關于社區(qū)矯正貫徹落實治本安全觀的若干思考

金登尚（浙江省司法廳副廳長）

2017年7月，司法部部長張軍在全國司法廳（局）長座談會上的講話中強調“提出治本安全觀，就是要向社會提供不再重新犯罪的守法公民”。治本安全觀的提出，深刻反映了對新時代司法行政工作發(fā)展規(guī)律的認識、理解與把握，充分體現(xiàn)了新形勢下加快司法行政改革、更好地履行維護社會穩(wěn)定職能的使命擔當與價值追求。社區(qū)矯正是社會化刑罰執(zhí)行工作，與監(jiān)獄工作具有特性的同質性和目標任務的一致性。加強社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應性幫扶，促進社區(qū)服刑人員順利融入社會，最大限度地防范和減少社區(qū)服刑人員脫管失控和再犯罪現(xiàn)象發(fā)生，全力維護社會和諧穩(wěn)定，始終是社區(qū)矯正工作的中心任務。因此，貫徹落實治本安全觀是社區(qū)矯正工作的應有之義，是當前及今后一個時期社區(qū)矯正工作創(chuàng)新發(fā)展的重要遵循。

一、準確理解治本安全觀的基本觀點和方法，努力提升科學謀劃社區(qū)矯正工作的能力

治本安全觀從貫徹落實國家總體安全觀的思想自覺、政治自覺和行動自覺高度出發(fā)，把提高罪犯教育改造質量、實現(xiàn)刑罰執(zhí)行工作安全和場所安全，與維護社會公共安全乃至國家安全緊密聯(lián)系起來，從而使本系統(tǒng)本部門發(fā)展利益與安全利益統(tǒng)一于國家核心利益之中，使之成為了國家總體安全觀的重要組成部分，治本安全觀開辟了司法行政安全穩(wěn)定工作改革、創(chuàng)新、發(fā)展的新領域、新境界。

（一）治本安全觀是新時代司法行政安全穩(wěn)定工作的重要價值觀。治本安全觀所展示的價值觀，就在于堅持以維護社會長治久安為目標，把司法行政安全穩(wěn)定工作的價值觀，從過去側重于監(jiān)管場所和矯正秩序等“物的安全”，提升到向社會輸送守法公民、進而最終實現(xiàn)人的安全與社會和諧的高度來認識、來衡量、來追求、來實現(xiàn)，使新時代司法行政安全穩(wěn)定工作價值觀發(fā)生了質的變化，實現(xiàn)了質的提升。同時，治本安全觀自覺地把做好司法行政安全穩(wěn)定工作放到服務保障民生、維護社會公共安全的大視野、大格局中來思考、來謀劃、來布局，凸現(xiàn)了制度頂層設計“不謀全局者、不足以謀一域”的政治意識、大局意識、責任意識和戰(zhàn)略性思考，體現(xiàn)了圍繞中心、服務大局的政治自覺與價值追求。

（二）治本安全觀是新時代司法行政安全穩(wěn)定工作的重要發(fā)展理念。理念是行動的先導，有什么樣的發(fā)展理念，就有什么樣的發(fā)展方式、發(fā)展路徑和發(fā)展舉措。治本安全觀要求我們正確處理發(fā)展與安全的辯證關系，牢牢把握刑罰執(zhí)行工作基本屬性和本質要求，迅速回歸刑罰執(zhí)行工作本職，徹底扭轉和改變“重監(jiān)管、輕教育”的錯誤觀念和現(xiàn)象，牢固樹立“以改造人為宗旨”的核心理念，加快從“不跑人”為目標的粗放式、低端化的單一型發(fā)展模式，向為社會輸送守法公民的精細化、高品質的集約型發(fā)展方式轉變，集成社會各類要素資源為改造人、教育人、挽救人服務，實現(xiàn)治本目標，進而在更高層次、更高水平上實現(xiàn)刑罰執(zhí)行場所安全和社會公共安全。

