兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的幾個(gè)關(guān)鍵詞

◎本刊記者 李 雪

過(guò)去的一年，是兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展的一年，政策環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)務(wù)進(jìn)展效果顯著。本文選取了監(jiān)護(hù)、合力、服務(wù)、未來(lái)四個(gè)關(guān)鍵詞，對(duì)農(nóng)村留守兒童和困境兒童工作進(jìn)行梳理和探討。

● 關(guān)鍵詞1：監(jiān)護(hù)

在傳統(tǒng)觀念里，孩子是否有人管、能否管好是家事；隨著現(xiàn)代觀念深入人心，人們逐漸認(rèn)識(shí)到：兒童的權(quán)利，是相對(duì)國(guó)家和法律而存在的，并不是相對(duì)父母而存在，父母和其他所有人一樣，有義務(wù)保障孩子的各項(xiàng)權(quán)利，否則就要受到法律的追究。

這種共識(shí)也體現(xiàn)在法律中：1991年，中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，明確提出父母雙方或其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)該“將兒童的最大利益視為主要關(guān)心的事”；2014年民政部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，說(shuō)明了撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的7種情形，并提出了國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任；2017年《民法通則》則構(gòu)建起以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)制度。

家庭監(jiān)護(hù)是保障兒童健康成長(zhǎng)的基礎(chǔ)制度，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，父母外出打工頻繁流動(dòng)、法律親情意識(shí)淡薄，導(dǎo)致很多兒童處于缺乏父母關(guān)愛(ài)甚至有效監(jiān)護(hù)。

78萬(wàn)留守兒童有著落了

2017年2月，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)陰底鄉(xiāng)治中村的4個(gè)孩子度過(guò)了人生最寒冷的冬天—母親外出打工后，父親無(wú)聲無(wú)息地走了，沒(méi)有囑托，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，甚至沒(méi)有可吃的東西。孩子們的生存環(huán)境十分惡劣：生活無(wú)法自理，生病沒(méi)錢(qián)看，饑餓難忍時(shí)，只能到鄰居家討吃食，或者附近撿垃圾賣(mài)錢(qián)用。

七星關(guān)區(qū)迅速成立專(zhuān)案組立案?jìng)刹椋?個(gè)月后，在江蘇省常州郊區(qū)的一家大理石廠找到了孩子們的父親陳奎相，并以涉嫌遺棄將其拘留。2017年12月，陳奎相在陰底鄉(xiāng)被公開(kāi)宣判，有期徒刑2年，緩期3年執(zhí)行，在場(chǎng)的還有全鄉(xiāng)12個(gè)村的未成年人監(jiān)護(hù)人或受委托監(jiān)護(hù)人。

2017年7月21日，一位“80后”母親把3個(gè)十幾歲的孩子送到畢節(jié)市納雍縣人民政府后，獨(dú)自離開(kāi)。孩子的父親已于6年前去世，這無(wú)疑是一種遺棄孩子的行為。

當(dāng)天，羊場(chǎng)鄉(xiāng)派出所在畢節(jié)找到了這位母親，做了多次教育及思想動(dòng)員，她依舊不愿接回孩子，最終因遺棄被拘留一周。同時(shí)，羊場(chǎng)鄉(xiāng)政府將3名兒童從納雍縣接回，照料他們的食宿。最終，母親認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，接回了孩子。

2016年，畢節(jié)有180余萬(wàn)人在外務(wù)工，農(nóng)村留守兒童26萬(wàn)多名。2016年11月，民政部首次公布我國(guó)留守兒童官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)共摸底排查出農(nóng)村留守兒童902萬(wàn)人，其中近32萬(wàn)監(jiān)護(hù)情況較差；主要集中在中西部地區(qū)，70萬(wàn)人以上的有江西、四川、貴州、安徽、河南、湖南和湖北等省，占全國(guó)總數(shù)的67.7%。如何落實(shí)無(wú)人監(jiān)護(hù)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任，不僅僅是畢節(jié)面臨的難題。

2016年11月，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、財(cái)政部、衛(wèi)生計(jì)生委在全國(guó)聯(lián)合開(kāi)展以“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長(zhǎng)”為主題的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。而畢節(jié)的兩起案例，正是專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中啃硬骨頭的典型。

截至目前，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)共幫助78萬(wàn)多名無(wú)人監(jiān)護(hù)農(nóng)村留守兒童落實(shí)受委托監(jiān)護(hù)責(zé)任人，為18萬(wàn)多名無(wú)戶籍農(nóng)村留守兒童登記落戶，幫助1.7萬(wàn)多名農(nóng)村留守兒童返校復(fù)學(xué)。

