從來(lái)自地方，到代表地方：全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)適度引入地域代表制

林 彥

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授

十九大報(bào)告指出，“要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”，“完善人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”。1習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》。這是新時(shí)期完善人民代表大會(huì)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新命題和新要求。

完善全國(guó)人大常委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)既是一門(mén)改革必修課，也是總結(jié)制度經(jīng)驗(yàn)、激發(fā)制度潛力的必然邏輯結(jié)果。事實(shí)上，這方面的改革呼聲和建議從未中斷過(guò)。全國(guó)人大常委會(huì)也通過(guò)推行年輕化、提高專(zhuān)職比例等措施不斷實(shí)現(xiàn)自我完善。22003年，信春鷹、沈春耀、任茂東等10名年輕干部被選舉為常委會(huì)專(zhuān)職委員，拉開(kāi)了常委會(huì)結(jié)構(gòu)年輕化的序幕。2008年，這些委員繼續(xù)連任，顯示常委會(huì)這項(xiàng)改革的延續(xù)性和決心。參見(jiàn)楊華云：《人大常委會(huì)專(zhuān)職年輕委員五年探索》，載新浪網(wǎng)：http://news.sina.com.cn/c/2008-03-16/073513580334s.shtml， 2017年11月28日訪問(wèn)。在新時(shí)期，組織結(jié)構(gòu)改革的空間依然值得進(jìn)一步探索與挖掘，諸如提高委員連任比例、提高專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員兼任常委會(huì)委員的比例等都是值得嘗試的改革選項(xiàng)。本文認(rèn)為，適度引入地域代表制也是進(jìn)一步提升常委會(huì)決策質(zhì)量、優(yōu)化央地人大關(guān)系、完善人民代表大會(huì)制度的重要著力點(diǎn)。

一、地域代表制缺位全國(guó)人大常委會(huì)

在現(xiàn)有的全國(guó)人大常委會(huì)結(jié)構(gòu)中，地方利益的表達(dá)機(jī)制缺乏充分的組織法保障，需要進(jìn)一步通過(guò)制度完善予以補(bǔ)強(qiáng)。憲法及相關(guān)組織法對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的產(chǎn)生方式做了明確規(guī)定，3《憲法》第65條第3款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)選舉并有權(quán)罷免全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員?！薄度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》第23條第2款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)的組成人員由全國(guó)人民代表大會(huì)從代表中選出?！钡艘蟆坝羞m當(dāng)名額的少數(shù)民族代表”4《憲法》第65條第2款。外對(duì)其名額如何分配并未提供其他方面的規(guī)范要求。

在實(shí)踐中，常委會(huì)委員主要由以下一些人員構(gòu)成：卸任的部長(zhǎng)、省委書(shū)記、省長(zhǎng)、軍隊(duì)將領(lǐng)，全國(guó)婦聯(lián)、全國(guó)總工會(huì)、團(tuán)中央、中國(guó)文聯(lián)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人，以及來(lái)自地方的一些代表。但是，這些名額不是以地域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行分配?？傮w而言，名額分配時(shí)考慮更多的是中央“條”的方面的利益，而對(duì)地方“塊”的利益的輻射尚不夠充分。從民主集中制原則的角度出發(fā)，現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)主要服務(wù)于集中的功能，而忽視了民主功能的發(fā)揮。換言之，它更強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而在充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性方面尚存在提升的空間。

這一點(diǎn)與全國(guó)人大代表的產(chǎn)生方式和代表機(jī)制存在明顯的差異。全國(guó)人大是基本上以地域代表制構(gòu)建起來(lái)的。除了解放軍代表團(tuán)之外，其他代表團(tuán)的名額，包括港、澳、臺(tái)代表團(tuán)的名額都是以地域?yàn)榛締挝贿M(jìn)行分配。5參見(jiàn)《憲法》第59條。正因如此，在全國(guó)人大會(huì)議期間，代表是以代表團(tuán)為單位進(jìn)行活動(dòng)的，包括審議“一府兩院”報(bào)告、審議法律草案、醞釀候選人等。當(dāng)然，各代表團(tuán)內(nèi)名額的具體分配則進(jìn)一步考慮了橫縱向各種組織、團(tuán)體和利益。