（三）治本安全觀是新時代司法行政安全穩(wěn)定工作的重要方法論。治本安全觀，安全是前提、治本是核心，體現(xiàn)了堅持“重點論”與“兩點論”相結合的辯證思維和哲學方法。治本安全觀所揭示的事物發(fā)展本質，就在于要善于抓住決定和影響事物發(fā)展的主要矛盾或矛盾的主要方面，在不斷促成矛盾轉化或問題解決進程中，持續(xù)不斷地推進事物向更高層次、更高水平發(fā)展，最終達到改造世界的目的。對于司法行政安全穩(wěn)定工作特別監(jiān)獄、社區(qū)矯正等刑罰執(zhí)行工作來說，要緊緊抓住把罪犯教育改造成為社會主義守法公民這個“治本”的主要矛盾或矛盾的主要方面，著力在改造罪犯世界觀、人生觀、價值觀上求實效、求突破、求深化、求發(fā)展，努力從思想根源上解決“不再重新犯罪”問題，從源頭治理上消除社會不安定因素，為實質性、根本性、持久性的人與社會安全提供制度性保障。在一定程度上說，治本安全觀具有哲學方法論的意義。

（四）治本安全觀是新時代司法行政安全穩(wěn)定工作的重要標準。治本安全觀強調向社會輸送守法公民，實質上體現(xiàn)了始終堅持把改造人放在第一位的中心思想，更加突出了提高教育改造質量這個核心要求和價值取向。在一定意義上說，治本安全觀是實踐標準在刑罰執(zhí)行領域的具體運用，是實踐標準的具體化成果。因此，在實際工作中，我們既要善于運用治本安全觀的基本觀點和方法檢驗工作成效，又要善于在治本安全觀指導下創(chuàng)造性地開展工作，不斷提升司法行政安全穩(wěn)定工作能力與水平。

二、牢牢把握治本安全觀的實踐要求，努力提升指導管理社區(qū)矯正工作的水平

對于當前及今后一個時期的社區(qū)矯正工作來說，貫徹落實治本安全觀，就是要牢牢把握“安全是前提、治本是核心”這一本質要求，始終堅持以矯正為本、以提高社區(qū)矯正質量為核心，大力加強社區(qū)矯正制度化、規(guī)范化、法治化、信息化、社會化建設，全領域、全方位、全過程地推動社區(qū)矯正工作提檔升級，迅速將工作重心從確保社區(qū)服刑人員“不脫管、不失控”，轉移到把社區(qū)服刑人員教育改造成為守法公民的中心任務上來，持續(xù)不斷地向社會輸送“不再重新犯罪的守法公民”，努力實現(xiàn)社區(qū)矯正制度法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮社區(qū)矯正維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義的制度優(yōu)勢和基礎性作用。