同時(shí)，各省積極施策、協(xié)同推進(jìn)，農(nóng)村留守兒童數(shù)量開(kāi)始減少，生存狀況得到改善。以貴州為例，2015年摸底排查數(shù)據(jù)顯示，全省共有留守兒童109.6萬(wàn)人，2016年至2017年，分別減少至87.5萬(wàn)人、56.7萬(wàn)人，較上年同比下降20.2%、35.2%。

“出租”女兒被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)

2016年6月，一名不滿8歲的小女孩，來(lái)到安徽省蚌埠市救助管理站，送她來(lái)的是一名警察。原來(lái)，警方在破獲盜竊案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，女孩父母常年在外打工，為了牟利，以每年三到五萬(wàn)的價(jià)格“出租”給盜竊團(tuán)伙。事發(fā)后，父母卻拒絕接孩子回家。

由于長(zhǎng)期受人教唆，缺少關(guān)愛(ài)和教育，剛到救助站時(shí)，女孩非常孤僻，救助站的工作人員24小時(shí)陪著她，站里的心理咨詢師給她做心理矯正，女孩才慢慢開(kāi)了口。

女孩快8歲了，卻從未上過(guò)學(xué)，工作人員就將她送往當(dāng)?shù)氐囊凰乃拗茖W(xué)校上學(xué)。漸漸地，她的生活和性格開(kāi)始逐步回歸正常，成績(jī)也越來(lái)越好。

但臨時(shí)救助不是長(zhǎng)久之計(jì)，蚌埠救助站分析研討后，認(rèn)為孩子父母沒(méi)有盡到監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，并且嚴(yán)重?fù)p害未成年人的身心健康，不適合再作為孩子的監(jiān)護(hù)人，于是向法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)其父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。

2017年6月，法院最終判定，剝奪其父母監(jiān)護(hù)權(quán)；考慮到孩子的爺爺奶奶平時(shí)在家務(wù)農(nóng)，無(wú)犯罪記錄，身體狀況良好，指定二人為孩子的新監(jiān)護(hù)人。在救助站辦交接手續(xù)時(shí)，祖孫倆久未相見(jiàn)，但女孩一眼就認(rèn)出了爺爺，露出笑臉。

這是全國(guó)首例異地撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)的案件。自2015年《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》開(kāi)始實(shí)施，截至2017年8月，全國(guó)至少已有69起侵害未成年人權(quán)益被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格案件，其中25例指定民政部門(mén)或其下屬的救助站和福利院擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。由此可見(jiàn)，多地落實(shí)國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)政策法規(guī)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，民政部門(mén)承擔(dān)起重要監(jiān)護(hù)職責(zé)。

有數(shù)據(jù)顯示，接受救助的流浪未成年人重復(fù)流浪的比例高達(dá)40%，重復(fù)流浪比例呈逐年上升趨勢(shì)，有的流浪未成年人甚至反復(fù)流浪10次以上。受到家長(zhǎng)及近親屬不良對(duì)待，是導(dǎo)致兒童反復(fù)流浪的主要原因。

除了異地監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷(xiāo)，各地民政部門(mén)在流浪未成年人保護(hù)上不斷創(chuàng)新突破。2017年9月5日，湖北省武漢市與上海市救助管理站聯(lián)合倡議并率先加入的全國(guó)首家城市流浪未成年人救助保護(hù)聯(lián)盟，標(biāo)志著城市流浪未成年人安置難、就學(xué)難、保護(hù)性救助難等問(wèn)題，有望在城際間的合作中解決。

如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)護(hù)

“你看，這家有3個(gè)兒子，兒子生了孫子、孫女就放在老家，又出去打工，兩個(gè)六七十的老人帶這么多的孩子……”一次活動(dòng)中，中國(guó)公益研究院副院長(zhǎng)高玉榮端著手機(jī)，邊給記者看照片邊感嘆。

照片中，兩個(gè)老人身邊站著十幾個(gè)孩子，高高矮矮，從幾歲到十幾歲，背后則是簡(jiǎn)陋土房和高山翠林—孩子們天真無(wú)邪地笑著，看照片的人卻笑不出來(lái)。

