論楓橋經(jīng)驗與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

●徐 彪 李榮楠 陳玉蘋/文

2011年2月25日通過的 《刑法修正案 (八)》和2012年3月14日通過的《刑事訴訟法修正案》對社區(qū)矯正作了有關規(guī)定，在法律上明確了社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行方式的定位，為我國改革完善刑罰執(zhí)行制度奠定了重要基礎。在當前社會管理機制創(chuàng)新的背景下，檢察機關作為國家法律的監(jiān)督機關，如何認真學習貫徹習近平總書記對司法行政工作的重要指示精神,把楓橋經(jīng)驗堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，充分發(fā)揮檢察機關在社區(qū)矯正中的作用，確保矯正功能得以充分發(fā)揮，成為當前亟待解決的問題。

一、我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實踐探索與發(fā)展

近年來，隨著我國法治建設的不斷推進，刑事法治思想的逐步更新，社區(qū)矯正這一特殊的刑罰措施也由此受到越來越多人的關注，并從2000年開始，學術界開展了對社會化服刑制度的研究工作，并推出一批理論成果。在學術界的大力推動下，實務界也掀起足夠的熱潮，許多地方積極將社區(qū)矯正工作付諸于行動，如2001年5月，河北省石家莊市長安區(qū)人民檢察院就向涉嫌盜竊的一名未成年人犯罪嫌疑人下達了一份特殊的法律文書——社會服務令，要求其到社區(qū)進行無薪社會服務兩個月，這被認為是開創(chuàng)了我國大陸地區(qū)社區(qū)矯正的先河。［1］為探索刑罰執(zhí)行制度改革，“兩高兩部”［2］于 2003年 7月 10日聯(lián)合發(fā)布《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，確定在北京等六個省（市）進行社區(qū)矯正工作試點。

按照通知要求，自2003年我國試點社區(qū)矯正開始，檢察機關就同步開展了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作也逐步被最高檢作為刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的重要組成部分，并把這項工作積極納入化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理的范疇之中，最高檢的內設機構監(jiān)所檢察廳于2005年3月增設了監(jiān)外執(zhí)行檢察處，從組織上保障了監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正等法律監(jiān)督工作。［3］隨后，各級地方檢察機關紛紛在監(jiān)所檢察部門內設立專門的機構或專司這一工作的人員，或將監(jiān)外執(zhí)行工作剝離出來單獨管理，積極參與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。依據(jù)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的司法實踐，最高檢先后下發(fā)了一系列指導監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)范性文件，我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督體系初步形成，使檢察機關開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作“師出有名”。

為推動社區(qū)矯正工作深入發(fā)展，“兩院兩部”于2009年9月聯(lián)合下發(fā) 《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，決定在全國試行社區(qū)矯正工作。2011年2月25日,《刑法修正案(八)》第一次將社區(qū)矯正寫入刑事立法；2012年3月1日施行的 《社區(qū)矯正實施辦法》,對社區(qū)矯正工作的各個環(huán)節(jié)，如組織管理、適用對象、矯正實施、工作機制、解除矯正等，作出具體規(guī)定，有利于社區(qū)矯正工作的順利開展；2012年3月14日通過的《刑事訴訟法修正案》也對社區(qū)矯正作了規(guī)定；“兩院兩部”于2016年9月21日出臺的《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，為確保社區(qū)矯正依法適用、規(guī)范運行提供了指導意見。上述系列規(guī)定也宣告了社區(qū)矯正制度在我國的運行進入一個全新的階段。

二、楓橋經(jīng)驗與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的關系

“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的楓橋經(jīng)驗，是上世紀60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)首創(chuàng)的化解基層矛盾糾紛的方法，其精髓是“走群眾路線”。楓橋經(jīng)驗從提出、推廣至今已有55年的歷史實踐，而今仍在不斷豐富和發(fā)展。在新的歷史時期，楓橋經(jīng)驗已逐步成為社會管理綜合治理的經(jīng)驗，并為基層社會管理服務提供重要指導。檢察機關的職責在于維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，保障在全社會實現(xiàn)公平正義。因此，在中國經(jīng)濟和社會轉型后利益訴求多元化、社會復雜化條件下，保持和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，就成為了檢察機關的一項重要職責。而作為與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，社區(qū)矯正工作既是刑罰執(zhí)行的重要組成部分，也是檢察機關堅持和發(fā)展好楓橋經(jīng)驗的重要環(huán)節(jié)。

