論BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)

李敬昌

一、問題的產(chǎn)生

2003年5月22日，荷蘭代表團(tuán)在聯(lián)合國關(guān)于海洋和海洋法開放性非正式磋商程序第四次會(huì)議上提交了名為《保護(hù)和保育國家管轄范圍以外脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的需要》的報(bào)告，該報(bào)告主要關(guān)注國家管轄范圍以外深海海床的海洋遺傳資源，1The need to protect and conserve vulnerable marine ecosystems in areas beyond national jurisdiction, United Nations General Assembly, A/AC.259/8, 22 May 2003, paras. 16～18.引起國際社會(huì)廣泛關(guān)注。2004年11月17日，依據(jù)聯(lián)合國大會(huì)第59/24號(hào)決議第73段，2Resolution adopted by the General Assembly on 17 November 2004 [without reference to a Main Committee (A/59/L.22 and Add.1)]: Oceans and the law of the sea, United Nations General Assembly, A/RES/59/24, para.73.國家管轄范圍以外海洋生物多樣的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的臨時(shí)開放性非正式工作組（以下簡稱“臨時(shí)工作小組”）正式建立。依據(jù)聯(lián)合國大會(huì)2005年11月29日第60/30號(hào)決議第79～80段及2006年12月20日第61/222號(hào)決議第91段，3Resolution adopted by the General Assembly on 29 November 2005 [without reference to a Main Committee (A/60/L.22 and Add.1)]: Oceans and the law of the sea, United Nation General Assembly, paras. 79～80; Resolution adopted by the General Assembly on 20 December 2006 [without reference to a Main Committee (A/61/L.30 and Add.1)]: Oceans and the law of the sea, United Nation General Assembly, para. 91.第一次臨時(shí)工作小組會(huì)議于2008年4月28日至5月2日在紐約召開，并于2008年5月15日向第63屆聯(lián)合國大會(huì)提交會(huì)議成果。4Letter dated 15 May 2008 from the Co-Chairpersons of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction addressed to the President of the General Assembly, United Nations General Assembly, A/63/79.2011年6月30日，臨時(shí)工作小組向聯(lián)合國大會(huì)提出建議，指出“聯(lián)合國大會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一個(gè)程序，通過找出差距和努力方向，包括落實(shí)現(xiàn)有文件，以及依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定多邊協(xié)議，確保規(guī)制國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的法律框架能夠有效解決這些問題”。5Letter dated 30 June 2011 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly: Recommendations of the Ad Hoc Openended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction and Co-Chairs "summary of discussions, United Nations General Assembly, A/66/119, para. I(1)(a).依據(jù)聯(lián)合國大會(huì)2015年6月19日決議，“將針對(duì)國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定一項(xiàng)具有法律拘束力的國際文件”，6Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015 [without reference to a Main Committee (A/69/L.65 and Add.1)]: Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,United Nations General Assembly, A/RES/69/292, p. 1.并成立“文件草案籌備委員會(huì)”（以下簡稱“籌備委員會(huì)”），籌備委員會(huì)將“于2016年開始工作，2017年底向聯(lián)合國大會(huì)報(bào)告工作進(jìn)展”。7Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015 [without reference to a Main Committee (A/69/L.65 and Add.1)]: Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,United Nations General Assembly, A/RES/69/292.2016年3月28日至4月8日、2016年8月26日至9月9日、2017年3月27日至4月7日、2017年7月10日至21日，籌備委員會(huì)分別召開會(huì)議，并在第四次會(huì)議發(fā)布《具有法律約束力的國際文書草案要素的精簡非正式文件》。8At http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom.htm, 1 July 2018.BBNJ領(lǐng)域的國際立法工作正如火如荼地進(jìn)行，并將最終產(chǎn)生以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）為基礎(chǔ)的BBNJ協(xié)定。