（一）把握本源性，切實提高教育管理工作水平。維護社會和諧穩(wěn)定是社區(qū)矯正工作的“第一責任”，提高社區(qū)矯正質量是社區(qū)矯正工作的“第一要務”。緊緊圍繞向社會輸送守法公民這一“治本”目標和任務，堅持矯正為本，強化源頭治理，切實發(fā)揮教育管理攻心治本作用，努力打造可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)矯正安全穩(wěn)定工作新機制新局面。一是完善教育管理制度。認真貫徹執(zhí)行《刑法》《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正實施辦法》和《浙江省社區(qū)矯正教育管理工作規(guī)定》，緊密結合社區(qū)矯正立法進程，切實加強對教育管理工作的研究、探索和實踐，不斷完善教育學習、社區(qū)服務、社會適應性幫扶等各項制度，扎實推進教育管理工作制度化、規(guī)范化、標準化建設，努力用科學的理念指導工作，用科學的制度規(guī)范管理，用科學的方法實施教育，不斷提升教育管理工作水平。二是完善教育管理機制。堅持問題導向，以破解“兩個八小時”落實難為突破口，以健全完善集中教育學習、社區(qū)服務機制為著力點，發(fā)揮市縣兩級社區(qū)矯正中心執(zhí)法、管理、教育“三位一體”的場所設施和矯正功能作用，建立課堂化、制度化、常態(tài)化社區(qū)服刑人員集中教育學習機制，定期組織開展入矯、常規(guī)、解矯等分類、分段式集中教育活動，加大思想灌輸力度，體現(xiàn)教育學習的強制性。充分動用現(xiàn)代信息技術和網(wǎng)上教育資源，建立網(wǎng)上教育平臺，辦好網(wǎng)絡學院，推行社區(qū)服刑人員教育學習“學分制”管理，建立網(wǎng)上網(wǎng)下互為補充的社區(qū)服刑人員自我教育、自我學習機制，豐富教育學習形式和內(nèi)容。大力推進多元化社區(qū)服務機制建設，堅持完善基地化集中公益勞動和“菜單式”個性化社區(qū)服務模式，把集體性、強制性社區(qū)服務活動與社區(qū)服刑人員自覺自愿的個性化服務活動有機結合起來，切實增強社區(qū)服務的實效性。積極探索開展補償式社區(qū)服務活動，引導和鼓勵社區(qū)服刑人員主動開展向受害人或社會提供具有補償意義的社區(qū)服務，促使其認罪悔罪和思想轉變，幫助其化解矛盾、取得諒解、修復社會關系。三是深化個案矯正工作。健全教育矯正質量評估制度，完善評估工作流程，建立專業(yè)評估隊伍，研發(fā)應用評估軟件和評估工具，提高個案矯正工作的科學性。積極通過與院校、科研學術機構合作和政府購買服務等途徑，引進專業(yè)組織和專業(yè)力量，組建個案矯正服務團隊，專門針對重點人員開展“一人一案”“一人一策”的教育轉化活動，提高個案矯正工作專業(yè)化水平，提升社區(qū)矯正質量。四是加強教育管理場所建設。深入貫徹落實司法部社區(qū)矯正中心建設工作座談會精神，堅持“建、管、用”三結合，按照“功能設置科學合理、裝備設施配套齊全、環(huán)境布置體現(xiàn)特色”要求，大力推進社區(qū)矯正中心“三區(qū)十室”建設，提升社區(qū)矯正中心標準化水平；按照管理運行規(guī)范有序、工作隊伍健全穩(wěn)定要求，進一步明確中心職責、健全管理制度、完善運行機制，不斷提高社區(qū)矯正中心規(guī)范化水平；按照實用管用真用原則，不斷拓展社區(qū)矯正中心功能，把社區(qū)矯正中心建設成為實體化、專門化的社區(qū)矯正執(zhí)法平臺、教育平臺和管理平臺，不斷提高社區(qū)矯正教育管理工作水平。