（一）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督與楓橋經(jīng)驗的目標契合

在十八屆三中全會召開的一個月前，習近平總書記就堅持和發(fā)展楓橋經(jīng)驗作出重要指示，強調各級黨委和政府要充分認識楓橋經(jīng)驗的重大意義，把楓橋經(jīng)驗堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。［4］由此可見，堅持與發(fā)展楓橋經(jīng)驗是黨中央作出的重要決策部署，與社區(qū)矯正制度一樣，共同致力于化解基層矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定、推進平安中國建設的共同目標。全面健全社區(qū)矯正制度，充分落實專門國家機關管理、監(jiān)督職能，讓符合法定條件的罪犯在社會上進行監(jiān)管改造，既有效體現(xiàn)了刑罰執(zhí)行的嚴肅性，打擊和震懾犯罪,也廣泛動員社會力量參與社區(qū)矯正工作，充分發(fā)揮基層組織和群眾的作用，有利于社區(qū)矯正人員矯正犯罪心理和行為惡習，重新融入社會,有效維護了社會穩(wěn)定。

（二）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督與楓橋經(jīng)驗的價值一致

以人為本，強調以無數(shù)個具有平等權利的個體人為本的發(fā)展，尊重與保障每一個社會成員的基本權利［5］?？v觀楓橋經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)其群眾路線的精髓，而這一點也恰恰體現(xiàn)了其“以人為本”的本質所在，“人本”價值觀，貫穿于楓橋經(jīng)驗整個歷史脈胳和發(fā)展過程當中［6］。社區(qū)服刑人員是社區(qū)矯正對象，作為被管理者、被監(jiān)督者，其負有服從社區(qū)矯正管理的義務，然而，其享有的人權卻不能因此而被剝奪。為保障其權利的充分實現(xiàn)，有必要維護社區(qū)矯正對象的合法權益，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作有利于實現(xiàn)對被矯正對象人權的保障,更好地體現(xiàn)社區(qū)矯正的人本制度設計。同時，社區(qū)矯正的適用也應兼顧社會公眾的安全，在執(zhí)行的過程中要以公共安全為首要考慮因素，實現(xiàn)社矯對象社會化改造的同時要充分維護和保障社會面的總體安全。

（三）楓橋經(jīng)驗是完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重要經(jīng)驗

調動一切積極因素，化消極因素為積極因素，是楓橋經(jīng)驗最基本的實現(xiàn)模式，也是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重要實現(xiàn)路徑和價值遵循。當前，我國正處于發(fā)展機遇期和矛盾凸顯期并存的關鍵時期，社會糾紛大量涌現(xiàn)，社會管理任務更為艱巨繁重。適應社會主要矛盾變化，順應人民日益增長的美好生活需要，需要在“依法治理、綜合治理、源頭治理”中不斷推動楓橋經(jīng)驗與時俱進。在社區(qū)矯正工作中，政府、社會各界對矯正對象加以“調適”“疏導”，引導其重新回歸社會，有助于罪犯的再社會化。實踐證明，社區(qū)矯正能有效地緩解社會矛盾。據(jù)統(tǒng)計，全國社區(qū)服刑人員在矯正期間的重新犯罪率較低，被控制在0.2左右。［7］在對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督的過程中，檢察機關應深入汲取楓橋經(jīng)驗內涵，探索和把握楓橋經(jīng)驗的實現(xiàn)模式，堅持監(jiān)督協(xié)調，防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪，保障社區(qū)矯正人員的人身安全、合法財產(chǎn)和辯護、申訴、控告、檢舉等基本權利不受侵犯，促進社區(qū)服刑人員在穩(wěn)定有序的矯正服務中得到教育學習以及社會各方面的幫助。