《公約》是一個(gè)“全球性公約，適用于所有的海域，沒有任何海域可以被排除在《公約》的適用范圍之外。因此，《公約》同樣適用于南大洋”。9Report of the Secretary-General: Question of Antarctica, United Nations General Assembly,Doc. A/41/722, 17 November 1986, para. 115.《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》，以及即將產(chǎn)生的BBNJ協(xié)定都是以《公約》為基礎(chǔ)，是《公約》的執(zhí)行協(xié)定，在其地理適用范圍沒有特殊規(guī)定的情況下，我們有理由認(rèn)為，這些以《公約》為基礎(chǔ)的一系列條約所組成的《公約》體系與《公約》一樣，10許多中外學(xué)者的文章都出現(xiàn)了“《公約》體系”這一表述，例如，潘曉琳：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉體系下的國際海洋爭端解決機(jī)制》，載于《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期；馮旭：《海平面上升對(duì)〈聯(lián)合國海洋法公約〉體系下海洋軍事活動(dòng)的影響》，載于《國際法研究》2017年第5期；陳力：《論南極海域的法律地位》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期；Mary Lynn Canmann, A Review of the Application of the Antarctic Treaty and the New Law of the Sea to the Antarctic, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, Vol. 1, 1990, p. 211; Allan Young,Antarctic Resource Jurisdiction and the Law of the Sea: A Question of Compromise,Brooklyn Journal of International Law, 1985, pp. 45～78; Patrizia Vigni, The Interaction between the Antarctic Treaty System and the Other Relevant Conventions Applicable to the Antarctic Area, Max Plank Yearbook of United Nations Law, Vol. 4, 2000, pp. 481～542;Christopher C. Joyner, The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea-Competing Regime in the Southern Ocean?, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 10,Issue 2, 1995, pp. 301～332. 在這些學(xué)者的討論中，《公約》體系是指以《公約》為基礎(chǔ)的一系列條約所形成的框架體系，包括《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》，筆者對(duì)此表示贊同。同樣適用于南極海域。

依據(jù)《南極條約》第6條，其適用于南緯60°以南的海域，盡管該條同時(shí)規(guī)定了其不影響南緯60°以南公海的國際法律地位，但依據(jù)《南極條約》第4條，南極大陸的領(lǐng)土主權(quán)爭議被擱置，基于《公約》陸地統(tǒng)領(lǐng)海洋的基本原則，陸地領(lǐng)土主權(quán)在南極大陸是否存在尚有爭議，南緯60°以南公海的確切范圍也就變得無法明確。雖然南極海域中公海的范圍并不明確，但這并不影響南極海域中公海及“區(qū)域”的存在?！赌蠘O條約》第6條的規(guī)定表明《南極條約》承認(rèn)南極海域中公海的存在，否則便沒有規(guī)定與公海關(guān)系的必要。以《公約》為基礎(chǔ)的BBNJ協(xié)定旨在養(yǎng)護(hù)公海及“區(qū)域”的生物資源并保護(hù)其賴以生存的海洋環(huán)境，南極同樣存在公海及“區(qū)域”，因此即將產(chǎn)生的BBNJ協(xié)定同樣適用于南極。但以《南極條約》為基礎(chǔ)，在南極條約協(xié)商會(huì)議框架下通過的一系列條約，如《南極海豹保護(hù)公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（以下簡稱“《養(yǎng)護(hù)公約》”）《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的〈南極條約〉議定書》（以下簡稱“《議定書》”）等，已對(duì)南極的海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境的養(yǎng)護(hù)和保護(hù)進(jìn)行規(guī)范，其適用于南極所有的海域，包括南極的公海及“區(qū)域”。因此，BBNJ協(xié)定在南極所要規(guī)范的海洋區(qū)域及海洋事務(wù)，《南極條約》體系已經(jīng)正在規(guī)范，南極公海及“區(qū)域”將受到BBNJ協(xié)定及《南極條約》體系的同時(shí)約束。不僅如此，鑒于南極極其脆弱的自然環(huán)境及要求對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的國際政治環(huán)境，《南極條約》體系對(duì)南極海域中生物資源養(yǎng)護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)所采取的標(biāo)準(zhǔn)，極有可能將與BBNJ協(xié)定所采取的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差異。