盡管常委會(huì)委員候選人名單的醞釀過(guò)程中也有省級(jí)主官和來(lái)自地方的全國(guó)人大代表的參與，并有可能表達(dá)地方有關(guān)名額分配，甚至具體人選的意見(jiàn)建議，6根據(jù)權(quán)威媒體報(bào)道，“2012年12月14日，北京。270多名正省部長(zhǎng)級(jí)和正大軍區(qū)職以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濟(jì)濟(jì)一堂，民主推薦新提名為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)副主席的中共預(yù)備人選。與會(huì)同志本著對(duì)黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，慎重推薦了人選”。全國(guó)人大常委會(huì)委員候選人名單的醞釀也經(jīng)歷了類(lèi)似的過(guò)程。此后，這些名單被送至每位全國(guó)人大代表手中，各代表團(tuán)開(kāi)會(huì)進(jìn)一步醞釀協(xié)商正式候選人名單。參見(jiàn)張宿堂、陳二厚、周英峰、衛(wèi)敏麗：《實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的偉大接力——新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員產(chǎn)生紀(jì)實(shí)》，載新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115055264.htm， 2017年11月28日訪問(wèn)。但由于整個(gè)過(guò)程是由包括全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)的中央機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，常委會(huì)組成人員代表的更多的是中央的利益。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“自六屆全國(guó)人大到十一屆全國(guó)人大，常委會(huì)組成人員中來(lái)自中央機(jī)關(guān)的人數(shù)分別達(dá)到70.11%、66.67%、67%、61.18%、74%、72.99%；來(lái)自省級(jí)單位的委員人數(shù)只占20.69%、28.13%、25%、32.94%、25%和22.99%，來(lái)自省級(jí)以下基層單位的委員人數(shù)分別占9.2%、5.21%、8%、5.88%、1%和4%。自六屆全國(guó)人大到十一屆全國(guó)人大，常委會(huì)組成人員中在京委員比重分別為69.4%、66.67%、65.49%、69.17%、78.86%、77.01%， 在京委員的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于京外委員的比重，而且八屆人大以來(lái)，在京委員的比重呈現(xiàn)增加趨勢(shì)”。7朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010·中國(guó)立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》（上冊(cè)），中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第70頁(yè)，該部分作者為王立峰、王莉君。結(jié)構(gòu)決定功能。中央主導(dǎo)的產(chǎn)生機(jī)制以及在京委員的人員規(guī)模無(wú)疑會(huì)對(duì)決策，尤其是利益衡量的傾向性產(chǎn)生直接的影響。因此，這樣的人員結(jié)構(gòu)“可能導(dǎo)致有些委員對(duì)基層情況、對(duì)北京之外的情況了解不夠、反映不夠的后果，也容易造成常委會(huì)工作更多傾向于中央部門(mén)利益，在一定程度上忽視地方利益”。8朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010·中國(guó)立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》（上冊(cè)），中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第70頁(yè)，該部分作者為王立峰、王莉君。

