德國基金會的管理及其啟示

◎廖 鴻

在德國，基金會是指個人、企業(yè)或其他組織，為了某個具體的目的，捐獻(xiàn)資金或其他財(cái)產(chǎn)而設(shè)立的具有權(quán)利能力的財(cái)團(tuán)組織。截至2015年底，德國有正式登記的基金會21301家，另外還有1萬至2萬家沒有登記但社會認(rèn)可的基金會。基金會深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、規(guī)范的運(yùn)作和較強(qiáng)的服務(wù)能力，使之在德國及國際上發(fā)揮了重要作用，產(chǎn)生了重要影響。

一、德國基金會的分類

（一）根據(jù)基金會的資金來源、設(shè)立目的、法律依據(jù)劃分，德國基金會可以分為公法基金會、民法基金會兩類。

公法基金會。通常由聯(lián)邦政府或州政府根據(jù)專門的法律，為了具體的社會公共利益出資舉辦，聯(lián)邦政府或州政府每年通過財(cái)政預(yù)算，為基金會提供資金保障，支持基金會為社會提供公共服務(wù)，由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)管理。如成立于1957年的德國普魯士文化基金會。

民法基金會。這是最為典型、最為主要、絕大多數(shù)基金會的形式。按照《德國民法典》和各聯(lián)邦州自行制定的基金會法（財(cái)團(tuán)法）的相關(guān)規(guī)定，以具體的公益目的為宗旨，由個人或企業(yè)出資設(shè)立，原始資金不少于5萬歐元，一般由各州的內(nèi)政部或司法部歸口負(fù)責(zé)，在屬地政府部門登記，向財(cái)稅部門申報(bào)公益免稅，接受其監(jiān)管。目前德國有20150個民法基金會，占基金會總數(shù)的94.6%。如德國西門子基金會等。

（二）根據(jù)基金會的業(yè)務(wù)范圍、活動領(lǐng)域劃分，德國基金會可分為慈善類、教育類、科技類等基金會，其中比較有特色的是政治基金會（也稱政黨基金會）、教會基金會、信托基金會等。

政治基金會。政治基金會的產(chǎn)生與德國近代的政治文化、政治體制發(fā)展歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)密切相關(guān)。政治基金會與德國各大政黨有著親緣關(guān)系，與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系密切，在法律地位上獨(dú)立于政黨。其經(jīng)費(fèi)主要來自政府預(yù)算，實(shí)際上屬于公法基金會的一種。如親基督教民主聯(lián)盟的康拉德·阿登納基金會等。

教會基金會。德國共有2500個教會基金會，分為兩類。一類是教堂基金會。由教會組織按教會法創(chuàng)辦教堂基金會，負(fù)責(zé)管理教堂財(cái)產(chǎn)，支付主教和神職人員薪酬，為教會事務(wù)提供服務(wù)，還承擔(dān)社會責(zé)任。另一類是捐贈人以教會名義設(shè)立，歸教會管理的基金會，屬民法基金會。

信托基金會是指個人或企業(yè)出資，用于明確的公益目的或不規(guī)定具體用途，依據(jù)協(xié)議委托專門信托機(jī)構(gòu)、教會、儲蓄銀行等機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行管理，其資金規(guī)?？纱罂尚?，一般為5000歐元以上，其組織形式可以是大學(xué)、教會服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

二、德國基金會的管理特點(diǎn)

（一）法制健全，體系完備。德國法律充分保障基金會發(fā)展的權(quán)利。德意志聯(lián)邦共和國基本法明確規(guī)定結(jié)社權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民結(jié)社還有兩個基本限制：一是不得觸犯憲法，二是不得違反憲法秩序或國際團(tuán)結(jié)友好的思想。以基本法為基礎(chǔ)，《德國民法典》以專章的形式對民間社團(tuán)和基金會的權(quán)責(zé)作了基本規(guī)定?；饡芾韺儆诟髀?lián)邦州的事務(wù)，各州都有相應(yīng)的基金會法。建立基金會應(yīng)得到批準(zhǔn)，在各州辦理必要的登記手續(xù)。州政府對基金會的審批，主要是審查其是否擁有辦公場所、章程、理事會以及監(jiān)事機(jī)構(gòu)。其他方面的法律管理，則主要參照社團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（二）屬地為主，依法監(jiān)管。德國聯(lián)邦州負(fù)責(zé)基金會管理事務(wù)，一般由州及大區(qū)政府的司法部門負(fù)責(zé)基金會的登記注冊，財(cái)稅部門對基金會的稅務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。各管理部門依據(jù)聯(lián)邦州的基金會法，對基金會履行批準(zhǔn)設(shè)立和依法監(jiān)管工作。批準(zhǔn)設(shè)立包括以下內(nèi)容：一是為基金會申辦者提供咨詢服務(wù)。二是檢查設(shè)立基金會的目的和章程。三是收取設(shè)立基金會資產(chǎn)的各類證明。四是向基金會發(fā)放批準(zhǔn)書，并向社會公布。依法監(jiān)管，則主要包括審查基金會提交的年度報(bào)告和對基金會違規(guī)行為進(jìn)行處理兩個方面。

（三）準(zhǔn)入寬松，形式多樣。德國基金會的登記注冊程序比較簡單，只有涉及未成年人教育的基金會需前置審批，其余都直接向司法部門注冊登記。原始資金要求也不高，一般民法基金會為5萬歐元，信托基金會可低至5000歐元。德國基金會可以有很多形式，開展公益活動非常方便靈活。同時，德國倡導(dǎo)結(jié)社自由，登記與否并不是社會組織合法性的前提。對那些未經(jīng)登記的基金會，只要能證明其開展業(yè)務(wù)是公益性的，也能享受稅收優(yōu)惠。

