新時期檢察監(jiān)督的強化

●李領(lǐng)臣 周 云/文

檢察機關(guān)自恢復重建以來，作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其法律監(jiān)督職能和范圍不斷穩(wěn)定、成熟和固化，各種制度逐步定型。雖然檢察監(jiān)督職權(quán)其間也做了一些調(diào)整，包括一般監(jiān)督范圍的縮小、免訴權(quán)的取消等，但檢察監(jiān)督職權(quán)并未有根本性調(diào)整，也沒有受到根本性沖擊。十八大以來推進的司法四項改革，既涉及檢察人員的重新分類，也涉及到檢察權(quán)運行的始終，改革不可謂不大，但亦不影響檢察監(jiān)督發(fā)展的固有路徑。然而，檢察監(jiān)督發(fā)展到今日，日積月累的老問題同國家監(jiān)察體制改革、以審判為中心等新形勢相匯聚，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導致新時期下檢察監(jiān)督遇到前所未有之挑戰(zhàn)。訴訟監(jiān)督在實踐中沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)領(lǐng)域沒有固守、主業(yè)不主之現(xiàn)象，在回歸主業(yè)強化傳統(tǒng)領(lǐng)地過程中，一邊是傳統(tǒng)實踐中的以偵查為中心，一邊是改革上要求的以審判為中心，檢察機關(guān)位于中間必要承受雙重擠壓，訴訟監(jiān)督面臨前所未有之考驗。十八屆四中全會既在宏觀上明確提出，要形成嚴密的法治監(jiān)督體系，完善檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，又對檢察監(jiān)督新舉措做了突破性的規(guī)定，然而如何快速精準落地變?yōu)楝F(xiàn)實，以展現(xiàn)檢察監(jiān)督的效用和魅力，回應(yīng)國家意志和民眾期許，亦是個迫切的問題。新形勢下如何面對挑戰(zhàn)，堅持和發(fā)展檢察監(jiān)督，是檢察同仁迫在眉睫的研究課題。

一、厚植檢察監(jiān)督的信心

面對著法院系統(tǒng)巡回法庭的增設(shè)，面對著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，當前檢察干警普遍存在著一種攀比、悲觀情緒，必須予以重視，并正本清源。無論當前面臨的形勢多么嚴峻，檢察監(jiān)督在我國未來有其足夠發(fā)展的空間，檢察干警對此要充滿信心將改變展現(xiàn)給社會。

一是檢察監(jiān)督有其獨特的政治邏輯。我國實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導的一元化體制，在國家的公共權(quán)力配置中，監(jiān)督權(quán)具有相對獨立性，檢察監(jiān)督是由社會主義國家權(quán)力的基本性質(zhì)和運行方式?jīng)Q定的，它遵循了權(quán)力制衡的基本原理，是我國國家權(quán)力相互制約的特定模式。［1］不管當前如何改革，檢察監(jiān)督面臨何種轉(zhuǎn)型，但檢察監(jiān)督的定位不會變。對于監(jiān)察委設(shè)置的初衷，意在實現(xiàn)對公職人員貪腐行為預(yù)防和查處的全覆蓋，督促公職人員依法依紀履職，本質(zhì)上也是一種監(jiān)督，但不是法律監(jiān)督，法律監(jiān)督的范圍也沒有因此減損。習近平總書記十八屆中央紀委第六次全體會議上指出，“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。同時，我們亦需要明確的是，自偵權(quán)由誰來行使并沒有固定的模式，可以賦予給檢察機關(guān)，也可以賦予其他機關(guān)，國家基于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要作出調(diào)整，實乃正常。