根據(jù)2016年數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村留守兒童902萬(wàn)人，其中由（外）祖父母監(jiān)護(hù)的805萬(wàn)人，占89.3%。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心于2016年12月至2017年1月在全國(guó)12個(gè)省的27個(gè)縣實(shí)施貧困地區(qū)農(nóng)村留守兒童健康服務(wù)需求評(píng)估調(diào)查項(xiàng)目，調(diào)查顯示：留守兒童監(jiān)護(hù)人平均年齡為58.2歲，文化程度在小學(xué)及以下者超70%；留守兒童與父母通話頻率低，通話時(shí)間短，40.4%的留守兒童與父母每周通話一次；兒童患病就診比例較低，僅為62.9%。

祖輩監(jiān)護(hù)人年事已高甚至自顧不暇，文化素質(zhì)較低，存在代溝難以溝通，留守兒童容易出現(xiàn)輟學(xué)、受欺凌、違法等問(wèn)題。家庭監(jiān)護(hù)功能的完善對(duì)兒童成長(zhǎng)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)護(hù)，如何保障留守兒童的人身安全、身心健康、學(xué)業(yè)成績(jī)？是不可忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為：困境兒童當(dāng)中，最難解決的也是未來(lái)我們面臨最復(fù)雜、最難的問(wèn)題是有效監(jiān)護(hù)。“有的父母對(duì)孩子實(shí)施家庭暴力，我們現(xiàn)在處理的是比較極端的案件，但還有一些輕微的家庭暴力，沒(méi)有達(dá)到這種程度，孩子也生活在家庭的恐懼當(dāng)中，干預(yù)得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！?/p>

他認(rèn)為：“通過(guò)立法，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確家庭、社會(huì)包括學(xué)校、政府、司法機(jī)關(guān)的介入。明確相關(guān)的主體的責(zé)任，比如家庭要發(fā)揮基礎(chǔ)的作用，承擔(dān)首要責(zé)任；國(guó)家要為家庭提供支持，比如家里非常貧困的提供物質(zhì)幫助。如果家庭不能發(fā)揮這樣的作用怎么辦？村委會(huì)應(yīng)該發(fā)揮基礎(chǔ)的監(jiān)督作用，比如孩子過(guò)早輟學(xué)或者父母不想讓孩子上學(xué)，民政部門(mén)、教育部門(mén)、公安部門(mén)應(yīng)該發(fā)揮作用。我們要通過(guò)立法來(lái)構(gòu)建家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府和司法這樣一套制度體系，這是現(xiàn)在單靠政策解決不了?！?/p>

另一方面，即便身處異地，農(nóng)村留守兒童父母的責(zé)任也不能缺失，父母是孩子最重要心理支撐。全國(guó)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)“百場(chǎng)宣講進(jìn)工地”活動(dòng)自2018年4月啟動(dòng)，將在中建集團(tuán)承建的100個(gè)在建項(xiàng)目工地舉行，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均設(shè)立分場(chǎng)，講解未成年人保護(hù)法規(guī)政策、親情溝通技巧、安全自護(hù)教育等，將惠及2萬(wàn)多名外出務(wù)工父母以及近4萬(wàn)名農(nóng)村留守兒童。

● 關(guān)鍵詞2：合力

兒童權(quán)益維護(hù)是個(gè)大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要家庭、政府和社會(huì)共擔(dān)責(zé)任，共同努力，形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的工作格局。在構(gòu)建起跨部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度、縣鄉(xiāng)村的三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)后，民政內(nèi)部有沒(méi)有可能進(jìn)一步加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，形成合力？

2017年10月，北京市民政局整合成立兒童福利與保護(hù)處，負(fù)責(zé)兒童福利、兒童保護(hù)和兒童收養(yǎng)登記工作發(fā)展規(guī)劃、政策制定、組織實(shí)施、信息化建設(shè)和區(qū)縣指導(dǎo)工作，這是全國(guó)省級(jí)民政部門(mén)首次就兒童福利和保護(hù)工作設(shè)立專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)處室。