盡管每一位全國(guó)人大常委會(huì)組成人員或多或少地與地方存在各種各樣的聯(lián)系（如籍貫、工作經(jīng)歷等），但他們并沒(méi)有義務(wù)代表地方的利益。例如，一些卸任省委書(shū)記或省長(zhǎng)的常委會(huì)組成人員可能會(huì)在履職過(guò)程中代為表達(dá)其工作過(guò)的省份的利益訴求，但他們也有可能出于避嫌的原因婉拒地方提出的代言請(qǐng)求?，F(xiàn)行法律要求人大代表和常委會(huì)委員以集體而非個(gè)體的方式行使職權(quán)，9《代表法》第20條規(guī)定“:代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式。代表可以通過(guò)多種方式聽(tīng)取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見(jiàn)和要求?！睔v屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)也始終強(qiáng)調(diào)該原則。例如，李鵬委員長(zhǎng)曾要求，“常委會(huì)要認(rèn)真實(shí)行民主集中制，依法集體行使職權(quán)”。10《李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/21/content_1480056.htm， 2017年11月27日訪問(wèn)。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)也強(qiáng)調(diào)，集體行使職權(quán)是人大工作的方式方法與其他黨政機(jī)關(guān)的重要區(qū)別之一。11《吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上的講話》，載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/24/content_1467403.htm， 2017年11月27日訪問(wèn)。因此，委員表達(dá)地方的訴求“名不正，言不順”。此外，即便有些委員敢于、善于表達(dá)某些地方的關(guān)切和訴求，也存在因其他地區(qū)代言人缺位或沉默所形成的區(qū)域間代表不平衡的問(wèn)題。

二、全國(guó)人大地域代表制功能發(fā)揮不充分及其對(duì)立法的影響

盡管全國(guó)人大代表名額主要是以地域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行分配，但是地方利益需求的表達(dá)空間依然受限。與全國(guó)重要機(jī)關(guān)相比，全國(guó)人大代表參與立法的程序權(quán)利既不完整，也不充分。在立法法框架下，向全國(guó)人大提出法律案的主體中，全國(guó)人大主席團(tuán)程序權(quán)利最完備，其所提出的法律案直接進(jìn)入大會(huì)議程；全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)次之，其所提出的法律案由主席團(tuán)決定是否列入議程；代表團(tuán)或者三十名以上代表所提出的法律案或者由主席團(tuán)決定是否列入議程，或者由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出是否列入議程的意見(jiàn)再?zèng)Q定是否列入議程。12《立法法》第14條、第15條。這就形成了提案權(quán)的差序格局。

差序格局或許是立法資源稀缺背景下不得已而為之的制度選擇，以確保立法動(dòng)議的審慎提出，確保立法質(zhì)量。但不可否認(rèn)的是，它客觀上已經(jīng)造成立法上的利益失衡。實(shí)踐中，全國(guó)人大代表提出的絕大多數(shù)議案并不能進(jìn)入會(huì)議議程。迄今為止，尚未有一部進(jìn)入全國(guó)人大或其常委會(huì)會(huì)議議程的法律案是由全國(guó)人大代表所提起。與之形成鮮明對(duì)比的是，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等中央國(guó)家機(jī)關(guān)提出的議案不僅具有程序上的便利和優(yōu)勢(shì)，而且被列入議程的比例大大超過(guò)全國(guó)人大代表提出的議案。

立法入口程序的利益失衡則進(jìn)一步造成立法實(shí)體利益分配上的失衡，使法律更多地體現(xiàn)中央的利益，而對(duì)地方的利益和制度需求關(guān)照不夠。例如，立法法盡管?chē)L試給予地方更多的立法自主權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)力所依附的不確定法律概念“地方性事務(wù)”13《立法法》第73條第1款第2項(xiàng)。的內(nèi)涵和外延至今仍未明確。14全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作人員曾做出如下非正式解釋?zhuān)骸暗胤叫允聞?wù)是與全國(guó)性的事務(wù)相對(duì)應(yīng)的，地方性事務(wù)是指具有地方特色事務(wù)，一般來(lái)說(shuō)，不需要或在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)不需要由全國(guó)制定法律、行政法規(guī)來(lái)作出統(tǒng)一規(guī)定。例如，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)某一風(fēng)景名勝的保護(hù)，就屬于地方性的事務(wù)，一般來(lái)說(shuō)不需要國(guó)家作出規(guī)定。又如，禁放煙花爆竹，在某些城市中被認(rèn)為是必要的，因此他們制定了禁放煙花爆竹的地方性法規(guī)，而在其他城市則被認(rèn)為燃放煙花爆竹不應(yīng)當(dāng)受到限制，因此，這類(lèi)事項(xiàng)顯然不必要由國(guó)家統(tǒng)一立法?！?參見(jiàn)張春生主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第195頁(yè)。這與該法第8條采用列舉方式將全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)相對(duì)明確化的處理方式大相徑庭。更值得一提的是，地方人大及其常委會(huì)對(duì)自主立法權(quán)的探索大多未能獲得全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可。15參見(jiàn)林彥：《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢(xún)問(wèn)答復(fù)的考察》，載莫紀(jì)宏、謝維雁主編：《憲法研究》（第十卷），四川大學(xué)出版社2009年版。例如，人防工程登記發(fā)證制度被認(rèn)定為“民事基本制度”；假釋保證金、保外就醫(yī)保證金制度觸碰“犯罪與刑罰”以及“訴訟制度”的紅線；地方法院、檢察院無(wú)權(quán)向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出地方性法規(guī)議案，因?yàn)榇祟?lèi)議案必然涉及“訴訟制度”，等等。因此，地方無(wú)權(quán)就此上述事項(xiàng)進(jìn)行立法。16同上。