二是檢察監(jiān)督有其獨特的實踐價值。檢察監(jiān)督的價值不僅在憲法文本上，也不僅存在國家治理體制需要的應(yīng)然探討上，也存在中國的法治建設(shè)需要上。檢察監(jiān)督有利于保障法律統(tǒng)一正確實施。我國地域廣大，地域差異性明顯，特別是在市場經(jīng)濟的運行過程中，加大了各地經(jīng)濟社會發(fā)展的差異程度，對法律的理解和執(zhí)行不可避免地出現(xiàn)不同。如何不讓這種差異影響法治的尊嚴，保證法律精神與法治原則得以彰顯，檢察機關(guān)的責任越來越大。檢察監(jiān)督有利于全面推進依法治國。檢察機關(guān)通過強化法律監(jiān)督，有助于建立規(guī)范的權(quán)力運用機制、嚴密的權(quán)力監(jiān)督制約機制、完善的腐敗懲治機制，有助于推動形成高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，［2］從而推進依憲治國、依法治國方略的全面實施。檢察監(jiān)督有利于充分保障人權(quán)。相比于其他監(jiān)督，檢察監(jiān)督具有監(jiān)督的國家性、專門性、依法性、強制性和完整性等特征，通過追訴犯罪和糾正法律運用中的違法行為來保障人權(quán)。［3］

二、研究檢察監(jiān)督的規(guī)律

檢察制度作為中國特色主義司法制度中的最特色而言，必須研究檢察監(jiān)督的規(guī)律，凸顯檢察監(jiān)督的價值，特別是中國檢察監(jiān)督的價值。

一是檢察機關(guān)有自己的特性。在西方語境下，立法、行政和司法三權(quán)的分離，國家各機關(guān)可以與之對應(yīng)，但是我國國家權(quán)力機制與西方不一樣，用傳統(tǒng)的司法機關(guān)來對應(yīng)檢察機關(guān)，便顯得力不從心。當前對于檢察權(quán)的屬性，基本上存在共識，法律監(jiān)督屬性是根本，也有司法屬性和行政屬性，但不能因為有司法屬性就同時認定為司法機關(guān)，就像不能因為有行政屬性就同時認定為行政機關(guān)，道理是一樣的。廣義上而言，司法機關(guān)包括檢察機關(guān)，狹義而言司法機關(guān)只是法院。司法機關(guān)的廣狹義區(qū)分都有其基礎(chǔ)和合理性，無對錯之分，但將檢察機關(guān)界定為司法機關(guān)，在實踐中容易產(chǎn)生認知上的混亂，不利于檢察機關(guān)和檢察監(jiān)督。既然都是司法機關(guān)，且法院被社會更多地認知，檢察機關(guān)變很容易被法院所裹挾。當前國家層面對法檢的改革文件，基本上都是一個體系一個標準，沒有凸顯檢察機關(guān)的特殊性，導致實踐中檢察監(jiān)督被動應(yīng)對。同時，將檢察機關(guān)當做一般司法機關(guān)，往往容易產(chǎn)生不必要的爭議，如最高人民法院從2016年開始設(shè)立巡回法庭并逐漸全國鋪開，檢察院為什么不設(shè)，這不僅在社會上有非議，就是檢察系統(tǒng)也有很多人同樣不解。檢察機關(guān)更不應(yīng)當與法院亦步亦趨，法院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)法庭，我們真沒有必要去設(shè)置檢察室，否則快活了一時，害了檢察事業(yè)的長久發(fā)展。

二是立足檢察實際界定檢察辦案。檢察監(jiān)督離不開辦案，但檢察監(jiān)督本身不同等于法院的司法辦案。審判業(yè)務(wù)主要是就是司法辦案，無論是刑事業(yè)務(wù)、行民事業(yè)務(wù)還是行政業(yè)務(wù)，雖然業(yè)務(wù)類別不一樣，但是審理裁判的性質(zhì)和方式是一樣的。檢察辦案的界定是一系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，要破解這一困境，必須超越概念界定的本身，對檢察業(yè)務(wù)進行分別考察，多管齊下、協(xié)同用力?！耙鶕?jù)不同檢察業(yè)務(wù)類型開展的實際需要，規(guī)定適合該業(yè)務(wù)開展的具體制度與程序，從而使檢察權(quán)運行機制改革符合規(guī)范有序、科學合理的要求?！保?］其一，傳統(tǒng)司法辦案雖然是基于法院的分析，但是經(jīng)多年積淀，內(nèi)涵已經(jīng)固化，并為社會接受，可以考慮將訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)進行辦案化改造，增加其案件化特征，進而解決界定難問題。這樣也有利于促進辦案和監(jiān)督的協(xié)同，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案。其二，結(jié)合檢察業(yè)務(wù)實際對辦案做擴大界定。檢察辦案機能不少以社會化而非訴訟化的辦案方式呈現(xiàn)，使檢察官辦案出現(xiàn)訴訟化與與社會化并存、主動查案與被動受案并存、訴訟參與角色與訴訟監(jiān)督角色并存、個體辦案與分工協(xié)作并存的多樣化辦案特征。［5］無論對監(jiān)督業(yè)務(wù)進行如何程度的案件化改造，檢察辦案仍然存在自己的獨立特征，所以必須同時立足實際對檢察辦案進行界定，沒有必要生搬硬套。