（二）把握關鍵性，切實提高規(guī)范執(zhí)法工作水平。規(guī)范化是執(zhí)法工作的生命線，是衡量社區(qū)矯正工作成效的重要標志之一。當前社區(qū)矯正安全穩(wěn)定工作中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)、矛盾隱患和不穩(wěn)定因素，在一定程度上說，與執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力、執(zhí)法不規(guī)范甚至于執(zhí)法不公等現(xiàn)象有著一定關聯(lián)，由此引發(fā)安全問題的負面影響更大、危害更深。因此，規(guī)范執(zhí)法是貫徹落實治本安全觀的重要保障。一是加強標準化建設。緊扣全國標準化試點省份建設步伐，全面梳理社區(qū)矯正試點以來相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，認真總結提煉全面推行社區(qū)矯正工作經(jīng)驗，深入推進社區(qū)矯正工作標準化建設，制定出臺社區(qū)矯正調查評估、矯正接收、矯正宣告、監(jiān)督管理、考核獎懲、收監(jiān)執(zhí)行、教育學習、社區(qū)服務、社會適應性幫扶、期滿解矯等工作標準或工作規(guī)范，進一步健全完善社區(qū)矯正工作制度體系，努力使各項工作在制度的軌道上規(guī)范有序進行。加強社區(qū)矯正地方立法調研，積極推動出臺社區(qū)矯正工作條例，進一步強化政策法規(guī)和制度保障。二是加強執(zhí)法能力建設。以強化制度執(zhí)行力為重點，以常態(tài)化檢查考核為手段，以落實責任追究為抓手，經(jīng)常性地指導督促基層依法規(guī)范開展調查評估、交付執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育矯正、考核獎懲、收監(jiān)執(zhí)行等工作，努力提升規(guī)范執(zhí)法水平。加強教育培訓，依托和發(fā)揮各類教育培訓基地功能作用，落實分級培訓任務，加強社區(qū)矯正隊伍法律法規(guī)、規(guī)章制度的學習、教育和培訓，深入開展以案說法、警示教育、崗位練兵、技能比武等活動，不斷提高隊伍執(zhí)法水平。深化監(jiān)地協(xié)作，通過監(jiān)地雙方互派干部掛職學習和監(jiān)獄戒毒民警延伸監(jiān)管社區(qū)服刑人員等方式，在實訓實戰(zhàn)中鍛煉隊伍、提升素質，在延伸監(jiān)管工作中進一步加強和改進社區(qū)矯正執(zhí)法工作。三是加強執(zhí)法監(jiān)督機制建設。完善司法行政機關社區(qū)矯正內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制，發(fā)揮政工、法制等部門作用，切實加強對辦理調查評估、司法獎懲等案件和居住地變更、外出管理等事項審批工作的監(jiān)督、檢查和指導，經(jīng)常性開展社區(qū)矯正執(zhí)法案件評查活動，提升辦案質量，促進執(zhí)法規(guī)范。主動適應社區(qū)矯正法律監(jiān)督常態(tài)化新形勢，自覺接受檢察機關法律監(jiān)督，積極配合檢察機關法律監(jiān)督活動向司法所社區(qū)矯正日常工作延伸，努力構建社區(qū)矯正全程法律監(jiān)督機制，促進執(zhí)法公正，保障執(zhí)法安全。牢固樹立“陽光執(zhí)法”理念，定期邀請“兩代表、一委員”等社會各界人士視察、督查、考察社區(qū)矯正工作，進一步暢通輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督渠道，擴大社區(qū)矯正影響，幫助改進工作。四是加強信息化建設。堅持以信息化倒逼執(zhí)法規(guī)范化，大力推進覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級的全省社區(qū)矯正信息化管理平臺建設；緊緊抓住省政法數(shù)字化協(xié)同工程建設契機，積極研發(fā)應用公檢法司社區(qū)矯正辦案一體化平臺，加快社區(qū)矯正遠程督察系統(tǒng)建設步伐，全力打造橫向到邊、縱向到底和全省“一張網(wǎng)、一系統(tǒng)、一平臺”的社區(qū)矯正信息化建設升級版。

