推進(jìn)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革的浙江實(shí)踐

杜歸真（浙江省司法廳）

一、浙江公證事業(yè)體制改革發(fā)展概述

浙江的公證制度恢復(fù)重建于1979年。緊跟全國公證事業(yè)的發(fā)展步伐，近40年來，浙江的公證事業(yè)也經(jīng)歷了一個(gè)從小到大、由弱到強(qiáng)的過程。期間，以2000年7月國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》（國辦函〔2000〕53號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“司法部改革方案”）為標(biāo)志，浙江的事業(yè)公證體制改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（一）上升向好發(fā)展階段。司法部改革方案明確提出：“要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的具有中國特色的公證制度和公證機(jī)構(gòu)”。要求行政體制公證處盡快改為事業(yè)體制，自收自支的可實(shí)行效益工資和企業(yè)化財(cái)務(wù)制度，使改制后的公證處成為“執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營利的事業(yè)法人”。2001年，浙江省根據(jù)國務(wù)院和司法部文件精神和要求，制定下發(fā)《浙江省司法廳關(guān)于深化公證工作改革的方案》，積極推進(jìn)公證事業(yè)體制改革，至2002年，全省92家公證機(jī)構(gòu)中有72家公證處改制成自收自支事業(yè)法人，占全國同期861家的8.36%；2家差額撥款；5家公證處合作制試點(diǎn)；13家公證處暫予保留行政體制。改革大大解放了生產(chǎn)力，雖然當(dāng)時(shí)只有一半左右的公證員放棄公務(wù)員身份留在改制后的公證處，但2003年的辦證總數(shù)不僅沒有下降，反而從2002年的60萬件增加到67萬件，增長(zhǎng)率達(dá)到11.6%，整個(gè)公證行業(yè)呈現(xiàn)了上升向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）分類改革探索階段。2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“中央5號(hào)文件”），對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，細(xì)分為“公益一類”和“公益二類”兩個(gè)類別，原自收自支的事業(yè)單位按照職能承擔(dān)情況分歸公益一類、二類或者劃入生產(chǎn)經(jīng)營類留待轉(zhuǎn)企。浙江的事業(yè)體制公證處大多數(shù)實(shí)行自收自支企業(yè)化財(cái)務(wù)政策，屬于中央5號(hào)文件規(guī)定需要重新分類的范圍。浙江是事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)省份，因此浙江的公證機(jī)構(gòu)率先面臨重新分類的影響。由于各地對(duì)中央5號(hào)文件精神理解不全面，加之對(duì)公證機(jī)構(gòu)定位認(rèn)知不同，各地在涉及對(duì)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)的改革方面出現(xiàn)一些不同做法。有的地方將公證機(jī)構(gòu)等同于一般的事業(yè)單位，簡(jiǎn)單套用公益服務(wù)事業(yè)單位的分類及人事、財(cái)務(wù)、分配管理模式，將已實(shí)行自收自支的公證機(jī)構(gòu)拉回到“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理模式；有的將實(shí)行自收自支的公證機(jī)構(gòu)定性為生產(chǎn)經(jīng)營性單位，改制為國有企業(yè)交國資委管理；有的被定性為中介組織，按中介組織的模式進(jìn)行管理。期間，各事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)在績(jī)效工資的激勵(lì)下，工作熱情高漲，辦證量、年收費(fèi)數(shù)齊齊上升，公證員的收入也節(jié)節(jié)增高。但由于事業(yè)單位按身份分配的政策痼疾，導(dǎo)致編制內(nèi)外薪酬差異懸殊，客觀上釀成了2012年末的“桐鄉(xiāng)事件”和2013年初的“溫嶺事件”①2012年10月17日，網(wǎng)友“楓楊樹”在嘉興某論壇上曝光“桐鄉(xiāng)市公證處主任年薪超80萬，一餐大閘蟹能吃掉十幾萬”，此帖在平面媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體上升溫，最后隨著公證處主任和市司法局分管副局長(zhǎng)被停職檢查而逐漸淡出人們的視線。2013年1月15日，《文匯報(bào)》刊登題為《溫嶺公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過百萬——專家建議加快公證制度改革》，稱“浙江溫嶺當(dāng)?shù)鼗⑸秸搲芯W(wǎng)民發(fā)帖稱：溫嶺公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過百萬，6名正式職工年薪數(shù)十萬……浙江省社科院楊建華教授認(rèn)為，問題歸根結(jié)底還是出在公證制度的壟斷性和政府機(jī)關(guān)對(duì)公證書的硬性規(guī)定。。