三、完善檢察監(jiān)督的思路

(一）以主動適應(yīng)推動檢察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型

監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)既是危機，也是轉(zhuǎn)型機遇。一是緩解了當前檢察機關(guān)的角色沖突，緩解了檢察機關(guān)長期存在的監(jiān)督身份的質(zhì)疑。此前檢察機關(guān)既搞偵查，又搞監(jiān)督，社會質(zhì)疑聲音不斷，于是檢察機關(guān)不斷自我限權(quán)、自我約束、自我監(jiān)督，如偵捕訴分離、報批報備、批捕權(quán)上提一級、人民監(jiān)督員制度等等，但仍無法讓社會信服。自偵部門的轉(zhuǎn)隸，從根本上解決了“同體監(jiān)督”的問題。二是，自偵部門的轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)將不再處于刑事犯罪打擊的第一線，集中精力專司監(jiān)督，從而使其在審前程序中更為中立與公正，為檢察公信力的提升奠定了良好的基礎(chǔ)。檢察機關(guān)必須積極適應(yīng)，變危為機，主動推動檢察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型。

（二）以強化主業(yè)撐起檢察監(jiān)督名與實

監(jiān)督是檢察機關(guān)的根本屬性和特色，檢察機關(guān)必須回到訴訟監(jiān)督的主業(yè)，突出主陣地，在監(jiān)督上做大文章。自偵效果來的快，訴訟監(jiān)督一直正業(yè)不務(wù)，沒有外在壓力，自我革新很難?？梢岳么舜瓮庠趬毫Γ瘔毫閯恿?，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的真正蛻變。過去，我們往往過于強調(diào)事了人和而忽略了法律的是非曲直，過于強調(diào)社會效果而忽視了法律效果，過去強調(diào)公檢法的溝通協(xié)調(diào)而忽視了監(jiān)督乃檢察機關(guān)的安身立命之本，老好人做得多，檢察監(jiān)督的作用沒有體現(xiàn)出來。檢察機關(guān)必須淡化協(xié)調(diào)，強調(diào)監(jiān)督。協(xié)調(diào)后，公安和法院的本職工作仍然在開展，自身作用仍然在呈現(xiàn)，而檢察機關(guān)一協(xié)調(diào)后，監(jiān)督的特質(zhì)就體現(xiàn)不出來，等于自我下套。

（三）以檢察尊榮塑造監(jiān)督持久動力源

長期以來，我們習慣于并滿足于以各種考核來推動檢察工作。實踐證明，考核效果對于檢察工作短期的業(yè)績是有效果的，但是對檢察工作的長遠發(fā)展是極其有限的，甚至是負面的。特別是一些違返檢察工作規(guī)律的考核，其副作用極其明顯。一方面我們喊著要按照司法規(guī)律和檢察規(guī)律辦事，一方面我們?nèi)匀魂P(guān)注無罪案件的判決，宣傳錯案要追究，并通過各種形式予以考核、通報，這種自相矛盾的態(tài)度讓檢察人員無所適從，對檢察榮譽的建立是毀滅性的。我們必須回到職業(yè)尊榮的塑造上，通過我們的努力體現(xiàn)檢察工作的獨特價值，體現(xiàn)檢察監(jiān)督的效用，體現(xiàn)檢察人的存在感與擔當感，這樣社會才會認可，檢察監(jiān)督才有持久動力。