（三）把握集成性，切實提高監(jiān)管安全工作水平。認真總結提練和固化應用G20杭州峰會社區(qū)矯正維穩(wěn)安保工作經(jīng)驗，進一步健全完善社區(qū)矯正維穩(wěn)安保工作機制，切實提高社區(qū)矯正預警預測預防能力，夯實安全穩(wěn)定工作基礎。一是完善走訪排查機制。健全完善縣鄉(xiāng)兩級常態(tài)化走訪排查機制，通過走訪公安派出所、村（社區(qū)）基層組織，核查社區(qū)服刑人員日常表現(xiàn)情況；通過上門走訪談話，了解掌握社區(qū)服刑人員思想狀況；通過與法院、檢察院、公安等部門信息核查比對，核查社區(qū)服刑人員列管、治安處罰、收監(jiān)執(zhí)行等情況，了解掌握是否存在脫漏管情況，做到“五清”，即社區(qū)服刑人員基本情況清、現(xiàn)實表現(xiàn)清、監(jiān)管責任清、思想動態(tài)清、行為去向清。全面推廣使用“司法E通”和“手機APP”，實時將走訪排查文字、圖像等信息資料傳送縣級社區(qū)矯正指揮中心和司法所信息監(jiān)管平臺，實時固定證據(jù)，實時開展檢查考核。二是完善分析研判機制。依托省、市、縣三級社區(qū)矯正指揮中心和司法所信息監(jiān)管平臺，建立社區(qū)矯正安全穩(wěn)定工作定期會商研判機制，重大會議或活動期間每日進行視頻研判會商。充分運用信息技術，研發(fā)應用“大數(shù)據(jù)”分析研判系統(tǒng)，完善預警、分析、預測模塊，加強智能化數(shù)據(jù)分析，切實提高預警預測預防能力，牢牢掌握維穩(wěn)安保工作主動權。三是完善信息化監(jiān)管機制。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”和“傳統(tǒng)+現(xiàn)代”的網(wǎng)上網(wǎng)下立體化監(jiān)管體系建設，全面推廣應用“手機定位+電子腕帶”雙管控措施，筑牢“電子圍墻”。統(tǒng)一為工作人員“司法E通”和“手機APP”研發(fā)設置定位監(jiān)管、警示告知、短信通知、出行記錄、電子檔案、考核管理等功能，推動日常監(jiān)管從“八小時內(nèi)”向“八小時外”延伸，努力實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管無死角、無盲區(qū)。四是完善社會幫教機制。深入貫徹司法部組織社會力量參與社區(qū)矯正工作座談會精神，按照“一縣一品牌”發(fā)展思路和“一主導（政府主導）、三協(xié)同（社團協(xié)同、村居協(xié)同、志愿協(xié)同）”建設要求，全面提升社區(qū)矯正社會化水平。深入推進村（居）社區(qū)矯正工作站規(guī)范化建設，建立實施村（居）工作站和矯正小組幫教幫扶責任清單制度，加強監(jiān)護人、保證人日常教育管理，促進幫教幫扶措施落實，不斷鞏固和深化“第一道防線”建設成果。積極運用基層社會治理體系創(chuàng)新成果，全力推動社區(qū)矯正工作進網(wǎng)格、進社區(qū)，把社區(qū)服刑人員日常監(jiān)管幫教責任落實到網(wǎng)格長、網(wǎng)格員的常態(tài)化維穩(wěn)安保工作中，打通“最后一公里”，努力實現(xiàn)監(jiān)管無縫隙、幫教零距離、幫扶常態(tài)化。

三、堅持黨委政府統(tǒng)一領導，努力提升社區(qū)矯正貫徹落實治本安全觀的成效

（一）進一步完善社區(qū)矯正領導體制。治本安全觀具有鮮明的政治立場、政治觀點和政治方向，既正確反映了新時代人民群眾對公平正義安全感的向往和期待，又充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在和必然要求。堅持在黨委政府統(tǒng)一領導下開展社區(qū)矯正工作，是貫徹落實治本安全觀的基本政治要求。同時，健全完善中國特色社區(qū)矯正制度是我國司法體制改革的重要內(nèi)容，必須始終堅持黨委政府統(tǒng)一領導，這既是刑罰執(zhí)行制度改革沿著正確的政治方向前進的重要保障，也是社區(qū)矯正工作健康有序發(fā)展的政治優(yōu)勢。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在加強黨委政府領導上求深化，繼續(xù)堅持和完善以省、市、縣三級社區(qū)矯正工作委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)矯正工作領導小組為架構的社區(qū)矯正工作領導體制，切實加強對社區(qū)矯正工作的組織領導。要健全完善議事規(guī)則、工作會議、職責分工等制度，定期研究全面推進社區(qū)矯正工作相關重大決策問題，經(jīng)常地協(xié)調解決發(fā)展進程中遇到的困難和問題，積極營造良好的政策措施環(huán)境，努力把黨委政府統(tǒng)一領導落到實處。

