加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè) 再造人民調(diào)解新輝煌

廖永安（湘潭大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）

人民調(diào)解制度作為一種常規(guī)性糾紛解決機(jī)制，形成于中國(guó)共產(chǎn)黨革命時(shí)期，并在新中國(guó)成立后不斷發(fā)展和完善，成為預(yù)防和化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線(xiàn)”。然而，20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，隨著法制建設(shè)過(guò)程中對(duì)正式司法制度的過(guò)分推崇，我國(guó)形成了“強(qiáng)訴訟、弱調(diào)解”的訴訟中心主義格局，在法治主義主流話(huà)語(yǔ)遮蔽甚至排斥下，人民調(diào)解化解糾紛的能力和數(shù)量一度呈下降趨勢(shì)，與法院一審收案數(shù)的比例由80年代的17：1跌至基本持平的狀態(tài)。訴訟中心主義的單一化糾紛解決方式使得法院承受了“訴訟爆炸”的巨大壓力,在這種背景下，訴訟外多元化糾紛解決機(jī)制重獲重視，人民調(diào)解在遭遇近十年低谷后，以司法部2002年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》為標(biāo)志又開(kāi)始不斷復(fù)蘇，至2010年《人民調(diào)解法》的頒布，再次迎來(lái)發(fā)展的里程碑。

回顧人民調(diào)解波瀾壯闊、跌宕起伏的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解的復(fù)興與其根據(jù)時(shí)代變化不斷保持自我完善與創(chuàng)新密不可分。只有適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)的糾紛結(jié)構(gòu)和解紛需求的變化，人民調(diào)解才能真正發(fā)揮“第一道防線(xiàn)”的作用。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和發(fā)展不充分不平衡的矛盾成為了當(dāng)今社會(huì)的主要矛盾。新時(shí)代賦予了人民調(diào)解新使命和新方向，人民調(diào)解員隊(duì)伍及其糾紛解決能力也必須適應(yīng)新時(shí)代的需要才能發(fā)揮應(yīng)有作用。在新時(shí)代的社會(huì)背景下，經(jīng)由中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)，“六部委”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）具有十分重要的意義，表明了中央對(duì)發(fā)展人民調(diào)解的高度重視，也彰顯了國(guó)家加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的戰(zhàn)略高度。

首先，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的迫切需要。徒法不足以自行，徒善不足以為政。黨的十八屆四中全會(huì)將人民調(diào)解納入全面依法治國(guó)總體部署之中，提出要“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛化解機(jī)制”，并提出要加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)。與傳統(tǒng)上將法治工作隊(duì)伍局限于立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍不同，十八屆四中全會(huì)除對(duì)上述三支隊(duì)伍建設(shè)提出明確要求外，首次提出要發(fā)展人民調(diào)解員隊(duì)伍?？梢?jiàn)，人民調(diào)解也是依法治國(guó)的重要力量，是健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要舉措，能否發(fā)揮好人民調(diào)解工作的重要作用，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層，直接關(guān)系“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其次，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是提升基層治理能力和水平的必然要求。在我國(guó)法治建設(shè)全局當(dāng)中，基層的依法治理具有基礎(chǔ)性地位。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要推進(jìn)基層治理法治化，法治建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層?，F(xiàn)代國(guó)家權(quán)力不可能覆蓋基層社會(huì)的每一個(gè)角落，基層往往成為法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是社會(huì)矛盾的高發(fā)地和聚集地，中國(guó)80%以上的矛盾糾紛都發(fā)生在基層，解決好基層的社會(huì)治理問(wèn)題，就解決了中國(guó)法治建設(shè)的主要問(wèn)題?；鶎右彩欠ㄖ沃袊?guó)建設(shè)的活力源泉所在?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”就是基層治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、依靠群眾就地化解”，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最主要的力量就是基層人民調(diào)解員隊(duì)伍。人民調(diào)解員從群眾中來(lái)，到群眾中去，以化解矛盾、宣傳法治、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧為基本職責(zé)。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示，堅(jiān)持、推廣、創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要舉措。六部委《意見(jiàn)》通過(guò)加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮基層社會(huì)自我調(diào)節(jié)、自我治理的功能，打造全民共建共治共享的社會(huì)治理格局，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和基層自治的良性互動(dòng)，從而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