（三）規(guī)范調(diào)整趨穩(wěn)階段。面對(duì)分類改革和公證輿情的雙重壓力，浙江省司法廳及時(shí)向司法部匯報(bào)，反映分類改革中出現(xiàn)的問題，建議從保持公證機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一性，確保公證機(jī)構(gòu)體制改革工作的健康、有序推進(jìn)出發(fā)，調(diào)研出臺(tái)有關(guān)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)等專門政策。2012年2月，司法部商中編辦下發(fā)《關(guān)于暫緩公證機(jī)構(gòu)分類改革的通知》。為貫徹這一通知精神，浙江省司法廳針對(duì)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革地方事權(quán)的特點(diǎn)，充分發(fā)揮各市的優(yōu)勢(shì)，在基礎(chǔ)比較好的地市培養(yǎng)典型，形成經(jīng)驗(yàn)做法后及時(shí)組織召開全省推進(jìn)會(huì)，進(jìn)行示范交流推廣；制定出臺(tái)浙江省司法廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公證工作的實(shí)施意見》，全面規(guī)范質(zhì)量管理、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理和薪酬分配；推動(dòng)市縣在編制、人事等部門的支持下，出臺(tái)《公證處績(jī)效工資和財(cái)務(wù)管理實(shí)施辦法》；針對(duì)“桐鄉(xiāng)事件”中反映出來的體制內(nèi)外薪酬懸殊問題，對(duì)公證員薪酬收入進(jìn)行控高管理，明確與公證員助理的薪酬比例。在省廳的指導(dǎo)和各地的共同努力下，許多市縣得到編制、人事等職能部門的理解支持，先后出臺(tái)《公證處績(jī)效工資和財(cái)務(wù)管理實(shí)施辦法》，56.7%的公證處保留績(jī)效工資總量核定政策，39.1%的公證處適用企業(yè)化財(cái)務(wù)管理制度。2013年10月，溫州市開展了“三制并一制”改革，轄區(qū)內(nèi)各市縣公證處全部改制成自收自支事業(yè)體制，一舉解決了合作制、事業(yè)體制、行政體制多種體制并存帶來的不同管理標(biāo)準(zhǔn)問題，推進(jìn)了公證機(jī)構(gòu)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。寧波、溫州、江山等地在認(rèn)真總結(jié)評(píng)估政策實(shí)施成效后，陸續(xù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使公證機(jī)構(gòu)的薪酬、財(cái)務(wù)、激勵(lì)各項(xiàng)機(jī)制更趨科學(xué)合理。但小部分自收自支公證機(jī)構(gòu)的問題仍然沒有解決，收支兩條線管理者有之，生產(chǎn)經(jīng)營類有之，甚至還有國有企業(yè)模式。

二、事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)存在的主要問題

在充分肯定公證事業(yè)體制改革取得成效的同時(shí)，還應(yīng)該看到，2000年全國范圍的深化公證工作改革政策，是基于對(duì)行政體制下公證工作的困境和盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公證制度而推出的，但改革方案推出至今的17年間，由于對(duì)公證獨(dú)特屬性認(rèn)識(shí)不足，關(guān)系公證改革發(fā)展的體制機(jī)制問題反復(fù)起落，致使成為改革成為“夾生飯”“爛尾樓”，嚴(yán)重影響公證事業(yè)的發(fā)展和職能作用的發(fā)揮。綜觀存在的問題突出表現(xiàn)在：