兩三個(gè)科長(zhǎng)、兩三個(gè)主管領(lǐng)導(dǎo)涉及這個(gè)事

北京市211萬(wàn)余名兒童，其中困境兒童約2.4萬(wàn)名，仍具有相當(dāng)規(guī)模。但在整合前，這方面的工作并不順。作為基層的一員，通州區(qū)社會(huì)福利院副書(shū)記、副院長(zhǎng)劉嵩感觸頗深：“過(guò)去，兒童福利工作和兒童保護(hù)工作是分開(kāi)的。兒童福利基本由各區(qū)民政局的社救部門(mén)和市民政局負(fù)責(zé)社會(huì)福利的處室負(fù)責(zé)，社救科和福利處不光管孩子，還要管敬老院、低保、救災(zāi)，投入兒童福利的精力有限。而兒童保護(hù)在社會(huì)事務(wù)部門(mén)，未成年保護(hù)中心放在救助管理站，但救助站沒(méi)有服務(wù)孩子需要的硬件條件。還有一個(gè)困難，兩個(gè)部門(mén)在市里往往不是一個(gè)主管局長(zhǎng)分管，到了我們區(qū)里，可能兩三個(gè)科長(zhǎng)、兩三個(gè)主管領(lǐng)導(dǎo)涉及這個(gè)事。孩子們的信息，有的在救助站，有的在社救科，低保、困難殘疾人、散居孤兒都是不同的庫(kù)，數(shù)據(jù)沒(méi)整合。不掌握基本信息，我們就沒(méi)法參與，造成工作力量不足、硬件投入不符合實(shí)際、推不下去、分管領(lǐng)導(dǎo)比較多難以統(tǒng)籌?！?/p>

兒童福利與保護(hù)處的成立后，這種情況不但從根本上有了改變，而且有效鏈接整合民政資源，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同和“三社聯(lián)動(dòng)”，更好應(yīng)對(duì)全體兒童身心健康全面發(fā)展需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

北京兒童福利與保護(hù)處蔡雙處長(zhǎng)告訴記者，這種改變帶來(lái)了幾方面的積極影響：“一是有利于形成制度合力，促進(jìn)兒童福利和保護(hù)體系的整體構(gòu)建。在兒童福利和保護(hù)制度上，可以面向包括孤兒棄嬰、殘疾兒童、貧困家庭兒童、留守兒童、流浪兒童等各類(lèi)困境兒童，加強(qiáng)社會(huì)救助、社會(huì)福利、未成年人保護(hù)服務(wù)政策體系設(shè)計(jì)，綜合運(yùn)用救助與福利兩種制度、物質(zhì)保障與服務(wù)提供兩種形式，為困境兒童及其家庭提供有效支持。二是有利于形成資源合力，避免工作平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)、工作力量、工作機(jī)制的重復(fù)建設(shè)和資金重復(fù)投入。在工作體系上，可以更好統(tǒng)籌兒童福利機(jī)構(gòu)、兒童救助管理機(jī)構(gòu)各自功能定位，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)作與功能互補(bǔ)。在工作力量上，統(tǒng)籌設(shè)立一只專(zhuān)兼職隊(duì)伍，承擔(dān)基層社區(qū)兒童主任和未成年保護(hù)專(zhuān)干職能，在信息問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、福利服務(wù)提供、兒童監(jiān)護(hù)干預(yù)等方面發(fā)揮一體化作用；在困境兒童信息管理上，可以通過(guò)一體化信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)現(xiàn)、傳遞、分析、共享、處置和反饋，并為政策決策提供了堅(jiān)實(shí)依據(jù)。三是有利于提高兒童福利和保護(hù)政策執(zhí)行效率，有利于更好維護(hù)兒童權(quán)益?！?/p>

最重要的是孩子受益了

一進(jìn)北京市通州區(qū)社會(huì)福利院兒童樓大廳，白墻上四塊牌子擺成一排：“北京市通州區(qū)困境兒童和留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室”“通州區(qū)兒童福利服務(wù)指導(dǎo)中心”“通州區(qū)未成年人保護(hù)中心”“通州區(qū)兒童緊急救助庇護(hù)站”，通州區(qū)的兒童工作已經(jīng)較好實(shí)現(xiàn)了整合和統(tǒng)籌。

2014年，通州市福利院的兒童工作除了機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童養(yǎng)育，開(kāi)始逐步拓展服務(wù)范圍?！懊裾氊?zé)是托底保障，我們的服務(wù)范圍也是隨著這個(gè)擴(kuò)展的。”通州區(qū)社會(huì)福利院院長(zhǎng)王鵬飛說(shuō)，“我們先以低保、低收入相關(guān)的孩子為切入點(diǎn)，現(xiàn)在輻射了貧困邊緣。在工作中，我們發(fā)現(xiàn)困難單親家庭孩子過(guò)得不好，通過(guò)幫扶擴(kuò)大到困難單親家庭。再就是臨時(shí)救助、危機(jī)干預(yù)，不斷延伸?！?/p>

當(dāng)時(shí)，為了搜集這些孩子的信息，他們給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打電話詢問(wèn)，最終在2015年形成了一套全區(qū)需要優(yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注的困難兒童數(shù)據(jù)，一共是438人。在此基礎(chǔ)上，2016年開(kāi)始，采取政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織服務(wù)的方式，為這部分兒童提供入戶個(gè)性化的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等內(nèi)容的精準(zhǔn)幫扶。