四、強化檢察監(jiān)督的剛性

（一）積極用好保留的補充偵查權(quán)

自偵部門的整體轉(zhuǎn)隸也并不意味著檢察機關(guān)不再行使任何偵查權(quán)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于補充偵查權(quán)，監(jiān)察體制改革前亦有論述，［6］改革后更為必要：一是有助于監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)形成相互銜接和相互制約的機制，有利于提升國家治理成效。以澳門為例，雖然有專司職務(wù)犯罪偵查的廉政公署，但檢察機關(guān)也行使一定的偵查權(quán)。二是有利于強化法律監(jiān)督剛性和效果。法律監(jiān)督體系建設(shè)對于法治國家建設(shè)不可或缺，如何保障法律監(jiān)督效果，對于國家而言亦是一個重大命題。檢察機關(guān)保留一定的偵查權(quán)，可以從根基上保障監(jiān)督實效，這對國家而言亦是以一種低成本實現(xiàn)高收益的有效方式。

（二）改進已有監(jiān)督方式的法律效果

檢察監(jiān)督的形式除了抗訴外，主要是發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書等，都是彈性化監(jiān)督，沒有多少強制力，更多是被監(jiān)督對象的自覺，效果正如王桂五先生指出的那樣,“監(jiān)督權(quán)與處分權(quán)是相分離的。因為按照列寧的原則,檢察機關(guān)擁有廣泛的法律監(jiān)督的權(quán)力,一切違法犯罪行為的處理都應(yīng)當在其視線之內(nèi)予以檢察和糾正。但是,對于違法犯罪行為的處理,檢察機關(guān)只能分別情況提起訴訟,請求法院判決,或者提出糾正,由主管部門予以糾正,而無權(quán)自行作出實質(zhì)性的決定和處分?！保?］檢察機關(guān)必須積極爭取國家和社會支持，改進已有監(jiān)督方式的剛性。一個比較可行的方式是，明確被監(jiān)督機關(guān)的強制回應(yīng)義務(wù)和檢察建議處分權(quán)。［8］對于檢察監(jiān)督，被監(jiān)督對象必須予以回應(yīng)，且檢察機關(guān)對于回應(yīng)有進行評價并建議有關(guān)部門予以處分的權(quán)力，增加監(jiān)督的剛性。

（三）用好現(xiàn)有監(jiān)督方式敢于動真碰硬

檢察機關(guān)即使完全不行使自偵權(quán)，也不是山窮水盡無路可走?？梢越Y(jié)合訴訟活動的實際需要，綜合運用各種監(jiān)督方式，敢于對違反司法規(guī)律和檢察規(guī)律的說不，形成監(jiān)督合力；可以適時提前介入，以拓展有效的線索渠道，從源頭上減少和遏制違法行為的發(fā)生，強化全程監(jiān)督；可以強化審前的主導作用，正確運用不批捕不起訴的權(quán)力，發(fā)出監(jiān)督的聲音；可以通過強化調(diào)查權(quán)，還原事實真相，并通過檢察公開的方式借助社會力量，來提升監(jiān)督約束力。當前正在進行的行政公益訴訟試點，并沒有多少檢察機關(guān)以此為后盾，被起訴對象也明顯知道不會被偵查，但是效果很明顯。這一事實證明，關(guān)鍵還是檢察機關(guān)敢不敢愿不愿去動真碰硬，有沒有真正做出自己的貢獻。

五、提升檢察監(jiān)督的實效

一是在監(jiān)督目的上，要在控制公權(quán)中保護人權(quán)。檢察機關(guān)從其產(chǎn)生之日起，就體現(xiàn)了以檢察權(quán)制約偵查權(quán)和審判權(quán)的宗旨。就我國國情來說，公民的法治意識淡薄，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公現(xiàn)象比較嚴重，又幾千年的封建傳統(tǒng)固化了人們崇尚權(quán)力的意識，刺激著權(quán)力的膨脹，導致權(quán)力更易濫用。檢察機關(guān)必須要有硬碰硬的思維和擔當，著眼于對公權(quán)的制約來保障人權(quán)。