因此，各國代表們應(yīng)當(dāng)注意到南極范圍內(nèi)公海及“區(qū)域”的存在，并應(yīng)認(rèn)識(shí)到在BBNJ所規(guī)范的核心議題上，《南極條約》體系已經(jīng)通過各項(xiàng)條約及采取相關(guān)措施的事實(shí)，在BBNJ協(xié)定的立法工作中，對(duì)BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)進(jìn)行討論。

二、協(xié)調(diào)的必要性

上文已提及，以《公約》為基礎(chǔ)的BBNJ協(xié)定適用于全球所有海洋，南極海域也不例外。但一方面，BBNJ協(xié)定在南極海域的適用將會(huì)導(dǎo)致南極領(lǐng)土主權(quán)爭議這一傳統(tǒng)問題的出現(xiàn)，威脅《南極條約》體系的基礎(chǔ)；另一方面，《南極條約》體系已經(jīng)發(fā)展成為治理南極陸地與海洋事務(wù)的正當(dāng)權(quán)威，并已經(jīng)對(duì)BBNJ的核心議題進(jìn)行了規(guī)范，BBNJ協(xié)定在南極的適用將受到挑戰(zhàn)。因此，在BBNJ協(xié)定的訂立過程中，有必要對(duì)其與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)進(jìn)行討論。

（一）BBNJ協(xié)定在南極的適用將引發(fā)對(duì)領(lǐng)土主權(quán)爭議的關(guān)切

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，資本主義進(jìn)入壟斷階段后，掀起了瓜分世界的狂潮，南極的陸地也成為瓜分對(duì)象，先后有英國、新西蘭、澳大利亞、法國、挪威、智利、阿根廷等7國對(duì)南極83%的陸地提出了領(lǐng)土主權(quán)要求，11胡德坤、唐靜瑤：《南極領(lǐng)土爭端與〈南極條約〉的締結(jié)》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2010年第1期。當(dāng)時(shí)的超級(jí)大國蘇聯(lián)和美國盡管沒有明確對(duì)南極提出領(lǐng)土主權(quán)主張，但宣布保留對(duì)南極主張領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利及其在南極的重大利益，“這些國家的主權(quán)要求或保留態(tài)度彼此之間不能平衡，甚至還互相沖突，各國在南極洲的關(guān)系變得越來越緊張”。12胡德坤、唐靜瑤：《南極領(lǐng)土爭端與〈南極條約〉的締結(jié)》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2010年第1期。1947年美國杜魯門主義的出臺(tái)標(biāo)志“冷戰(zhàn)時(shí)期”的到來，以美蘇為首的兩大陣營在全世界范圍內(nèi)展開了對(duì)抗，南極也不例外，13胡德坤、唐靜瑤：《南極領(lǐng)土爭端與〈南極條約〉的締結(jié)》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2010年第1期。1955年7月，在國際地球物理年的第一次準(zhǔn)備會(huì)議上，蘇聯(lián)宣布將在南極建立3個(gè)科學(xué)考察站。隨后，美國國防部緊急要求海軍部門派出特遣隊(duì)對(duì)蘇聯(lián)將要建立考察站的地方首先考察，以便預(yù)測蘇聯(lián)的走向。1957年8月21日，蘇聯(lián)試射成功世界上第一枚洲際導(dǎo)彈——SS-6洲際彈道導(dǎo)彈，同年10月4日，又成功地發(fā)射了第一顆人造地球衛(wèi)星，這引起了南半球各國的擔(dān)心。美國政府制定了1956-1957年間的第二號(hào)南極計(jì)劃——“深凍行動(dòng)”，目標(biāo)是保證南極洲控制在美國和盟國的手中。蘇聯(lián)又借1957-1958年國際地球物理年的機(jī)會(huì)，參與了大量的科學(xué)考察工作，并決定將其在國際地球物理年中的基地和考察站轉(zhuǎn)變成長期考察站，還宣布了全方位的長期南極計(jì)劃，擬在南極使用原子能、發(fā)射人造衛(wèi)星等。導(dǎo)致南極的國際關(guān)系局勢更加緊繃。但1957—1958年國際地球物理年間，各國紛紛以和平姿態(tài)在南極開展科學(xué)研究并進(jìn)行合作，“許多國家從這一由國際地球物理年所產(chǎn)生的國際合作中獲益，并強(qiáng)烈地渴望看到這種合作得以繼續(xù)”。14Marcus Haward, The Law of the Sea Convention and the Antarctic Treaty System:Constraints or Complementarities?, in Seoung-Yong Hong and Jon M. Van Dyke eds.,Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes, and the Law of the Sea, Boston:Martinus Nijhoあ Publishers, 2009, p. 237.在此背景下，為了南極的和平，也為使科學(xué)研究在南極得以繼續(xù)，各國同意擱置領(lǐng)土主權(quán)爭議，在“同意爭議存在”的基礎(chǔ)上，凍結(jié)各國在南極的領(lǐng)土主權(quán)主張，達(dá)成《南極條約》。因此，領(lǐng)土主權(quán)爭議是《南極條約》及以其為基礎(chǔ)的《南極條約》體系的核心內(nèi)容。