2016年12月，繼國(guó)務(wù)院意見(jiàn)后，北京市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童和留守兒童保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》，尤其是2017年10月整合成立兒童福利與保護(hù)處后，他們的數(shù)據(jù)進(jìn)一步完善，救助站流浪乞討未成年人的數(shù)據(jù)、散居孤兒的數(shù)據(jù)、困難殘疾孩子的數(shù)據(jù)、低保的數(shù)據(jù)、低保低收入當(dāng)中重病重殘數(shù)據(jù)與之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，再通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行核實(shí)和協(xié)助，進(jìn)一步推動(dòng)了政策精準(zhǔn)落地?！爸叭珔^(qū)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童18個(gè)，通過(guò)我們的匯總核查，5月份，我們摸了幾個(gè)村，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)這塊增加了20多個(gè)?！眲⑨哉f(shuō)，“六七月我們會(huì)以孤棄兒童大排查的工作為契機(jī)，整體摸一遍，把符合政策的都找出來(lái)?！?/p>

說(shuō)到整合以后的工作，王鵬飛感受是：“工作量大了，但是順了，效率高了，最重要的是孩子受益了?！惫ぷ魅藛T在查閱文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，根據(jù)北京《關(guān)于建立特困殘疾兒童手術(shù)康復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，低保、低收入家庭的病殘兒童可以享受“明天計(jì)劃”項(xiàng)目資助。他們就去數(shù)據(jù)庫(kù)里找可能有手術(shù)需求的殘疾孩子，查出來(lái)5個(gè)，但沒(méi)有一個(gè)低保、低收入，又挨個(gè)去孩子家里走訪。

馬思月有聽(tīng)力障礙，重度近視，裝過(guò)一個(gè)人工耳蝸，但隨著孩子長(zhǎng)大，需要重新裝；再一看家里情況，父親有殘疾，母親無(wú)業(yè)。最終，工作人員協(xié)助他們申請(qǐng)了低保，孩子也免費(fèi)裝上了18萬(wàn)元的人工耳蝸。楊晴患有先天性心臟病，她的母親在超市上班，但收入不高，符合低收入政策。后來(lái)，孩子的3萬(wàn)元手術(shù)費(fèi)都報(bào)了。

在這個(gè)過(guò)程中，工作人員還主動(dòng)為孩子們對(duì)接社會(huì)資源，如專(zhuān)門(mén)針對(duì)先心病的基金、慈善協(xié)會(huì)的醫(yī)療救助，即便沒(méi)有享受“明天計(jì)劃”也得到了相應(yīng)的幫助。

困惑和探索

2017年1月，通州區(qū)張家灣困境兒童成長(zhǎng)驛站成立，依托社工和志愿者，為鎮(zhèn)內(nèi)70多名困境兒童提供學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、興趣能力培養(yǎng)以及朋輩陪伴等。

驛站由福利院組織實(shí)施，北京誠(chéng)棟公益基金會(huì)資助，這是集體智慧的成果。一方面，兒童福利工作政府為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與，充分凝聚社會(huì)資源，這是王鵬飛、劉嵩等人的初衷。另一方面，是出于謹(jǐn)慎。按照福彩公益金的要求，他們是可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但由于建設(shè)運(yùn)營(yíng)驛站還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也造成預(yù)算、評(píng)審、績(jī)效考核時(shí)存在很多困難，加之社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)能力不高，他們選擇邊做邊細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

能否有專(zhuān)人負(fù)責(zé)、工作經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該建立怎樣的工作機(jī)制……采訪中，王鵬飛不時(shí)提到這些問(wèn)題?！澳壳暗恼?，對(duì)困境兒童、留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的內(nèi)容、資金、人員配置方面很模糊?！?/p>

自2016年2月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，31個(gè)省份均已制定了具體實(shí)施方案，把農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步完善政策規(guī)定和保障措施。在經(jīng)費(fèi)保障方面，9個(gè)省份納入財(cái)政預(yù)算；在人員隊(duì)伍建設(shè)方面，三成省份要求配備專(zhuān)員，部分省份開(kāi)設(shè)心理輔導(dǎo)教師崗位?；鶎觾和＠c保護(hù)人員缺口大，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)財(cái)政投入缺乏制度安排—王鵬飛的對(duì)人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)制的困惑，或許代表了很多人。