在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)上，地方立法擁有的空間也極其有限。17參見(jiàn)《行政處罰法》第11條；《行政許可法》第15條、第16條、《行政強(qiáng)制法》第10條第3款。同時(shí)，實(shí)施性立法的權(quán)限進(jìn)一步受到更為嚴(yán)格的限制。例如，行政處罰法規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！?8《行政處罰法》第11條第2款。近期，全國(guó)人大法律委主任喬曉陽(yáng)先生坦言：“多年來(lái)，從事地方立法的同志一直在呼吁，要求調(diào)整‘行政三法’，即行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法中地方立法權(quán)限的規(guī)定，希望在遵循‘不抵觸’原則的基礎(chǔ)上，給地方更多的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可方面的立法權(quán)限?！?9喬曉陽(yáng)：《如何把握行政處罰法有關(guān)規(guī)定與地方立法權(quán)限的關(guān)系》（在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的即席講話），載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2017-09/12/content_2028676.htm，2017年11月23日訪問(wèn)。

對(duì)地方合理利益照顧不夠、對(duì)地區(qū)差異關(guān)注不足、一味強(qiáng)調(diào)規(guī)則的統(tǒng)一已經(jīng)在某些領(lǐng)域給法律實(shí)施帶來(lái)困擾，并最終增加立法的成本。2003年制定的《道路交通安全法》第76條就是一個(gè)典型的例證。該條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故的，由機(jī)動(dòng)車(chē)一方承擔(dān)責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的責(zé)任?！?0《道路交通安全法》（2003年）第76條第1款第2項(xiàng)。該法實(shí)施之后，“碰瓷”事件層出不窮，且在某些地方形成團(tuán)伙，交通事故處理困擾不斷。21時(shí)任公安部副部長(zhǎng)白景富在立法說(shuō)明中對(duì)法律修改背景做了如下說(shuō)明：“社會(huì)上對(duì)道路交通安全法第七十六條關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題也有反映，全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員多次提出議案、提案，要求對(duì)相關(guān)規(guī)定作進(jìn)一步明確。這一規(guī)定確立了機(jī)動(dòng)車(chē)一方按照過(guò)錯(cuò)推定原則承擔(dān)賠償責(zé)任的制度，體現(xiàn)了側(cè)重保護(hù)非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人的立法政策。但是，在雙方都有過(guò)錯(cuò)或者受害人一方過(guò)錯(cuò)的情況下，按照什么標(biāo)準(zhǔn)減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的責(zé)任，如何做到既公平確定責(zé)任，又體現(xiàn)對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥说谋Ｗo(hù)，道路交通安全法第七十六條的規(guī)定不夠具體。”參見(jiàn)白景富：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法修正案（草案）〉的說(shuō)明》（2007年10月24日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/23/content_1462444.htm，2017年11月24日訪問(wèn)。此后，廣東、上海、江蘇等地通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)上述“一刀切”的規(guī)則進(jìn)行了更加合理、更具可操作性的改造，對(duì)有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人有過(guò)錯(cuò)的，根據(jù)不同情況減輕機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说呢?zé)任。22例如，《江蘇省道路交通安全條例》（2004年）第52條第2款第2項(xiàng)規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故，非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，由機(jī)動(dòng)車(chē)一方承擔(dān)賠償責(zé)任；有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥擞羞^(guò)錯(cuò)的，按照以下規(guī)定減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的賠償責(zé)任：1.非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人?fù)事故全部責(zé)任的，減輕百分之九十以上；2.非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人?fù)事故主要責(zé)任的，減輕百分之六十至百分之七十；3.非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人?fù)事故同等責(zé)任的，減輕百分之三十至百分之四十；4.非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人?fù)事故次要責(zé)任的，減輕百分之二十至百分之三十?！绷韰⒁?jiàn)《上海市機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》（2005年）第6條、《廣東省道路交通安全條例》（2006年）第46條。三地地方性法規(guī)的區(qū)別主要在于不同責(zé)任情形下機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)素?zé)任減輕的比例設(shè)定不同。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法進(jìn)行修改，而且僅修改第76條上述內(nèi)容。在吸收上述地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新法規(guī)定“有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?、行人有過(guò)錯(cuò)的，根據(jù)過(guò)錯(cuò)程度適當(dāng)減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的賠償責(zé)任；機(jī)動(dòng)車(chē)一方?jīng)]有過(guò)錯(cuò)的，承擔(dān)不超過(guò)百分之十的賠償責(zé)任”。23《道路交通安全法》（2007年）第76條第1款第2項(xiàng)。