一是公證員職業(yè)門檻高、風(fēng)險(xiǎn)高、收入低，隊(duì)伍發(fā)展緩慢。公證員任職的基本條件與擔(dān)任法官、檢察官和律師的資格條件相同，均須具有國家統(tǒng)一司法考試資格，但公證員的審批條件和許可層級(jí)卻均比律師高。公證也是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)。由于社會(huì)不誠信現(xiàn)象普遍，以假人、假證騙取公證書的情形時(shí)有發(fā)生，稍有不慎，幾百元收費(fèi)的公證事項(xiàng)，就可能引起幾十萬甚至幾百萬的民事賠償。如果證明文件重大失實(shí)，根據(jù)《刑法》第229條還將被追究刑事責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)巨大。但公證員的工資薪酬卻不高。中央在推進(jìn)事業(yè)單位分類改革中明確規(guī)定，各地“根據(jù)合理調(diào)控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位本年度績(jī)效工資水平控制線，各事業(yè)單位績(jī)效工資水平原則上不得高于控制線。各級(jí)人力資源社會(huì)保障、財(cái)政部門綜合考慮相關(guān)因素，核定本級(jí)政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績(jī)效工資總量……事業(yè)單位發(fā)放績(jī)效工資不得突破核定的總量。”②國務(wù)院《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》，國辦發(fā)〔2011〕37號(hào)。公證員在薪金收入方面，同比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于律師。在高門檻、高風(fēng)險(xiǎn)和低收入的三重?cái)D壓下，公證機(jī)構(gòu)沒有人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，人才外流情況十分嚴(yán)重，很多公證處業(yè)務(wù)骨干已經(jīng)斷層。以浙江省為例，在2000年到2017年的近18年間，公證員隊(duì)伍人數(shù)從改制前的432名增長(zhǎng)到498名，平均年增長(zhǎng)率很低。隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)基礎(chǔ)條件不高，浙江省近幾年新審批的公證員幾乎沒有一名來自211、985名校。

二是編制、職務(wù)、職稱政策僵化，公證機(jī)構(gòu)發(fā)展乏力。事業(yè)單位執(zhí)行“定編定崗”政策，實(shí)行嚴(yán)格的編制、職務(wù)、職稱管理制度，用人須按法定程序向社會(huì)公開招聘，公證處無法根據(jù)公證業(yè)務(wù)發(fā)展的需要招錄新公證員，公證處需要的人招不進(jìn)，招考進(jìn)來的人卻并不符合公證處的要求。為避免事業(yè)單位濫用編外職工，一些地方限定事業(yè)單位的編外用工數(shù)不得超過該單位編制數(shù)的一定比例，由于公證處編制基數(shù)底，編外可以招收的人員也非常少。受新一輪分類改革政策的影響，有的事業(yè)單位公證處此前已招用的編外用工也被強(qiáng)令整改縮減人員規(guī)模。公證員的職稱系列評(píng)定遵循事業(yè)單位職稱配額制度，由于在編人數(shù)限制，相應(yīng)崗位受限，在編人員即使有資格和水平評(píng)上職稱，也不能按職稱聘任，不在編人員更沒有權(quán)利和資格參與職稱評(píng)定并被聘任。一些事業(yè)體制公證處因?yàn)榫幹粕?，在編公證員不多，人員老化嚴(yán)重，經(jīng)常陷入選不出合適的主任、副主任的窘境。編外公證員年富力強(qiáng)，適合擔(dān)任公證處管理職務(wù)，也符合《公證法》《公證機(jī)構(gòu)管理辦法》關(guān)于擔(dān)任公證處負(fù)責(zé)人的條件，卻因?yàn)闆]有編制不符合擔(dān)任事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的條件不能獲批，導(dǎo)致在編人員、不在編人員均失去了職業(yè)理想與追求，既無法成為管理者，也無法成為專家型人才。目前，公證員在職稱、職務(wù)方面的晉升空間不但低于法官和檢察官，也低于司法局的普通公務(wù)員，甚至低于律師，公證處成為了“練兵場(chǎng)”和“踏跳板”，大量人員在公證處工作幾年后再通過考試進(jìn)入法院、檢察院、公務(wù)員隊(duì)伍，或者跳槽到律師隊(duì)伍。