困惑和探索、難題和求解，推動(dòng)著事物不斷向前發(fā)展。北京市兒童福利與保護(hù)處梳理了目前存在的困難，其中之一就是基層基礎(chǔ)能力薄弱，基層社區(qū)作為兒童服務(wù)尤其是兒童保護(hù)遞送體系“最后一公里”，缺設(shè)施平臺(tái)、缺工作力量、缺工作機(jī)制。未來(lái)，在構(gòu)建兒童工作體系方面，將制定加快兒童福利與保護(hù)體系建設(shè)的意見(jiàn)：重點(diǎn)加強(qiáng)街鄉(xiāng)和社區(qū)基層兒童福利與保護(hù)基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)；加快兒童工作領(lǐng)域?qū)I(yè)社工、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兒童福利督導(dǎo)員和社區(qū)（村）兒童主任等人才隊(duì)伍建設(shè)等。

● 關(guān)鍵詞3：服務(wù)

兒童保護(hù)與關(guān)愛(ài)必須尊重兒童成長(zhǎng)的身心規(guī)律，是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，掌握兒童身心成長(zhǎng)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人士才能勝任。

按照國(guó)務(wù)院困境兒童分類(lèi)保障意見(jiàn)要求，全國(guó)要建設(shè)一支由68萬(wàn)名兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員組成的基層兒童福利服務(wù)專(zhuān)業(yè)工作隊(duì)伍。截至2017年底，有12.7萬(wàn)名基層工作人員立足社區(qū)為兒童及其家庭提供服務(wù)，村（社區(qū)）覆蓋率達(dá)到28.6%。

如今持證的專(zhuān)業(yè)社工也僅有30多萬(wàn)，面對(duì)如此的缺口，專(zhuān)業(yè)的人才、專(zhuān)業(yè)的組織、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，從哪里來(lái)？

“赤腳社工”

“2016年國(guó)務(wù)院關(guān)于留守兒童、困境兒童的意見(jiàn)下發(fā)后，我能感覺(jué)到，很多在地開(kāi)展兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展?！敝袊?guó)公益研究院兒童福利研究中心主任李潔說(shuō)，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年約29個(gè)基金會(huì)參與71個(gè)兒童關(guān)愛(ài)與保護(hù)項(xiàng)目，總投入逾3億；專(zhuān)業(yè)的社工機(jī)構(gòu)也有很大發(fā)展，根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年全國(guó)已設(shè)置3.6萬(wàn)個(gè)社會(huì)工作服務(wù)站，成立了7511家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和750家社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)?！?/p>

社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，反映了社會(huì)對(duì)專(zhuān)業(yè)的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的緊迫需求，政府也在此方面提供了制度、資金層面的有力支持。《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》首次將困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童保護(hù)寫(xiě)入服務(wù)項(xiàng)目清單，統(tǒng)籌考慮兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)與基本公共服務(wù)均等化同規(guī)劃、同落實(shí)、同推進(jìn)；中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，對(duì)基層兒童服務(wù)專(zhuān)業(yè)化提出明確要求；民政部等五部門(mén)印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)中發(fā)揮社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才作用的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出支持引導(dǎo)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才參與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的政策措施。社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)總體支出中兒童福利經(jīng)費(fèi)支出比例穩(wěn)步上升，2017中央彩票公益金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算4.83億元用于兒童福利方面。

過(guò)去一年，民政部繼續(xù)未成年人社會(huì)保護(hù)、適度普惠型兒童福利制度建設(shè)和基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)工作等試點(diǎn)，探索基層兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)專(zhuān)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。2018年1月民政部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)和困境兒童保障示范活動(dòng)的通知》，給出了以縣為主體的基層兒童福利和保護(hù)專(zhuān)業(yè)服務(wù)體系架構(gòu)。

而現(xiàn)實(shí)是，專(zhuān)業(yè)社工、服務(wù)機(jī)構(gòu)缺口大，且分布極不平衡。中國(guó)公益研究院發(fā)布的《中國(guó)兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告2018》顯示：這種不平衡不但東西部差異明顯，而且集中在地市級(jí)。以2017年兒童收養(yǎng)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)分布為例，省級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)37個(gè)，地市級(jí)278個(gè)，覆蓋率達(dá)83%；區(qū)縣服務(wù)機(jī)構(gòu)341個(gè)，覆蓋率為12%。