不可否認(rèn)，維護(hù)法制統(tǒng)一和中央立法權(quán)威的確重要。但是，未充分考慮地區(qū)差異、不尊重地方利益而形成的表面統(tǒng)一和權(quán)威最終反而會(huì)阻礙真正的法制統(tǒng)一的達(dá)成和高質(zhì)量的中央立法權(quán)威的形成。

三、全國(guó)人大常委會(huì)決策地位提高及央地互動(dòng)機(jī)制的局限性

由于會(huì)期、人員規(guī)模等剛性制約，全國(guó)人大不具有日常決策的先天條件。因此，現(xiàn)行憲法才通過(guò)賦權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)常態(tài)化。這是現(xiàn)行憲法在國(guó)家機(jī)構(gòu)部分最重要的改革之一。制憲者認(rèn)為，“適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效辦法”，其最終目的是要“使全體人民能夠更好地行使國(guó)家權(quán)力”。24彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》（1982年11月26日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上），載中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-11/26/content_1478478.htm， 2017年11月24日訪問(wèn)。

1982年之后，全國(guó)人大與其常委會(huì)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)功能分化。前者更多地專(zhuān)注于換屆年份人事任免、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃批準(zhǔn)、聽(tīng)取和審議“一府兩院”工作報(bào)告，而后者更側(cè)重于形成常態(tài)化的立法、監(jiān)督、人事任免和重大決策權(quán)。1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議既是全國(guó)人大恢復(fù)工作的標(biāo)志，也成為迄今為止立法史上無(wú)法超越的里程碑。該次會(huì)議一次性通過(guò)了7部法律草案。如此高的立法決策效率，連全國(guó)人大常委會(huì)都無(wú)法企及。此后，全國(guó)人大的立法決策功能逐步退化，從20世紀(jì)80年代初與其常委會(huì)分擔(dān)立法權(quán)，到90年代之后常委會(huì)承擔(dān)主要立法職能，到2000年后大會(huì)立法權(quán)幾乎閑置。正如有學(xué)者指出：“實(shí)際上，全國(guó)人大保持了立法機(jī)關(guān)的象征性職能，全國(guó)人大常委會(huì)則變成了一個(gè)在立法過(guò)程中更有權(quán)力和更有影響的參與者?！?5孫哲：《全國(guó)人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第124頁(yè)。甚至還有學(xué)者建議，全國(guó)人大只要五年開(kāi)一次，并且只保留修改憲法和換屆時(shí)的人事任免權(quán)，不再行使立法權(quán)。26王振民：《中國(guó)違憲審查制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第390—395頁(yè)。在一些更為微觀的領(lǐng)域，如基本法律修改權(quán)，還存在常委會(huì)履職不規(guī)范、“喧賓奪主”的情況，形成“母子倒錯(cuò)”的格局。27參見(jiàn)林彥：《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，載《法學(xué)》2002年第7期。這種現(xiàn)狀在某種程度上似乎已經(jīng)背離了憲法修改的初衷。