三、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督在踐行楓橋經(jīng)驗中遇到的困境

作為刑罰執(zhí)行制度改革的一種嘗試，我國社區(qū)矯正工作在中央的統(tǒng)一部署下采用了先試點后立法的做法。《社區(qū)矯正實施辦法》于2012年3月1日開始施行，這對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作提出了新的時代要求。但是，由于缺乏配套措施,社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作還存在很多不足的地方，在踐行楓橋經(jīng)驗、調動各方積極因素化解消極因素的過程中遇到了一系列困境。

（一）社區(qū)矯正法律制度體系不完善在一定程度上弱化了社區(qū)矯正的執(zhí)行

盡管我國初步形成了社區(qū)矯正的法律制度體系，但其體系仍不完善，一定程度上弱化了社區(qū)矯正的執(zhí)行，也影響了檢察機關對社區(qū)矯正監(jiān)督職責的履行。一是法律有關規(guī)定存在沖突。如2011年《刑法修正案（八）》規(guī)定：“對判處管制、宣告緩刑、假釋的犯罪分子實行社區(qū)矯正”；而2012年 《刑事訴訟法修正案》第103條規(guī)定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正?！眱烧邔ι鐓^(qū)矯正服刑人員范圍的規(guī)定存在沖突。二是社區(qū)矯正管理主體缺乏執(zhí)法權，部門銜接存在不及時、不同步的情況。根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，由不具備刑事執(zhí)法權的司法行政機關負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作，但司法行政機關要發(fā)揮作用，還需由法院裁定罪犯是否適用社區(qū)矯正，公安機關對其中的違反規(guī)定者實行強制手段，監(jiān)獄、看守所押送被矯正人員，檢察院對各個環(huán)節(jié)進行檢察監(jiān)督，這種交叉錯位容易因部門銜接不及時、不同步而出現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)脫管、漏管的情形。三是社區(qū)調查評估作為判決、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行和后期矯正開展的參考依據(jù)，往往因為缺乏必要的監(jiān)督而出現(xiàn)形式化、隨意化、缺乏客觀性等問題。

（二）檢察機關在社區(qū)矯正工作中缺乏程序保障

《刑法》和《刑事訴訟法》雖然明確檢察機關對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督，但與之相配套的實施細則并未出臺，對檢察機關進行社區(qū)矯正監(jiān)督的介入時間、具體程序、監(jiān)督手段及法律后果缺乏明確規(guī)定，導致檢察機關在社區(qū)矯正工作中缺乏程序保障。同時,我國社區(qū)矯正相關配套制度的缺失,一定程度上也制約和限制了檢察機關監(jiān)督權的行使。此外，檢察機關開展社區(qū)矯正違法監(jiān)督，往往從受理申訴、控告以及日常審查工作發(fā)現(xiàn)違法行為起介入，啟動時間較晚，監(jiān)督制度實施滯后，無法實現(xiàn)檢察監(jiān)督的預防違法功能，并易導致部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯失控、脫管、漏管。

（三）檢察機關在社區(qū)矯正中缺乏有效的監(jiān)督方式與監(jiān)督手段

目前，我國相關法律制度對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督只做了原則性規(guī)定，是一種事后監(jiān)督、被動監(jiān)督，且手段單一，使檢察機關及時、全面掌握社區(qū)矯正工作大打折扣。倘若執(zhí)行機關做出矯正決定后未及時告知檢察院，檢察院將無法獲取社區(qū)矯正對象的相關信息，監(jiān)督也就無法開啟。對于在社區(qū)矯正中發(fā)現(xiàn)的違法情形，《刑事訴訟法》及相關配套性法律法規(guī)所確立的監(jiān)督措施也只有“提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書”，這種監(jiān)督本身并不具有法律約束力，只能依靠“影響力”在發(fā)揮作用［8］。

四、踐行楓橋經(jīng)驗，改革與完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

與監(jiān)獄矯正相比，已成為西方國家占主導行刑方式的社區(qū)矯正有更大優(yōu)越性，也是世界各國刑罰體制改革發(fā)展的趨勢。但在我國，社區(qū)矯正制度的構建僅僅是一個開端。如何以楓橋經(jīng)驗為啟示，消除重刑主義的消極影響，推動社區(qū)矯正本土化，這是我們在改革與完善建設社區(qū)矯正制度進程中必須解決的重大而緊迫的問題。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關一項重要法律監(jiān)督職責，要使我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作能夠更迎合時代主流的要求和充分體現(xiàn)出新時代中國特色社會主義的屬性，就需要在實踐經(jīng)驗的基礎上，進一步改革與完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督。