“在地選拔人，對(duì)他進(jìn)行培訓(xùn)，這是被聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)譽(yù)為‘赤腳社工’的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。”李潔介紹道。2010年起，中國(guó)公益研究院和五所高校一起為民政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)共同啟動(dòng)的中國(guó)兒童福利示范項(xiàng)目提供專(zhuān)業(yè)支持，該項(xiàng)目探索出了一條通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)培養(yǎng)基層兒童工作隊(duì)伍的有效路徑?！?016年起，在5年項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們與專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)共同開(kāi)發(fā)了一套完整的社區(qū)兒童社會(huì)工作實(shí)務(wù)培訓(xùn)體系，希望通過(guò)3年期6次實(shí)地培訓(xùn)和督導(dǎo)，配合在線課程和遠(yuǎn)程技術(shù)支持，推動(dòng)當(dāng)?shù)剡x拔的基層兒童工作人員從了解兒童社會(huì)工作，到落實(shí)基本福利服務(wù)，進(jìn)一步開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的提升。就像‘赤腳醫(yī)生’對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)的貢獻(xiàn)一樣，這是在全國(guó)快速推開(kāi)兒童工作隊(duì)伍建設(shè)、普及兒童社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的特色道路?！?/p>

近一年來(lái)，中國(guó)公益研究院與中國(guó)扶貧基金會(huì)、愛(ài)佑慈善基金會(huì)等社會(huì)組織，與8個(gè)省份的地方政府合作，在470個(gè)村開(kāi)展專(zhuān)業(yè)支持基層兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系合作。實(shí)地培訓(xùn)843人，1097人次接受社區(qū)兒童社會(huì)工作初級(jí)網(wǎng)絡(luò)課程在線培訓(xùn)，累計(jì)頒發(fā)培訓(xùn)證書(shū)457張。通過(guò)政社學(xué)三方合作，引入專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)，收集并解決兒童戶口、低保、就學(xué)、大病救助等多項(xiàng)需求，將試點(diǎn)地區(qū)近25萬(wàn)名兒童納入關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系。

內(nèi)生的力量

山西聞喜縣的留守兒童與困境兒童工作是從2010年開(kāi)始的，被確定為“全國(guó)適度普惠型兒童福利制度的試點(diǎn)縣”，目前已在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了54個(gè)留守兒童關(guān)愛(ài)之家并配備福利主任制度。

2016年，記者曾到聞喜采訪，當(dāng)?shù)孛裾殖袚?dān)了很多責(zé)任：福利主任的招聘、管理、培訓(xùn)、考核，與兒基會(huì)、中國(guó)公益研究院的聯(lián)絡(luò)對(duì)接，困境兒童問(wèn)題的協(xié)調(diào)與解決，對(duì)接慈善資源等等，事無(wú)巨細(xì)，工作壓力很大。當(dāng)時(shí)，局長(zhǎng)鈕杏芬最關(guān)心的是，如何讓福利主任這個(gè)隊(duì)伍能夠規(guī)范長(zhǎng)久地走下去，而從外引進(jìn)社會(huì)組織也不現(xiàn)實(shí)。

2017年，聞喜縣慈善總會(huì)承接兒童之家管理服務(wù)，建立了兒童保護(hù)新模式，通過(guò)設(shè)立兒童保護(hù)熱線、兒童庇護(hù)中心，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)膬和?，由兒童主任跟進(jìn)，選擇親屬代養(yǎng)、庇護(hù)中心庇護(hù)等方式進(jìn)行安置。

慈善協(xié)會(huì)接手兒童之家后，一方面通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)理順了兒童之家、兒童福利主任與民政局的關(guān)系；另一方面，通過(guò)對(duì)接慈善資源，解決了部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源。在山西，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，但僅靠財(cái)政撥款和福彩公益金并不夠，還有一部分來(lái)自慈善捐獻(xiàn)。

2014年，聞喜慈善協(xié)會(huì)就開(kāi)始與兒童之家合作，捐物資、搞活動(dòng)?！皟和覟槠脚_(tái)，兒童主任為骨干，社會(huì)組織為載體”的聯(lián)動(dòng)工作方向，在長(zhǎng)期的實(shí)踐摸索、交流融合中智慧碰撞的成果。

無(wú)獨(dú)有偶，與聞喜同時(shí)開(kāi)展困境兒童工作的新疆霍城縣，2017年，項(xiàng)目協(xié)調(diào)者和兒童主任牽頭成立了一個(gè)社會(huì)組織，來(lái)協(xié)調(diào)管理當(dāng)?shù)貎和魅蔚墓ぷ鳌?/p>