二是在監(jiān)督機制上，要在分工明確中立體聯(lián)動。長期以來的實踐中，檢察權(quán)部門化、封閉化現(xiàn)象嚴重，各部門“單打獨斗”的情況比較普遍，資源整合不夠，信息共享不足，工作銜接不到位，監(jiān)督弱化，監(jiān)督措施缺乏針對性，檢察機關(guān)內(nèi)部沒有形成監(jiān)督的合力，刑事訴訟監(jiān)督職能沒有充分發(fā)揮，有不少關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點部位成為監(jiān)督“盲點”。如對刑事拘留不提請逮捕，捕后隨意變更措施導致案件在公安機關(guān)預(yù)審環(huán)節(jié)流失等情況也不同程度存在。究其原因，也都與訴訟監(jiān)督部門間缺乏協(xié)作和信息傳遞溝通不無關(guān)系。［9］為此，必須建立訴訟監(jiān)督的立體聯(lián)動機制，在上下級檢察機關(guān)之間、檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間以訴訟信息資源共享為基礎(chǔ)，優(yōu)化配置，進一步健全上下一體、分工合理、權(quán)責明確、高效運行的訴訟監(jiān)督體制，對訴訟進行全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)督。

三是在監(jiān)督類型上，要在個案監(jiān)督上實現(xiàn)類案監(jiān)督。類案監(jiān)督更易達到監(jiān)督效果，更強調(diào)監(jiān)督的能動作用，也更強調(diào)監(jiān)督者的監(jiān)督能力?？梢詫€案監(jiān)督與綜合監(jiān)督相結(jié)合，在糾正具體案件訴訟活動違法的同時，對偵查機關(guān)、審判機關(guān)執(zhí)法不當?shù)墓残詥栴}進行總結(jié)分析，提出建設(shè)性的監(jiān)督意見，以此促進嚴格、公正、文明執(zhí)法?？梢越⒔∪V訟監(jiān)督工作情況報告和通報制度，把對訴訟監(jiān)督工作中遇到的重大問題、重要案件、典型案例以及案件復查報告、調(diào)研或研討報告等及時報告上級人民檢察院，上級人民檢察院對其進行分析研究，對具有指導意義的復查報告、調(diào)研或研討報告以及成功的經(jīng)驗和典型案例等，及時下發(fā)下級人民檢察院參考，［10］進而推動類案監(jiān)督的運用。

注釋：

［1］參見謝佑平：《中國檢察監(jiān)督的政治邏輯及其監(jiān)督指向》，載《人民檢察》2016年第16期。

［2］參見高宗祥：《強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的幾點思考》，載《人民檢察》2016年第2期。

［3］參見張智輝：《法律監(jiān)督辨析》，載《人民檢察》2000年第5期。

［4］龍宗智：《如何看待和應(yīng)對司法改革中遇到的矛盾和問題》，載《人民檢察》2016年第14期。

［5］參見 陶建平：《檢察權(quán)運行的結(jié)構(gòu)化邏輯》，載《東方法學》2017年第6期。

［6］參見張翔：《關(guān)于賦予檢察機關(guān)特別偵查權(quán)的思考》，載《法學雜志》2009年第11期。

［7］王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第270-271頁。

［8］參見朱立恒：《我國刑事檢察監(jiān)督制度改革初探——以刑事檢察監(jiān)督的彈性化為中心》，載《法學評論》2010年第1期。

［9］參見張淑萍、韓超：《構(gòu)建立體化刑事訴訟監(jiān)督工作機制的思考》，載《中國檢察官》2010年第11期。

［10］參見彭東：《論公訴職能中的刑事訴訟監(jiān)督》，載《國家檢察官學院學報》2005年第3期。