（一）完善我國的社區(qū)矯正法律體系

我們立足社區(qū)矯正試點工作開展的司法實踐，制定一部與 《刑法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等制度配套銜接的《社區(qū)矯正法》，對社區(qū)矯正的法律性質與基本原則做出明確規(guī)定，并對社區(qū)矯正的適用范圍、執(zhí)行主體、執(zhí)行機構人員構成、執(zhí)行程序、部門銜接制度、法律監(jiān)督權限、責任與程序進行明確規(guī)定，確定檢察機關在社區(qū)矯正中的法律監(jiān)督主體地位。同時，最高檢要及時制定 《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實施細則》，對法律監(jiān)督的內容進行細化，建立完善的矯正考察評價體系，推動社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作有法可依。

（二）強化檢察機關在社區(qū)矯正中的監(jiān)督手段與監(jiān)督方式

目前我國法律尚未對如何實行法律監(jiān)督、具體程序如何進行細化規(guī)定，應有的監(jiān)督剛性和實效性缺乏，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的方式與手段亟待強化。一是要明確檢察機關相應的知情權，應在立法中確立社區(qū)矯正執(zhí)行主體定期通報制度，由執(zhí)行部門定期向檢察機關通報執(zhí)法情況。二是應當建立社區(qū)矯正調查評估審核制度，賦予檢察機關對于社區(qū)矯正調查評估的審核權，同時賦予社區(qū)作為關鍵利益主體對調查評估報告的異議權，由檢察機關受理申訴并開展審核，保證調查評估報告的客觀性。三是要明確檢察機關糾正違法的處置程序，并賦予檢察機關處罰建議權。對被監(jiān)督對象未及時糾正、整改并將有關情況告知人民檢察院的情況,以及消極或積極對抗法律監(jiān)督的行為,應當通過立法明確相應的后續(xù)處置措施和程序。

(三)健全社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的運行機制

我國開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作首先面臨組織機構與人員安排的問題，應立足當前司法實際，根據(jù)當前社區(qū)矯正工作的發(fā)展狀況及實際需要，探索建立一項切實可行的運行機制。近年來，廣東省檢察院大力推動駐鎮(zhèn)街檢察工作，把檢察院的力量下放到基層。據(jù)此，我們可以整合檢察機關內部法律監(jiān)督資源，加強各職能部門之間的聯(lián)系、配合，探索建立“駐鎮(zhèn)街檢察室+社區(qū)檢察官聯(lián)系點的工作機制”，即由駐鎮(zhèn)街檢察室履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督職能，對轄區(qū)內的社區(qū)矯正點進行定期、全面的檢察監(jiān)督，另外可以在一些監(jiān)外執(zhí)行罪犯相對集中的社區(qū)設立“社區(qū)檢察官聯(lián)系點”，設置專用信箱或提供專屬的舉報電話、網(wǎng)上受理平臺等，受理與社區(qū)矯正工作相關的控告、申訴、舉報，及時處理社區(qū)矯正對象及其家屬的咨詢和申訴上訪工作。

注釋：

［1］參見榮容、肖君擁：《社區(qū)矯正的理論與制度》，中國民主法制出版社2007年版，第37頁。

［2］指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部。

［3］林禮興：《社區(qū)矯正法律監(jiān)督：探索中的成效與問題》，載《檢察日報》2012年2月7日。

［4］《習近平:把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好 把黨的群眾路線堅持好、貫徹好》，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-10/11/c_117677084.htm，訪問日期：2018年3月20日。

［5］吳忠民：《以人為本的三層含義缺一不可》，載《中國經(jīng)濟時報》，2007年12月21日。

［6］趙義：《楓橋經(jīng)驗的啟示》，載《南風窗》2013 年第22期。

［7］《司法部：社區(qū)服刑人員突破70萬人，矯正期間重新犯罪率處于0.2%左右的較低水平》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0115/c1001-29024059.html，訪問日期：2018年3月20日。

［8］參見龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年第1版第122頁。