很多時(shí)候，我們會(huì)從外部尋求幫助，但聞喜和霍城則顯示出內(nèi)生的力量。它們極具代表性：地處中西部、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、留守兒童困境兒童多、社會(huì)組織發(fā)展落后，但通過(guò)不斷的探索找到了適合自己的路。

兒童保護(hù)類(lèi)社會(huì)組織的自律

兒童是比較弱小的群體，很多時(shí)候是沒(méi)有多大自主發(fā)聲的，兒童保護(hù)與服務(wù)是一個(gè)特殊領(lǐng)域。

“就像我們選兒童主任，也要先看簡(jiǎn)歷，以及他在村里的評(píng)價(jià)，把住入口關(guān)，其次要做從業(yè)者教育，哪些能做，哪些不能做，要有基本的遵循。”李潔說(shuō)。

佟麗華認(rèn)為，兒童保護(hù)類(lèi)社會(huì)組織還需要遵循一些基本要求，不斷加強(qiáng)自身規(guī)范化建設(shè)。第一，遵守國(guó)家法律法規(guī)、相關(guān)政策對(duì)社會(huì)組織自身的要求。社會(huì)組織要有透明廉潔的財(cái)務(wù)紀(jì)律，健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。第二，要遵守關(guān)于兒童保護(hù)的一些特殊要求?！氨仨毩私鈨和Ｗo(hù)領(lǐng)域的基本要求，學(xué)習(xí)和貫徹國(guó)家關(guān)于兒童保護(hù)的最新立法和政策。很多做兒童保護(hù)的國(guó)際類(lèi)組織都有關(guān)于兒童保護(hù)自身的一些特殊規(guī)矩。我認(rèn)為，在中國(guó)，兒童保護(hù)類(lèi)社會(huì)組織，最基本的要求是應(yīng)該遵守有關(guān)兒童保護(hù)的所有底線和法律以及相關(guān)政策的要求。比如，不能在社會(huì)組織內(nèi)部對(duì)兒童施加暴力、泄露未成年人的隱私等，這是必須遵守的底線?！钡谌瑑和Ｗo(hù)類(lèi)社會(huì)組織不僅要遵守底線，還應(yīng)該有更高的行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)。

● 關(guān)鍵詞4：方向

2017年，佟麗華接受民政部委托，跑了河北、河南兩省4縣8鄉(xiāng)，評(píng)估國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村留守兒童和困境兒童兩個(gè)意見(jiàn)的執(zhí)行情況，“成效非常明顯”?！罢莆樟嘶镜睦Ь硟和男畔ⅲ辉诳v向和橫向上建立了基本的制度框架；提供基礎(chǔ)服務(wù)。”

但有時(shí)候，他明顯感覺(jué)到，有些地方的公安、教育、財(cái)政部門(mén)對(duì)相關(guān)情況了解得不夠，甚至對(duì)困境兒童基本的定義和相關(guān)情況都不了解。“民政在跨部門(mén)合作中起的是牽頭作用，但容易被認(rèn)為困境兒童主要是民政的問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)體系化的政府相關(guān)職能部門(mén)的有效參與，單靠民政的力量推動(dòng)困境兒童工作會(huì)很艱難。所以，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)。我叫它由國(guó)家立法構(gòu)建中國(guó)特色的科學(xué)的困境兒童保障機(jī)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、不同部門(mén)協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的制度體系。今年，未成年人保護(hù)法的修訂已經(jīng)提上全國(guó)人大議事日程，應(yīng)該為構(gòu)建這樣一個(gè)制度體系提供法律支撐?！?/p>

李潔則認(rèn)為，未來(lái)將加速推進(jìn)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系建設(shè)全面落地?！笆糯髨?bào)告明確提出健全基層兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。根據(jù)國(guó)務(wù)院困境兒童保障意見(jiàn)要求，全國(guó)將建成一支68萬(wàn)名兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員隊(duì)伍?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》提出：90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一所兒童之家。截至2017年底，基層兒童主任，包括兒童主任、兒童福利督導(dǎo)員、兒童保護(hù)專(zhuān)干和童伴媽媽等，實(shí)現(xiàn)了從2.3萬(wàn)到12.7萬(wàn)的快速增加，各地兒童之家從15萬(wàn)增加到17.8萬(wàn)所，但與國(guó)務(wù)院意見(jiàn)和規(guī)劃綱要的要求相比，還存在較大差距。2018年，隨著地方進(jìn)一步推進(jìn)基層兒童福利與保護(hù)服務(wù)體系建設(shè)，兒童主任和兒童之家的建設(shè)勢(shì)必成為工作重點(diǎn)?！?/p>