《土地儲備管理辦法》和《安徽省國有土地儲備辦法》以收回方式儲備國有土地的程序規(guī)定，來安縣國土資源行政主管部門在來安縣人民政府作出批準(zhǔn)收回國有土地使用權(quán)方案批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)向原土地使用權(quán)人送達(dá)對外發(fā)生法律效力的收回國有土地使用權(quán)通知。但是，在來安縣人民政府作出批復(fù)之后，來安縣國土資源行政主管部門沒有制作并送達(dá)對外發(fā)生效力的法律文書，即直接交來安縣土地儲備中心根據(jù)該批復(fù)實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置行為，對原土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，原土地使用權(quán)人也通過申請政府信息公開知道了該批復(fù)的內(nèi)容，并對批復(fù)提起了行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定時告知了訴權(quán)，該批復(fù)已實(shí)際執(zhí)行并外化為對外發(fā)生法律效力的具體行政行為。因此，對該批復(fù)不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

就本案而言，被告對第三人緩繳罰款的行政行為確實(shí)存在，具體是以“辦公會集體討論記錄”的形式來作出的。被告并未制作準(zhǔn)許緩繳罰款決定書送達(dá)第三人。針對起訴書，被告答辯稱，其事后已要求第三人補(bǔ)交書面申請，緩繳罰款的程序瑕疵得到了補(bǔ)正；第三人則述稱，被告要求其繳納5萬元罰款并出具緩繳申請，余款5萬元不再繳納。被告和第三人均未明確表示，辦公會作出的緩繳罰款決定，是否已由被告通知第三人并付諸實(shí)施完畢。

從表面看，該緩繳罰款行政行為符合內(nèi)部行政行為的要件，不宜作為司法審查的對象。這就不可避免地帶來了一個難題，既然具有法律效力的緩繳罰款決定并未作出，那么無論推定“緩繳”抑或“免繳”，均無基本的事實(shí)基礎(chǔ)，亦無推論解釋的空間，因?yàn)?，純粹的?nèi)部行為不可能具有外部法律效力，不會產(chǎn)生緩繳或者免繳罰款的法律效果，法律上只能認(rèn)可罰款10萬元的唯一行政行為。由于該行政處罰余欠罰款5萬元的申請執(zhí)行期限早已屆滿，在第三人堅(jiān)持認(rèn)為不該補(bǔ)繳罰款的情況下，訴請行政履職的可行性勢必全部喪失，公益訴訟目標(biāo)必然隨之落空。

因此，被告“辦公會集體討論記錄”載明的內(nèi)容，即準(zhǔn)許緩繳罰款和補(bǔ)辦緩繳手續(xù)，是否通過口頭形式傳達(dá)到第三人，被告是否按照辦公會所作決定授意第三人補(bǔ)辦緩繳申請，關(guān)系到內(nèi)部行政行為是否發(fā)生了外化以及是否可以納入司法審查，關(guān)系到能否通過行政訴訟推翻緩繳罰款決定，從而使申請執(zhí)行余欠罰款的期限得以順延。本案應(yīng)當(dāng)聚焦于這一重要爭議點(diǎn)查明事實(shí)真相，確定被訴行政行為已完成外部化，對第三人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，具有行政訴訟法上的可訴性，以便對緩繳罰款行政行為的合法性作出裁判，消除被告追繳罰款履職到位的法律障礙。只有這樣做，才能體現(xiàn)有錯必糾、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)格監(jiān)督政府依法行政，追求公益訴訟的理想目標(biāo)。

需要指出，現(xiàn)行《行政訴訟法》第74條，對人民法院判決確認(rèn)行政行為違法，具體列舉了五種適用情形，這五種情形與本案均不能對號入座。根據(jù)法律和司法解釋，本案以判決撤銷被訴行政行為為宜。

檢察機(jī)關(guān)和受訴法院，經(jīng)過調(diào)查取證和開庭審理，在確證緩繳決定已經(jīng)通知第三人并實(shí)施完畢的情形下，可以認(rèn)定該內(nèi)部行政行為實(shí)現(xiàn)了外化，即轉(zhuǎn)化為對外發(fā)生法律效力的具體行政行為。這種轉(zhuǎn)化形態(tài)的具體行政行為涉訴之后，在判決的類型化適用上并無特殊規(guī)則，請求確認(rèn)該類行政行為違法，于法理有所不合。

本案被告明顯違反法定行政程序，先決定緩繳罰款后補(bǔ)辦緩繳申請，顛倒了程序事項(xiàng)的先后順序。同時，被告未調(diào)查核實(shí)第三人存在經(jīng)濟(jì)困難，即同意第三人延期繳納罰款，致使行政行為的主要證據(jù)不足。此外，被告未確定延期繳納罰款的期限，收到5萬元罰款即解除船舶扣押措施，作出結(jié)案處理，說明其名為緩繳實(shí)為免繳，違背緩繳罰款宗旨，放縱違法采砂活動，適用法律嚴(yán)重錯誤。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第70條，撤銷該緩繳罰款的行政行為。然而，判決主文沒有對瀆職行為作出全面“差評”，沒有對違法行政予以嚴(yán)肅否定，這不能不說是一個程序上的缺憾。