這一解決方式堪稱創(chuàng)舉，然而該創(chuàng)舉也并非完美，因?yàn)樗⑽磸母旧辖鉀Q問題，且這一留給后世解決的辦法，致使許多議題在涉及南極時(shí)，總需要對(duì)其進(jìn)行謹(jǐn)慎細(xì)致地解讀、處理，謹(jǐn)防危害南極的和平、穩(wěn)定。海域的劃分便是其中之一。

從1958年日內(nèi)瓦四公約（《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》）到1982年《公約》，國際海洋法不斷發(fā)展，全球海域的劃分不斷變化，國家管轄內(nèi)海域不斷擴(kuò)張，公海不斷縮小，但不變的是“陸地統(tǒng)領(lǐng)海洋”始終是國際海洋法的基石。依據(jù)《南極條約》第4條，各相關(guān)國家在南極的領(lǐng)土主權(quán)爭議被擱置，15《南極條約》第4條：1.本條約的任何規(guī)定不得解釋為：（a）締約任何一方放棄在南極原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利或領(lǐng)土的要求；（b）締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動(dòng)或由于它的國民在南極的活動(dòng)或其它原因而構(gòu)成的對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù)；（c）損害締約任何一方關(guān)于它承認(rèn)或否認(rèn)任何其它國家在南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求或要求的根據(jù)和立場。2. 在本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動(dòng)，不得構(gòu)成主張、支持或否定對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求的基礎(chǔ)，也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間，對(duì)在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求。從而形成所謂“雙焦點(diǎn)主義”這一南極領(lǐng)土主權(quán)爭議處理方法，以避免領(lǐng)土主權(quán)爭議惡化，促進(jìn)南極科學(xué)研究的開展。但值得注意的是，這一方法使得南極領(lǐng)土主張國（以下簡稱“主張國”）和非主張國（以下簡稱“非主張國”）都認(rèn)為《南極條約》支持了他們的領(lǐng)土主權(quán)主張。而南極海域中蘊(yùn)藏的豐富漁業(yè)、油氣及礦物資源，以及這些資源所蘊(yùn)含的重要戰(zhàn)略意義，也促使主張國和非主張國以各自利益為基礎(chǔ)對(duì)南極的海域劃分進(jìn)行解讀。依據(jù)“陸地統(tǒng)領(lǐng)海洋”這一基本原則，所有海域都以領(lǐng)海基線為基礎(chǔ)，領(lǐng)海基線又以存在陸地領(lǐng)土主權(quán)為基礎(chǔ)。因此，對(duì)于南極海域，非主張國認(rèn)為南緯60°以南所有海域都是公海，而主張國則認(rèn)為“《南極條約》不會(huì)影響已經(jīng)預(yù)先存在的領(lǐng)土主權(quán)主張，亦不影響已經(jīng)預(yù)先存在的領(lǐng)土主權(quán)主張的結(jié)果”，16Ralph L. Harry, The Antarctic Regime and the Law of the Sea: An Australian "s View,Virginia Journal of International Law, Vol. 21, Issue 4, 1981, p. 734.即主張國認(rèn)為南緯60°以南海域除去領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)后才是公海。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)提出“領(lǐng)海”聲明的有澳大利亞、新西蘭、法國、英國、阿根廷以及智利等國家；挪威保留做出聲明的權(quán)利；提出“毗連區(qū)”聲明的國家包括澳大利亞、新西蘭、法國、阿根廷以及智利；向大陸架劃界委員會(huì)提出200海里外大陸架劃界案的國家包括澳大利亞、英國與挪威，新西蘭提出保留南極領(lǐng)土外大陸架劃界權(quán)利。17陳力：《論南極海域的法律地位》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。

