法治政府建設(shè)的基本要求*

馬懷德（中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）

黨的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也要求：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！笔藢盟闹腥珪?huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。” 黨的十九大提出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，對(duì)于推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要意義。

從行政法學(xué)的基本理論來(lái)看，法治政府有著行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法三方面的要求：其中機(jī)構(gòu)和職能法定、服務(wù)型政府是行政組織法的內(nèi)容，行政立法法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開(kāi)是行政行為法的內(nèi)容，監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的法治化、構(gòu)建解決行政爭(zhēng)議的法治體系是行政救濟(jì)法的內(nèi)容，這八個(gè)方面共同構(gòu)成了法治政府建設(shè)的基本要求。

一、機(jī)構(gòu)和職能法定

行政機(jī)關(guān)的所有權(quán)力都來(lái)源于法律，都是由法律明確規(guī)定。法律沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)就不得行使，這是依法行政的最基本要求，也是法治政府的邏輯起點(diǎn)。因?yàn)檎臋?quán)力不是原生的，而是派生的，來(lái)源于人民的授權(quán)，來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。沒(méi)有法律規(guī)定，這種權(quán)力就不存在，一旦行使就可能是違法無(wú)效的。行政機(jī)關(guān)必須遵守職權(quán)法定，這就意味著所有的權(quán)力都必須找到相應(yīng)的法律依據(jù)，尤其是在行使影響行政相對(duì)人人身和財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)力時(shí)。職權(quán)法定對(duì)于行政機(jī)關(guān)是第一要?jiǎng)?wù)：一方面，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)立法的方式保證行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力都有法律依據(jù)；另一方面，行政機(jī)關(guān)自身也要不斷總結(jié)，找出哪些是尚沒(méi)有法律規(guī)定而需要立法授予的權(quán)力。

二、服務(wù)型政府

法治政府不僅意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法行使可能侵害相對(duì)人合法權(quán)益的權(quán)力，也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要依法提供公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)秩序行政與給付行政的統(tǒng)一。同時(shí)，行政效率是行政權(quán)的生命，行政機(jī)關(guān)在從事行政活動(dòng)時(shí)應(yīng)該遵守法定時(shí)限，高效便民，致力于效能政府的建設(shè)。如果一個(gè)政府不能高效便民地提供公共服務(wù)，那么就很難稱之為現(xiàn)代意義的法治政府。因此，服務(wù)型政府的構(gòu)建既是法治政府的建設(shè)目標(biāo)，也是法治政府的基本要求。在我國(guó)語(yǔ)境下，“全心全意為人民服務(wù)”是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的根本宗旨，也是各級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行的基本要求，因此，服務(wù)型政府的構(gòu)建更應(yīng)該是我國(guó)社會(huì)主義法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、行政立法的法治化

行政立法包括行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定，行政立法活動(dòng)是現(xiàn)代政府權(quán)力行使的重要方式。就行政機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，行政立法、行政決策、行政執(zhí)法和行政司法構(gòu)成了政府活動(dòng)的基本內(nèi)容，而行政立法無(wú)疑是政府活動(dòng)的基礎(chǔ)，行政立法的效果直接關(guān)系并決定著行政決策、行政執(zhí)法和行政司法的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)行政立法的法治化意味著：第一，要堅(jiān)持法律優(yōu)先原則。在我國(guó)，除了憲法和全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律之外，還有別的層次的立法，比如國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，相關(guān)地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院部委制定的部門(mén)規(guī)章，相關(guān)地方政府制定的地方政府規(guī)章。當(dāng)各種層次的規(guī)范性文件并存時(shí)，一個(gè)基本的要求就是法律優(yōu)先；當(dāng)不同層次的規(guī)范性文件發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用上位法。就行政立法而言，行政法規(guī)和行政規(guī)章（包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章）的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸。第二，要堅(jiān)持法律保留原則。有些對(duì)人民群眾權(quán)益影響較大的事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定，法律以外的任何規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)規(guī)定。例如，《立法法》規(guī)定刑罰和犯罪只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法規(guī)定，而且全國(guó)人大及其常委會(huì)不得授權(quán)國(guó)務(wù)院、地方人大制定這方面的法規(guī)。第三，要推進(jìn)行政立法程序的法治化，加強(qiáng)行政立法公開(kāi)和公眾參與，有效約束行政立法過(guò)程中的部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。第四，還要加強(qiáng)對(duì)行政立法活動(dòng)的監(jiān)督和救濟(jì)，維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一和憲法、法律權(quán)威。

四、行政決策的法治化

行政決策是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的日常性行政活動(dòng)，影響著個(gè)人權(quán)益、組織行為和社會(huì)秩序，但是我國(guó)目前有關(guān)行政決策的法治建設(shè)還很薄弱。自《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)先后頒布《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等有關(guān)行政行為的法律，但基本上是圍繞著具體行政行為展開(kāi)。抽象行政行為和行政決策，基本上游離于法治之外，但這些行為往往影響力很大，一旦違法所造成的損害也比較大。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，行政決策的法治化應(yīng)該是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容和基本要求，依法決策也是科學(xué)決策的重要保證。實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化要做到：第一，權(quán)限合法，行政決策必須符合法律授權(quán)，不得越權(quán)決策、違法決策；第二，實(shí)體合法，行政決策必須符合法律所體現(xiàn)的意志和利益要求，不得與法律規(guī)范及其精神相抵觸；第三，程序合法，行政決策必須嚴(yán)格遵守法定程序，不得違反程序進(jìn)行決策。要確保權(quán)限合法、實(shí)體合法、程序合法，還必須建立和完善有效的科學(xué)民主決策機(jī)制，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體決策作為重大行政決策必經(jīng)的法定程序，并保證其得到嚴(yán)格執(zhí)行。