三是財(cái)務(wù)管理和薪酬分配政策嚴(yán)格，激發(fā)工作活力乏術(shù)。在財(cái)務(wù)管理方面，現(xiàn)行事業(yè)單位“嚴(yán)格按照‘收支兩條線’規(guī)定的要求，上繳國庫或財(cái)政專戶，全額納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”③國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見》，國辦發(fā)〔2011〕37號(hào)。。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)制度和前述嚴(yán)格的績(jī)效工資總量核定的政策下，公證機(jī)構(gòu)及公證員專業(yè)工作的特點(diǎn)和按勞分配、多勞多得的總體要求都很難得到體現(xiàn)。此外，近十幾年的改革實(shí)踐證明，公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位后，基層司法局對(duì)公證機(jī)構(gòu)人財(cái)物控制過嚴(yán)過死的情況依然存在。雖然多數(shù)基層司法局希望所屬的公證處能夠做大做強(qiáng)，也希望公證員有較好的績(jī)效工資，但擔(dān)心賦予公證處更多的自主權(quán)之后會(huì)導(dǎo)致其職能進(jìn)一步被削弱，對(duì)中央提出的“政事分開”“管辦分開”的改革要求④中共中央國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）第15條；國務(wù)院《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕37號(hào)）第2條。，反映并不熱烈，對(duì)公證體制改革充滿擔(dān)憂，對(duì)完善公證處的法人治理結(jié)構(gòu)，賦予公證機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)充滿顧慮。

四是開拓新領(lǐng)域提升新本領(lǐng)積極性不高，公證事業(yè)發(fā)展缺乏后勁。2000年以前，公證機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人財(cái)物全部由司法行政機(jī)關(guān)自行管理，雖然存在機(jī)制不活的問題，但是由于管理權(quán)的高度集中，令行禁止，令出既隨，增加公證員數(shù)量、提升服務(wù)質(zhì)量等問題均能以決定的形式得到解決。在激勵(lì)機(jī)制方面，當(dāng)時(shí)公務(wù)員條例尚未實(shí)施，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公證工作任務(wù)重責(zé)任大付出多，可以給予收入的10%或不等的額度用于獎(jiǎng)勵(lì)；表現(xiàn)好的公證員、成績(jī)優(yōu)異的公證處主任可以晉升為科長(zhǎng)、處長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)精神狀態(tài)良好。在公證體制改革的初期，由于收入分配機(jī)制的激勵(lì)，曾經(jīng)大幅度提高了公證辦證量，開拓了新領(lǐng)域，但是隨著國家經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)如“中華遺囑庫”對(duì)公證遺囑法定優(yōu)先效力和遺囑業(yè)務(wù)的沖突、繼承公證被不動(dòng)產(chǎn)登記程序取代、擔(dān)保物權(quán)直接強(qiáng)制執(zhí)行不需要公證、一般民事糾紛直接訴訟不尋求公證解決等等，對(duì)公證傳統(tǒng)業(yè)務(wù)造成較大沖擊。面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，司法部和各地下發(fā)了許多支持公證業(yè)務(wù)的文件，但響應(yīng)的自覺性、普遍性并不高，影響了推動(dòng)效果。現(xiàn)實(shí)中公證機(jī)構(gòu)還是習(xí)慣于辦理傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，還是怨天尤人，缺乏開拓新領(lǐng)域、學(xué)習(xí)新本領(lǐng)的主觀能動(dòng)性。