根據(jù)上文可知，因“凍結(jié)原則”擱置了50余年的南極主權(quán)之爭，開始從南極大陸轉(zhuǎn)向更具戰(zhàn)略與資源意義的南大洋。18陳力：《論南極海域的法律地位》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。

BBNJ協(xié)定關(guān)注國家管轄范圍以外區(qū)域（即公海和“區(qū)域”）海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境，其背后原因是基于“公地悲劇”的理論，為了全人類的共同利益，希望對(duì)沒有任何國家管轄的“公地”中的海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和保護(hù)。因此，BBNJ協(xié)定的重要特征為：它適用的地理范圍是國家管轄外的公海和“區(qū)域”。當(dāng)BBNJ協(xié)定適用于南極海域時(shí)，其適用的地理范圍應(yīng)為南極海域中的公海及“區(qū)域”，但關(guān)于南極海域中的公海及“區(qū)域”，如上文所述，主張國和非主張國存在爭議。一國主張擁有主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的海域的基礎(chǔ)是陸地領(lǐng)土主權(quán)，倘若確定了領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等主權(quán)及主權(quán)權(quán)利海域的存在，則意味著已事先確定了陸地領(lǐng)土主權(quán)的存在。如果BBNJ協(xié)定適用于南極所有海域，則意味著BBNJ協(xié)定認(rèn)為南極不存在一國擁有主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的海域，亦即其認(rèn)為南極不存在陸地領(lǐng)土主權(quán)，支持了非主張國的主張；如果適用于南極部分海域（即國家管轄外海域），則意味著BBNJ協(xié)定認(rèn)為南極存在一國擁有主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的海域，亦即其認(rèn)為南極存在陸地領(lǐng)土主權(quán)，支持了主張國的主張。如此，無論BBNJ協(xié)定怎樣適用于南極海域，基于其適用于國家管轄外的公海及“區(qū)域”的重要特征，都將引發(fā)《南極條約》及《南極條約》體系的核心問題：領(lǐng)土主權(quán)爭議。因此，為避免引發(fā)領(lǐng)土主權(quán)爭議，應(yīng)對(duì)BBNJ協(xié)定在南極海域適用時(shí)與《南極條約》及《南極條約》體系中其他各相關(guān)條約的協(xié)調(diào)進(jìn)行討論，以確保BBNJ協(xié)定的完整性及維護(hù)南極的和平、穩(wěn)定。