五、行政執(zhí)法的規(guī)范化

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的與社會(huì)民眾聯(lián)系最為密切、接觸最為頻繁的行政活動(dòng)，行政執(zhí)法的規(guī)范化水平直接影響著民眾對(duì)于法治政府建設(shè)狀況的認(rèn)識(shí)和感知。因此，對(duì)于絕大多數(shù)普通民眾而言，行政執(zhí)法的規(guī)范化是衡量法治政府的最重要標(biāo)準(zhǔn)之一。法律實(shí)施不良、行政執(zhí)法不規(guī)范已成為當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)的最大難題。為了推進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范化，就要嚴(yán)格公正執(zhí)法，建立一套比較完備的執(zhí)法程序，約束和規(guī)范各類執(zhí)法行為，確保法律得以嚴(yán)格實(shí)施；減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城市管理執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，明確執(zhí)法責(zé)任，杜絕利益性執(zhí)法。此外，行政執(zhí)法規(guī)范化要堅(jiān)持比例原則，即行政機(jī)關(guān)要公平、公正、合理地行使裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)所要實(shí)現(xiàn)的目的或任務(wù)應(yīng)與其采取的具體措施相適應(yīng)，不能過(guò)分侵害相對(duì)人的合法權(quán)益；行政措施應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)行政目的，行政措施應(yīng)給相對(duì)人造成最小侵害，行政措施的采取和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)合乎比例。

六、政府信息公開(kāi)

政府信息公開(kāi)是“人民主權(quán)”這一憲法原則的基本要求，也是法治政府的應(yīng)有之義。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化背景下，政府信息公開(kāi)更具有特殊的法治意義。傳統(tǒng)的保密行政早已被各國(guó)政府所拋棄，透明政府是現(xiàn)代法治政府的基本特征，政府信息公開(kāi)的范圍與程度也成為衡量法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照憲法、法律的規(guī)定行使行政權(quán)，公民有權(quán)知道政府的立法、決策和討論情況，有權(quán)了解行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的情況。除了行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)公開(kāi)以外，公民和社會(huì)組織還可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)相關(guān)信息，除了法律規(guī)定不予公開(kāi)的內(nèi)容以外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一律公開(kāi)相關(guān)政府信息。法定范圍內(nèi)的信息是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，此外，政府信息須以便民的形式公開(kāi)?，F(xiàn)代透明政府要求政府信息公開(kāi)的便捷性、及時(shí)性和有效性，不得遲延公開(kāi)信息，不得設(shè)置不合理的依申請(qǐng)公開(kāi)條件，不得以非法理由拒絕公開(kāi)信息。行政相對(duì)人合法權(quán)益因政府信息公開(kāi)行為受到損害的，可以依法獲得公正的法律救濟(jì)。

七、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的法治化

法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，既是一種權(quán)力，也是一種責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者權(quán)力行使不當(dāng)?shù)?，要依法承?dān)法律責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。①中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2014年版，第85頁(yè)?！睘榱藦慕Y(jié)果層面推進(jìn)法治政府建設(shè)、打造責(zé)任政府，一要監(jiān)督，二要問(wèn)責(zé)。監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的法治化是法治政府建設(shè)的基本要求，也是權(quán)責(zé)一致原則的具體落實(shí)。即使其他方面做得再好，只要存在違法不究、責(zé)任不落實(shí)的情形，缺少法治化的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，就仍然會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法治政府的公信力。行政機(jī)關(guān)必須要對(duì)法律負(fù)責(zé)，承擔(dān)因自身行政行為引起的各種法律責(zé)任，具體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民監(jiān)督，此監(jiān)督體系成為問(wèn)責(zé)制度法治化運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。

八、構(gòu)建解決行政爭(zhēng)議的法治體系

行政爭(zhēng)議涉及行政主體之間、行政主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這些爭(zhēng)議解決的公正與否直接關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定。正規(guī)化的行政爭(zhēng)議解決途徑的不暢通，會(huì)將爭(zhēng)議引到帶有人治色彩的信訪途徑上來(lái)，從而消解法治的力量。從這個(gè)意義上講，行政爭(zhēng)議解決的法治化與否決定了法治政府建設(shè)的成敗。構(gòu)建解決行政爭(zhēng)議的法治體系、實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議解決的法治化包含著兩個(gè)方面：第一，要推進(jìn)行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等行政系統(tǒng)內(nèi)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的法治化。行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁等制度具有一定的優(yōu)勢(shì)，行政機(jī)關(guān)解決糾紛具有力量完備、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、快捷等優(yōu)點(diǎn)。要充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導(dǎo)人民群眾通過(guò)法定途徑表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)合法權(quán)益。特別是要發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的主渠道作用，改革行政復(fù)議體制，完善行政復(fù)議程序，及時(shí)、有效地解決行政爭(zhēng)議。第二，要保障行政訴訟制度的有效運(yùn)行，貫徹司法最終裁決原則。司法裁判是所有糾紛解決的最后關(guān)口，司法最終裁決原則必須得到落實(shí)。行政訴訟是司法機(jī)關(guān)以訴訟方式解決行政爭(zhēng)議的法律制度，它將行政爭(zhēng)議蘊(yùn)含的公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的矛盾納入和平的司法程序加以理性解決，有效維護(hù)了良好的社會(huì)秩序。