五是公證管理權(quán)分散，存在著“夠不著、管不了”的問題?！皦虿恢笔侵父鞯芈鋵?shí)中央5號(hào)文件精神，一般采取把原事業(yè)單位批文中加括號(hào)標(biāo)明“企業(yè)化管理”的公證機(jī)構(gòu)劃入生產(chǎn)經(jīng)營類，其余的全部按照“公益二類”的政策進(jìn)行管理和運(yùn)行的做法。因?yàn)椤肮娑悺笔聵I(yè)單位是履行國家法定職能的，所以國家規(guī)定了嚴(yán)格的管理制度，包括身份上嚴(yán)格的編制管理，分配上嚴(yán)格的績(jī)效工資政策，財(cái)務(wù)上的收支兩條線制度，且按照職能定位分別由編辦、人力社保部門、財(cái)政部門各司其能，司法行政機(jī)關(guān)除了主要承擔(dān)業(yè)務(wù)管理職責(zé)外，在隊(duì)伍發(fā)展、激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等方面存在“夠不著”的問題。“管不了”是指各地的改革權(quán)包括公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)掌握在各地行政主管部門和人事部門手中，上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和協(xié)會(huì)很難象銀監(jiān)會(huì)一樣對(duì)各公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行“窗口管理、直接指導(dǎo)”，司法行政機(jī)關(guān)往往是公證出事媒體報(bào)導(dǎo)后才知道、有的甚至是公安調(diào)查了才知道，導(dǎo)致管控滯后。

三、公證事業(yè)體制改革的備案制、零編制機(jī)制創(chuàng)新

針對(duì)存在的突出問題，響應(yīng)司法部深化公證體制改革的號(hào)召，浙江省司法廳認(rèn)真總結(jié)原自收自支事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)和現(xiàn)“公益二類”事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐，突出事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)，于2017年12月15日會(huì)同省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、浙江省人力資源與社會(huì)保障廳、浙江省財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化我省公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作實(shí)施意見》（浙司2017〔185〕號(hào)），積極推進(jìn)以“備案制”“零編制”為核心內(nèi)容的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革。這是公證機(jī)構(gòu)管理體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系的重大機(jī)制創(chuàng)新，是浙江公證發(fā)展史上的重要改革成果，對(duì)于全國事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革具有率先示范意義。

（一）“備案制”“零編制”公證機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵?！皞浒钢啤奔淳幹茊T額備案制。其內(nèi)涵是：根據(jù)《中央編辦關(guān)于印發(fā)創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理方式意見的通知》（中央編發(fā)〔2014〕73）的精神，借鑒公立醫(yī)院做法實(shí)施事業(yè)編制報(bào)備員額，在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，推行報(bào)備員額管理。事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)可綜合當(dāng)?shù)厝丝诳傤~、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和上一年度人均辦證量等因素，提出員額控制數(shù)需求方案，由主管司法行政機(jī)關(guān)報(bào)同級(jí)編辦審批。由于報(bào)備員額內(nèi)人員納入機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)單列管理，參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，可與公辦事業(yè)單位相互流動(dòng)，因此，須面向社會(huì)公開招聘，經(jīng)同級(jí)人力社保部門審核備案。公證機(jī)構(gòu)編制報(bào)備員額的推行，解決了公證事業(yè)發(fā)展中十分迫切的隊(duì)伍發(fā)展問題?！傲憔幹啤笔枪C機(jī)構(gòu)登記設(shè)立為事業(yè)單位法人，但取消原行政級(jí)別，原公證機(jī)構(gòu)的事業(yè)編制由編辦收回，公證機(jī)構(gòu)成為沒有國家編制的單位。原由行政劃撥及財(cái)政撥款形成的資產(chǎn)，由公證機(jī)構(gòu)向同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)方案，在改革時(shí)剝離或處置，并報(bào)財(cái)政部門審批確定。原事業(yè)在編在崗人員按經(jīng)營類事業(yè)單位有關(guān)政策辦理，由其主管司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)妥善安置，若繼續(xù)留在該公證機(jī)構(gòu)工作的，不再實(shí)行事業(yè)單位人事、薪酬、社保和預(yù)算管理制度。該類公證機(jī)構(gòu)用工根據(jù)業(yè)務(wù)需要自主招聘，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和其他社會(huì)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)建立企業(yè)年金、保險(xiǎn)等補(bǔ)充養(yǎng)老制度?！傲憔幹啤惫芾砟Ｊ降奶剿?，也給目前被劃入“生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位”的公證機(jī)構(gòu)以及其他類公證機(jī)構(gòu)一條較為合適的改制途徑。根據(jù)中央5號(hào)文件的精神，“生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位”只是一個(gè)過渡，最終的去向是回到“公益二類”或者改制成為“企業(yè)”。前者公證機(jī)構(gòu)不愿意，后者不符合司法部文件要求，而改制成為“零編制”則可以妥善解決公證機(jī)構(gòu)的主觀意愿和制度管理的統(tǒng)一性問題?！胺求H非馬”類公證機(jī)構(gòu)一般都是在上一輪改制過程中，脫離了某一環(huán)節(jié)的管理形成的，同樣可以登記設(shè)立成為“零編制”的事業(yè)法人公證機(jī)構(gòu)。