但是，我們不得不承認(rèn)，在未對(duì)全國(guó)人大人員規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、會(huì)期制度做出重大改革之前，常委會(huì)的主導(dǎo)作用已成為不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)。在這一前提下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善制度進(jìn)一步提升常委會(huì)的代表性，因?yàn)椤叭舜蟪Ｎ瘯?huì)的組成人員是人大立法的直接參與者與決策者，是全國(guó)人大的常務(wù)代表。這些立法者成為左右立法結(jié)果的關(guān)鍵”。28朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010·中國(guó)立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》（上冊(cè)），中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第62頁(yè)，該部分作者為王立峰、王莉君。

事實(shí)上，全國(guó)人大常委會(huì)也的確重視地方利益的表達(dá)，并通過(guò)各種方式加強(qiáng)與地方，尤其是省級(jí)人大及其常委會(huì)之間的工作溝通。目前，主要的利益表達(dá)方式以及工作溝通機(jī)制包括以下幾個(gè)方面：（1）省級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議；29參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第30條。（2）邀請(qǐng)部分全國(guó)人大代表參加立法草案的審議30目前，通常的做法是邀請(qǐng)?jiān)?jīng)提出過(guò)相關(guān)議案的代表，或者代表所在行業(yè)與法律草案涉及主題關(guān)系密切的代表。以及包括執(zhí)法檢查在內(nèi)的監(jiān)督活動(dòng)；（3）每年一度召開(kāi)全國(guó)地方立法工作座談會(huì)，31全國(guó)地方立法工作座談會(huì)，原名“全國(guó)地方立法研討會(huì)”，截至2017年已舉辦23次。分享地方立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中央與地方在立法方面的工作溝通；（4）召開(kāi)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)議；（5）到地方開(kāi)展立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、委托地方開(kāi)展執(zhí)法檢查等。但是，這些機(jī)制還不能充分地實(shí)現(xiàn)地方利益的有效表達(dá)以及高質(zhì)量的央地互動(dòng)。

四、改革方案建議

全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)。顧名思義，全國(guó)人大常委會(huì)不能僅停留于代表中央的利益。既然全國(guó)人大代表名額分配是以地域?yàn)榛A(chǔ)的，說(shuō)明制憲者清醒地意識(shí)到最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策需要兼顧央地兩種不同的利益訴求。因此，作為其常設(shè)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)更沒(méi)有理由不兼顧央地兩種不同的利益。正如有學(xué)者指出：“雖然全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)在北京，委員集中在北京中央便于集中，減少會(huì)議成本，但在一個(gè)各方面發(fā)展不平衡的大國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)委員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)力求層級(jí)與地理分布的均衡，以聽(tīng)到來(lái)自省級(jí)單位和基層的委員的聲音?！?2朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010·中國(guó)立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》（上冊(cè)），中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第70頁(yè)，該部分作者為王立峰、王莉君。

在部門(mén)利益日趨顯性化且備受詬病的當(dāng)下，地方利益缺乏必要的表達(dá)渠道和表達(dá)主體。作為最主要的立法主體，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立起常態(tài)化、可持續(xù)的地方利益表達(dá)空間，應(yīng)當(dāng)為地方利益與中央決策建立起良性的溝通機(jī)制。因此，為了進(jìn)一步增強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的代表功能，緊密中央和地方在立法決策等領(lǐng)域的合作和聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)適度引入地域代表制。具體的改革方案建議如下：