（四）治理規(guī)范，信譽(yù)良好。德國基金會組織機(jī)構(gòu)健全，一般由監(jiān)事會、理事會和各專業(yè)職能部門組成?；饡淖罡邫?quán)力機(jī)構(gòu)為監(jiān)事會，由著名的政、商、學(xué)界和業(yè)內(nèi)知名人士組成，多為不拿年薪的榮譽(yù)工作者，負(fù)責(zé)基金會發(fā)展計(jì)劃、重大事項(xiàng)的決策，審議理事會提交的年度工作計(jì)劃和總結(jié)報(bào)告。理事會一般由三名成員組成，通常為專職人員，分別負(fù)責(zé)基金會的對內(nèi)、對外事務(wù)及財(cái)務(wù)管理工作。專業(yè)職能部門的工作人員為雇員，享受行業(yè)工資水平待遇。此外，還有大批志愿工作者從事具體服務(wù)工作。

（五）稅收優(yōu)惠，財(cái)政支持。德國基金會都要進(jìn)行稅務(wù)登記，有納稅義務(wù)。主要有法人稅、所得稅和增值稅三種。按巴伐利亞州財(cái)稅部官員介紹，基金會只要被認(rèn)定為公益性的，就可以享受稅收優(yōu)惠，免交法人稅、所得稅，增值稅根據(jù)實(shí)際情況，可降至按7%征收。確定基金會是否屬于公益性，主要依據(jù)四個方面：一是基金會章程明確規(guī)定的宗旨具有公益性，符合基金會法關(guān)于公共目的的要求。二是基金會的受益對象具有非特定性和一定廣泛性。三是基金會理事薪酬相對合理，行政費(fèi)用不應(yīng)過高。四是基金會增值中的大部分資金要及時用于公益目的支出，一般應(yīng)在兩年內(nèi)用完。

三、對我國的啟示

（一）加大簡政放權(quán)，提高基金會在經(jīng)濟(jì)社會中的地位作用。德國各級政府每年都有許多資金資助非營利組織用于開展社會福利、公共服務(wù)項(xiàng)目，形成了德國“國事民辦”“公事私辦”的特色。與德國相比，我國在發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟(jì)社會中的作用方面還有很大空間，建議結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批改革，在政府簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能過程中更加注重發(fā)揮市場機(jī)制和社會力量作用，將該由市場配置資源的事情交給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔(dān)。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，推進(jìn)基金會管理法治化、制度化。德國堅(jiān)持將基金會納入法制管理軌道，保證法律的絕對權(quán)威性、相對穩(wěn)定性，清楚地界定了基金會的法律地位和權(quán)責(zé)義務(wù)，為基金會發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。我國對基金會的管理法律體系框架基本建立，管理制度和內(nèi)容相對健全，但總體上還不盡完善，現(xiàn)行管理制度從登記、免稅、評估和執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)仍強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管為主，沒有凸顯法律保障、法制管理、司法監(jiān)督的重要性、根本性。為此，應(yīng)大力推進(jìn)我國社會組織的立法進(jìn)程，為基金會的健康發(fā)展創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境。

（三）加大財(cái)政稅收支持力度，增強(qiáng)基金會發(fā)展動力。在法律的框架下，最大限度地為基金會提供財(cái)政資助和稅收優(yōu)惠，是德國基金會管理最富有成效的做法。與之相比，我國基金會享受稅收優(yōu)惠政策情況不容樂觀：相關(guān)法律、法規(guī)比較陳舊，跟不上現(xiàn)實(shí)發(fā)展的步伐；不同法律法規(guī)對享受稅收優(yōu)惠的主體范圍界定不夠規(guī)范；稅收優(yōu)惠資格申報(bào)、認(rèn)定和辦理免稅的程序復(fù)雜，時間過長，基金會享受稅收優(yōu)惠的力度、廣度不夠。建議盡快解決公益性捐贈稅前扣除政策執(zhí)行中的問題，擴(kuò)大慈善組織及基金會獲得稅收減免的種類和范圍，完善稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定管理制度等等。

（四）完善綜合監(jiān)管體制，提高管理服務(wù)能力與水平。德國非營利組織的監(jiān)管職責(zé)主要集中在內(nèi)政部門、司法部門、財(cái)稅部門、法院、金融部門等。在我國，社會組織的登記監(jiān)管職責(zé)主要集中在民政部門，相關(guān)職能部門的監(jiān)管責(zé)任沒有充分落實(shí)，特別是稅務(wù)監(jiān)管和司法監(jiān)管十分薄弱。應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒德國的做法，進(jìn)一步明確登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門以及稅務(wù)、金融、司法等專項(xiàng)管理部門單位的監(jiān)管職責(zé)，逐步建立起分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)有力的綜合監(jiān)管體制。

（五）確立基金會獨(dú)立法人主體地位，提高誠信度與公信力。借鑒德國基金會依法獨(dú)立運(yùn)作、自主管理、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)驗(yàn)做法，引導(dǎo)我國基金會依照法律法規(guī)和章程，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，建立健全理事會、監(jiān)事會制度并明確職責(zé)，落實(shí)民主選舉、民主決策和民主管理，制定理事長、秘書長、監(jiān)事長行為規(guī)范，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。