在備案制和零編制體制中，管理事權(quán)相對(duì)集中于司法行政機(jī)關(guān)，人事部門進(jìn)行相對(duì)宏觀調(diào)控，這為司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行精準(zhǔn)管理以及司法行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)提供了條件、空間和抓手。

（二）“備案制”“零編制”配套薪酬分配制度的創(chuàng)新。薪酬分配制度在激勵(lì)機(jī)制建設(shè)中占據(jù)重要位置。在“公益二類”項(xiàng)下，如何建立健全符合公證隊(duì)伍專業(yè)特性、公證機(jī)構(gòu)非營利屬性和社會(huì)功能，體現(xiàn)按勞分配、多勞多得要求的績(jī)效工資分配激勵(lì)機(jī)制政策空間比較有限。按照事業(yè)單位相關(guān)管理規(guī)定，事業(yè)單位績(jī)效工資實(shí)施分級(jí)管理原則，由當(dāng)?shù)厝肆ι绫２块T核定管理。目前，全國各地實(shí)施經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位普遍的績(jī)效工資總額標(biāo)準(zhǔn)，一般控制在“當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位上年度績(jī)效工資總體水平的3倍以下”，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)樨?cái)政經(jīng)費(fèi)不足，可能只有1至1.5倍，而一些發(fā)達(dá)地區(qū)按“社會(huì)平均工資”的5倍核定，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。根據(jù)司法部與中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見》（司發(fā)〔2017〕8號(hào)）的精神，建立績(jī)效工資總量與業(yè)務(wù)發(fā)展、績(jī)效考核相聯(lián)系的核定機(jī)制，在核定的績(jī)效工資總量?jī)?nèi)可自主進(jìn)行分配。實(shí)行靈活多樣的績(jī)效工資分配辦法，使工作人員收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系。對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展較好、績(jī)效考核優(yōu)秀的公證機(jī)構(gòu)，可以在核定績(jī)效工資總量時(shí)給予適當(dāng)傾斜。但因?yàn)楣C機(jī)構(gòu)總體規(guī)模不大，公證員人數(shù)較少，績(jī)效工資增量有限。特別是目前普遍實(shí)施事業(yè)單位調(diào)節(jié)基金政策，控制線以上的薪酬發(fā)放成本很高，一般的公證機(jī)構(gòu)很難承受。