再次，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)平安中國(guó)的重要舉措。新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的向往日益廣泛，尤其在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革深水區(qū)，現(xiàn)實(shí)性社會(huì)沖突與非現(xiàn)實(shí)性社會(huì)沖突相互交織，多元價(jià)值訴求和利益失衡導(dǎo)致群體性糾紛多發(fā)，這些糾紛僅僅依靠法院判決難以實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了人和”，而通過(guò)人民調(diào)解則“可使大事化小、小事化無(wú)；可使小事不鬧成大事、無(wú)事不鬧成有事”。人民調(diào)解工作能否深入開(kāi)展、取得實(shí)效，直接事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，著力解決涉及人民群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧，建設(shè)平安中國(guó)，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，正是發(fā)展人民調(diào)解的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

此外，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)也是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)、重塑“調(diào)解中國(guó)話(huà)語(yǔ)體系”的重要途徑。人民調(diào)解制度既是中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)造性實(shí)踐，更是根植于中華民族“和為貴”的文化傳統(tǒng)。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯指出：“在任何一項(xiàng)偉大的事業(yè)背后，必然存在著一種精神力量，尤為重要的是，這種精神力量一定與該視野的背景有密切的根源”。被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方之花”的人民調(diào)解，其背后的精神力量就是“息訴止訟”的中國(guó)優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)，這是中國(guó)法治建設(shè)必須立足的本土資源。此次六部委《意見(jiàn)》以隊(duì)伍建設(shè)為抓手，推動(dòng)人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展，既是對(duì)中國(guó)優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，更是為世界各國(guó)糾紛解決貢獻(xiàn)中國(guó)方案和中國(guó)智慧的良好契機(jī)，有助于重塑人民調(diào)解的中國(guó)話(huà)語(yǔ)體系。

然而，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，盡管《人民調(diào)解法》已實(shí)施8年，人民調(diào)解在遭遇低谷后也有所復(fù)蘇，但面對(duì)新時(shí)代社會(huì)矛盾的新挑戰(zhàn)和人民群眾對(duì)公平正義的新期待，人民調(diào)解也還存在許多不相適應(yīng)的地方。人民調(diào)解員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化程度不高、培訓(xùn)工作不系統(tǒng)、化解矛盾糾紛能力有待提高；專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)緩慢；人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障困難、激勵(lì)機(jī)制不健全等都制約了人民調(diào)解制度功能的發(fā)揮。此次六部委《意見(jiàn)》以加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)作為提升人民調(diào)解工作水平的重心，可謂是對(duì)癥下藥，有的放矢。結(jié)合六部委《意見(jiàn)》，筆者認(rèn)為，新時(shí)代加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該從以下四個(gè)方面著力：

第一，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與。中央在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、多元共治，構(gòu)建各方力量共同參與糾紛解決的工作格局。人民調(diào)解是多元化糾紛解決中最重要的訴訟外力量，也必須堅(jiān)持這一基本原則。鼎盛時(shí)期的人民調(diào)解之所以功效卓著，最重要的原因就是有黨委和政府的支持。六部委《意見(jiàn)》在明確司法行政機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)具體指導(dǎo)職責(zé)的同時(shí)，還要求司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)向黨委和政府匯報(bào)人民調(diào)解工作，積極爭(zhēng)取有關(guān)部門(mén)重視和支持，并要求政法委、人民法院、財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)、人力資源社會(huì)保障部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)明確各自職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同做好人民調(diào)解工作，這正是上述原則的體現(xiàn)。各級(jí)黨委政府、各有關(guān)部門(mén)要把人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)擺在重要位置，強(qiáng)化工作責(zé)任、形成工作合力、務(wù)求工作實(shí)效，毫不動(dòng)搖地重視、支持、推動(dòng)人民調(diào)解工作，積極廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與人民調(diào)解，解決困擾人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，確保人民調(diào)解始終充滿(mǎn)生機(jī)和活力。

第二，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)能力。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，矛盾糾紛越來(lái)越多呈現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化、多樣性的特點(diǎn)，糾紛形態(tài)不再局限于傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里糾紛，還涌現(xiàn)出大量公司、證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、征地拆遷等新型糾紛，這些糾紛對(duì)人民調(diào)解員自身素養(yǎng)提出了更高的要求，需要人民調(diào)解員具備較高的法律素養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備。如果說(shuō)過(guò)去人民調(diào)解員化解矛盾主要依據(jù)情理，現(xiàn)代人民調(diào)解員解決糾紛則主要依據(jù)法律?，F(xiàn)代人民調(diào)解不僅需要自然理性，而且還需要技術(shù)理性，只有經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)才能適應(yīng)化解新型疑難復(fù)雜矛盾糾紛的需要。域外很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了調(diào)解員職業(yè)資質(zhì)認(rèn)證制度，調(diào)解員必須完成定時(shí)定量培訓(xùn)，才能取得調(diào)解員資質(zhì)。有統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，我國(guó)高中以上文化程度的調(diào)解員僅占調(diào)解員總數(shù)的46%，現(xiàn)階段人民調(diào)解員的文化素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)并不盡如人意。因此，為了給當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)調(diào)解服務(wù)，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)人民調(diào)解員的基礎(chǔ)法律知識(shí)、調(diào)解基本規(guī)范、調(diào)解員職業(yè)倫理培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員素質(zhì)，推進(jìn)人民調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，完善調(diào)解員認(rèn)證體系和職業(yè)水平評(píng)價(jià)體系。