首先，實(shí)行地方均等名額制，即每一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域以及香港、澳門(mén)、臺(tái)灣都有同等數(shù)量的常委會(huì)委員。由于人口數(shù)量在全國(guó)人大代表名額分配中已經(jīng)成為重要的指標(biāo)，更由于全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)模有限，因此，為確保各地，尤其是人口較少地方參與國(guó)家立法決策的均等機(jī)會(huì)，實(shí)行均等名額制更加合理。同時(shí)，由于常委會(huì)組成人員名額資源極其稀缺，必須照顧其他各方面的利益，也由于畢竟是一項(xiàng)新的改革探索，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制試錯(cuò)成本，因此按地域產(chǎn)生的委員數(shù)量不宜太多。就現(xiàn)階段而言，建議由每個(gè)省級(jí)行政區(qū)域產(chǎn)生一位常委會(huì)組成人員，其他的名額仍然按照既有的辦法進(jìn)行分配。按照這個(gè)方案，所產(chǎn)生的委員數(shù)量為34名，約占本屆全國(guó)人大常委會(huì)委員總數(shù)161的21.22%。這一比例接近于前文所揭歷屆來(lái)自省級(jí)單位委員比例的低位（最低為20.69%，最高為32.94%），并不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的委員名額分配產(chǎn)生沖擊性的影響。如此，既不會(huì)影響其他重要代議資源的分配，更不會(huì)損害中央立法權(quán)威。

其次，明確地域代表制委員的職責(zé)和權(quán)利。除了依據(jù)憲法、相關(guān)法律及有關(guān)決議33主要包括《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《代表法》《立法法》《監(jiān)督法》《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)議事規(guī)則》等。規(guī)定的職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)明確此類(lèi)委員的一些特殊的職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，此類(lèi)委員履職的主要任務(wù)是反映地方的立法需求和訴求，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)與省級(jí)人大及其常委會(huì)的工作聯(lián)系。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)從“來(lái)自地方”向“代表地方”履職導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。為了使這些委員更加熟悉地方的情況，建議賦予這些委員列席省級(jí)人大及其常委會(huì)會(huì)議的權(quán)利。為了使這些委員能夠更加專(zhuān)注、充分地履行職責(zé)，必須全面實(shí)現(xiàn)專(zhuān)職化。

再次，落實(shí)履職保障措施。由于這些委員既是全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員，又是地方利益的代言人和表達(dá)主體，因此由中央和地方政府均等分擔(dān)其履職方面的物質(zhì)保障似乎更為合理，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地列入中央和地方的年度預(yù)算。為確保其更加有效地履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)為其在北京和所在省會(huì)城市設(shè)置固定的辦公場(chǎng)所。在京期間，此類(lèi)委員的主要職責(zé)是為常委會(huì)會(huì)議所涉及的議題做好充分的準(zhǔn)備，以提高審議和決策的質(zhì)量。在地方期間，這些委員則要加強(qiáng)同選民、選舉單位的聯(lián)系，全面了解社情民意，代表全國(guó)人大常委會(huì)與所在地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行各種工作上的溝通。

五、結(jié)語(yǔ)

同所有制度一樣，人民代表大會(huì)制度也需要與時(shí)俱進(jìn)。如何通過(guò)有效地賦能進(jìn)一步激發(fā)制度的潛力是其中的關(guān)鍵。作為國(guó)家立法和決策重心的全國(guó)人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化回應(yīng)人民、時(shí)代和形勢(shì)所提出的新需求。適度引入地域代表制至少能夠?qū)崿F(xiàn)三重制度目標(biāo)——充實(shí)我國(guó)民主制度的內(nèi)涵、協(xié)調(diào)和維護(hù)更加平衡的央地關(guān)系、確保立法質(zhì)量的提升。這或許是當(dāng)下增強(qiáng)人民代表大會(huì)制度活力值得一試的處方。