實(shí)行“備案制”“零編制”運(yùn)行的公證機(jī)構(gòu)，因?yàn)閷?shí)行企業(yè)化管理模式，自負(fù)盈虧，業(yè)務(wù)收入依法納稅，在薪酬分配上不受人力社保部門和財(cái)政部門的管理限制，而由司法行政機(jī)關(guān)自行制定調(diào)控政策。在量入為出、以收定支原則基礎(chǔ)上，扣除舉辦成本、預(yù)留單位發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，可以由公證機(jī)構(gòu)按政策自行合理分配，真正體現(xiàn)收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)的緊密聯(lián)系，并能夠通過一定的努力達(dá)到相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為吸引人才加入公證隊(duì)伍創(chuàng)造條件。當(dāng)然，公證機(jī)構(gòu)的年度分配方案及其負(fù)責(zé)人、公證員的分配情況依然應(yīng)當(dāng)報(bào)主管司法行政機(jī)關(guān)備案。值得指出的是，《公證法》明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)“不以營利為目的”，無論是“零編制”還是合作制都只是經(jīng)營方式的不同，其“非營利”的屬性是相同的，賦予司法行政機(jī)關(guān)一定的管理職能，也有利于“零編制”公證機(jī)構(gòu)的推進(jìn)。

（三）推進(jìn)“備案制”“零編制”改革的具體措施。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，好的政策需要有好的措施保障。在推進(jìn)“備案制”“零編制”事業(yè)公證機(jī)構(gòu)改革中，切不可將改革僅限于改變“分配激勵(lì)機(jī)制”。

一是健全內(nèi)部管理制度。強(qiáng)化公證機(jī)構(gòu)《章程》指引，以理事會(huì)（董事會(huì)、管委會(huì)）為核心，健全公證機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，建立符合現(xiàn)代科學(xué)管理要求的公證機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，完善主任負(fù)責(zé)制、崗位目標(biāo)責(zé)任制和質(zhì)量管理、民主管理等自律運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效率，保障依法決策，自主管理并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

二是加強(qiáng)考核問責(zé)。不同模式的公證機(jī)構(gòu)有不同的管理重點(diǎn)，正如傳統(tǒng)公益二類公證機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)行政問責(zé)，“零編制”事業(yè)單位或者合作制公證機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于章程及其董事會(huì)（或稱理事）民主決策，三類體制治理的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)的考核方案。引導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)淡化“辦證量、收費(fèi)數(shù)”的考核，強(qiáng)化綜合服務(wù)、軟硬件建設(shè)、人員能力提升、社會(huì)評(píng)價(jià)這些“公證基礎(chǔ)建設(shè)”的評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于“跑偏”“走樣”的行為實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)，推動(dòng)政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

三是強(qiáng)化公益性評(píng)估。公益性是公證機(jī)構(gòu)的根本特性。體制改革在解決隊(duì)伍發(fā)展、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效分配自主權(quán)等問題的同時(shí)，要實(shí)行不定期的以“是否片面追求盈利、是否偏離公益目標(biāo)”為重點(diǎn)的公益性評(píng)估，對(duì)社會(huì)反映偏離公益目標(biāo)片面追求利益回報(bào)、發(fā)生重大損害群眾利益、年度報(bào)告弄虛作假，以及有失信記錄、誠信等級(jí)低的公證機(jī)構(gòu)，納入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大執(zhí)法檢查力度，維護(hù)公平公正的公證服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。

四是引入適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。改變目前市級(jí)以下按行政區(qū)劃劃執(zhí)業(yè)區(qū)域的傳統(tǒng)做法，適度打破執(zhí)業(yè)區(qū)域限制，不僅讓老百姓有選擇優(yōu)質(zhì)公證服務(wù)的權(quán)利，也推動(dòng)公證機(jī)構(gòu)以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源的重組重整。

五是支持人才流動(dòng)。制定相對(duì)寬松政策，積極創(chuàng)造條件，給公證人才一定的執(zhí)業(yè)區(qū)域流動(dòng)自由度，讓人才集聚到服務(wù)資源密集的地區(qū)開展公證服務(wù)，達(dá)到服務(wù)效率的最優(yōu)化。同時(shí)，通過人才的流動(dòng)和集聚，還可以形成專業(yè)性的特色服務(wù)，提升服務(wù)水準(zhǔn)，滿足社會(huì)對(duì)公證服務(wù)對(duì)不同需求。