第三，加強(qiáng)職業(yè)保障，提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的工作積極性。任何職業(yè)都需要職業(yè)保障，才能增強(qiáng)從業(yè)人對(duì)該職業(yè)的認(rèn)同感和使命感，司法職業(yè)需要保障，人民調(diào)解員也需要職業(yè)保障。六部委《意見(jiàn)》強(qiáng)化人民調(diào)解員的職業(yè)保障的舉措可以分為兩大方面：一是落實(shí)人民調(diào)解員的物質(zhì)待遇。人民調(diào)解是公益性調(diào)解，堅(jiān)持人民調(diào)解不收費(fèi)的原則。因此，要提高人民調(diào)解員的工作積極性，必須加強(qiáng)人民調(diào)解員工作經(jīng)費(fèi)保障，通過(guò)以案定補(bǔ)、發(fā)放生活補(bǔ)貼等方式為人民調(diào)解員提供財(cái)政保障，改善人民調(diào)解員生活條件，落實(shí)人民調(diào)解員困難救助、優(yōu)待撫恤政策，促使他們安心工作；二是保障人民調(diào)解員依法履職行為不受侵害。人民調(diào)解員化解糾紛堅(jiān)持中立原則，一旦受到威脅，調(diào)解活動(dòng)便難以進(jìn)行，調(diào)解公正性也難以保障，因此，六部委《意見(jiàn)》提出要探索建立人民調(diào)解員人身保障機(jī)制，鼓勵(lì)有關(guān)單位為人民調(diào)解員購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)等，可操作性強(qiáng)，對(duì)保障人民調(diào)解員依法履職意義重大。此外，還應(yīng)該從政治上關(guān)心愛(ài)護(hù)人民調(diào)解員，加大對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解先進(jìn)集體和個(gè)人的表彰獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)其工作積極性。

第四，堅(jiān)持專(zhuān)兼結(jié)合，促進(jìn)人民調(diào)解員隊(duì)伍的多元化。六部委《意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“專(zhuān)兼結(jié)合”“分類(lèi)指導(dǎo)”的基本原則。為了適應(yīng)矛盾糾紛的多樣化特點(diǎn)，應(yīng)不斷優(yōu)化人民調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人民調(diào)解員隊(duì)伍的多元化：一是要繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)的村（居）人民調(diào)解員隊(duì)伍，這是人民調(diào)解員隊(duì)伍的主體部分；二是要在積極發(fā)展兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍的同時(shí)，大力加強(qiáng)專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)立醫(yī)患糾紛、交通事故損害賠償糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)。不久前全國(guó)工商聯(lián)、司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，這意味著商會(huì)人民調(diào)解員成為人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)新型增長(zhǎng)點(diǎn)。三是要健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，完善“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會(huì)—村居調(diào)委會(huì)—調(diào)解小組”三級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成“多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋”和“橫到邊、縱到底”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解工作對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的全覆蓋。

目前，我國(guó)有近77萬(wàn)個(gè)人民調(diào)解組織、367萬(wàn)人民調(diào)解員，每年調(diào)解糾紛900多萬(wàn)件，這在全世界范圍都是絕無(wú)僅有的創(chuàng)舉。人民調(diào)解員實(shí)際上是一支不穿法袍的編外“布衣法官”隊(duì)伍，也是一支遍布基層社會(huì)每個(gè)角落的法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，他們默默耕耘，不計(jì)報(bào)酬，甘于奉獻(xiàn)，在社會(huì)矛盾糾紛的最前線(xiàn)為維護(hù)中國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。如果能夠充分發(fā)揮這支數(shù)量龐大的人民調(diào)解員隊(duì)伍的作用，比增編幾萬(wàn)乃至幾十萬(wàn)警察、檢察官、法官的代價(jià)要小得多，而作用卻大得多。六部委的《意見(jiàn)》已經(jīng)吹響了新時(shí)代發(fā)展人民調(diào)解的號(hào)角，我們期待人民調(diào)解在不久的未來(lái)再次迎來(lái)“黃金時(shí)代”，重現(xiàn)往日輝煌。