（二）進一步完善社區(qū)矯正工作機制。社區(qū)矯正法律性、政策性、綜合性很強，涉及審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政等多部門職責，做好社區(qū)矯正工作，加強部門銜接配合至關重要。同時，與監(jiān)獄相對封閉的刑罰執(zhí)行方式和執(zhí)法環(huán)境不同，社區(qū)矯正是在社會環(huán)境中執(zhí)行刑罰、教育管理罪犯，刑罰執(zhí)行方式的特殊性、刑罰執(zhí)行場所的開放性、刑罰執(zhí)行對象的流動性以及社會環(huán)境“零距離”影響的多樣性、復雜性等諸多因素，表明了社區(qū)矯正安全穩(wěn)定工作的艱巨性、復雜性和長期性，也表明了確保社區(qū)矯正工作健康有序發(fā)展始終離不開黨委政府的堅強領導和各有關部門的通力協(xié)作。G20杭州峰會社區(qū)矯正維穩(wěn)安保工作的成功實踐充分證明了這一點。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在健全完善社區(qū)矯正工作機制上求突破，繼續(xù)深化政府目標責任制考核，落實平安、綜治考核辦法，完善工作考核制度，三管齊下，多措并舉，層層推動社區(qū)矯正領導責任、部門責任、崗位責任的有效落實，層層壓實社區(qū)矯正工作責任。堅持以貫徹執(zhí)行“兩院兩部”《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》為抓手，深入推進社區(qū)矯正銜接管理工作制度化、規(guī)范化建設，密切部門協(xié)作，完善銜接機制，形成矯正合力。堅持以落實浙江省《關于建立社區(qū)矯正工作責任清單制度的意見》為突破口，充分發(fā)揮省、市、縣三級社區(qū)矯正工作委員會辦公室職能作用，經(jīng)常性地組織協(xié)調各成員單位開展專項檢查、專題調研等活動，積極主動地為各成員單位履行責任清單搭建平臺、提供條件，共同推進社區(qū)矯正工作的創(chuàng)新與發(fā)展。

（三）進一步完善社區(qū)矯正保障措施。當前，社區(qū)矯正立法在即，社區(qū)矯正工作正處于創(chuàng)新發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，做好新形勢下的社區(qū)矯正工作，對于加快立法進程、完善社區(qū)矯正法律制度都具有十分重要的政治意義。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在深化改革上求發(fā)展，認真貫徹執(zhí)行司法部即將出臺的加快推進司法行政改革意見，全力推動社區(qū)矯正法治化、標準化、信息化、社會化和監(jiān)獄戒毒民警延伸監(jiān)管等改革創(chuàng)新項目落地落實，全面深化社區(qū)矯正體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，不斷為健全完善中國特色社區(qū)矯正法律制度體系提供實踐支撐。繼續(xù)鞏固和深化浙江省縣鄉(xiāng)村三級社區(qū)矯正監(jiān)管教育幫扶體系建設成果，緊密結合全省正在開展的基層社會治理體系創(chuàng)新實踐和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合治理等“四大平臺”建設實際，切實加強對縣級以下社區(qū)矯正機構職能特別是司法所履行社區(qū)矯正日常工作職責的研究、探索與實踐，積極穩(wěn)妥地推進縣級以下社區(qū)矯正機構專門化、實體化、實戰(zhàn)化建設，不斷完善縣級以下社區(qū)矯正監(jiān)管執(zhí)法和教育幫扶體系，全面落實社區(qū)矯正任務。堅持政治建警、素質強警、從優(yōu)待警相結合，大力推進社區(qū)矯正隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設，配齊配強一線執(zhí)法力量，促進規(guī)范執(zhí)法，減輕維穩(wěn)壓力，降低職業(yè)風險，確保隊伍安全。積極會同有關部門研究制定加強社區(qū)矯正社會工作者隊伍建設意見措施，切實解決基層工作力量緊缺問題。進一步完善社區(qū)矯正財政保障機制，全力推動政府購買社區(qū)矯正服務政策落地，用足用好相關政策與資金，不斷增強發(fā)展后勁。