（二）《南極條約》體系在南極已對(duì)BBNJ核心議題進(jìn)行規(guī)范

BBNJ協(xié)定關(guān)注公海和“區(qū)域”中海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境的養(yǎng)護(hù)和保護(hù)，依據(jù)聯(lián)合國大會(huì)第A/RES/69/292號(hào)決議，19Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015 [without reference to a Main Committee (A/69/L.65 and Add.1)]: Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,United Nations General Assembly, A/RES/69/292.BBNJ協(xié)定將包括以下內(nèi)容：“基因資源（包括惠益分享問題）、以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的管理工具措施（包括海洋保護(hù)區(qū)）、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)和海洋技術(shù)的轉(zhuǎn)移”。20籌備委員會(huì)目前的討論，仍然是關(guān)注上述幾個(gè)方面, at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom.htm, 1 July 2018.同時(shí)，非法的、未經(jīng)報(bào)告的、未受管制的漁業(yè)捕撈（以下簡稱“IUU捕撈”）問題也得到了與會(huì)代表的熱烈討論。南極同樣存在公海和“區(qū)域”，且在《南極條約》體系內(nèi)早已注意到了這些問題。

《養(yǎng)護(hù)公約》于1980年5月20日通過，并于1982年4月7日生效。依據(jù)其序言第1段及第1條第1款，在“承認(rèn)保護(hù)南極周圍海域環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)完整性重要意義”的前提下，其“適用于南緯60°以南區(qū)域及該緯度與構(gòu)成部分南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的南極輻合帶之間區(qū)域的南極海洋生物資源”。因此，《養(yǎng)護(hù)公約》旨在保護(hù)南極海域的生物資源及其生態(tài)系統(tǒng)，并適用于南緯60°以南區(qū)域及該緯度與南極輻合帶之間的區(qū)域，在南極海域這一地理范圍內(nèi)，BBNJ協(xié)定的宗旨與其相同。值得注意的是，依據(jù)《養(yǎng)護(hù)公約》成立的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（以下簡稱“南極委員會(huì)”）已對(duì)IUU捕撈、公海保護(hù)區(qū)等問題進(jìn)行了規(guī)范。

“南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)”在南極委員會(huì)第28屆年會(huì)上由英國提出并獲得支持，后于2010年5月正式建立，成為世界上第一個(gè)完全位于公海（國家管轄范圍以外）的海洋保護(hù)區(qū)。因此，在國家管轄范圍以外海洋保護(hù)區(qū)方面，《南極條約》體系是先進(jìn)并具有經(jīng)驗(yàn)的。“作為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的措施或手段之一，保護(hù)區(qū)制度雖然形成較晚，但已成為當(dāng)前《養(yǎng)護(hù)公約》機(jī)制內(nèi)的焦點(diǎn)與前沿問題”。21陳力：《論南極海域的法律地位》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。2011年，南極委員會(huì)通過了《關(guān)于建立南極委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》，在其序言第1段規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立目標(biāo)是“養(yǎng)護(hù)公約海域的海洋生物多樣性”。

IUU一詞最早出現(xiàn)在南極委員會(huì)的會(huì)議議程上，主要是針對(duì)南極犬牙魚的非法捕撈。22David J. Doulman, Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: Mandate for an International Plan of Action, para. 38, at http://www.fao.org/docrep/005/Y3274E/y3274e06.htm, 1 July 2018.針對(duì)南極海域的IUU捕撈，南極委員會(huì)制定了許多措施，例如，南極委員會(huì)于1999年制定并于2000年5月實(shí)施了“捕獲文件計(jì)劃”。在捕獲文件計(jì)劃制度下，《養(yǎng)護(hù)公約》成員國需要采取措施以確定進(jìn)口到本國或從本國出口的南極犬牙魚的來源，以明確這些南極犬牙魚是否捕獲于《養(yǎng)護(hù)公約》適用區(qū)域。如果船舶所載的南極犬牙魚確實(shí)捕獲于《養(yǎng)護(hù)公約》適用區(qū)域，則要判斷這種捕撈行為是否違反了《養(yǎng)護(hù)公約》制定的養(yǎng)護(hù)措施。23陳丹紅：《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)反南大洋IUU捕撈活動(dòng)策略分析》，載于《海洋開發(fā)與管理》2009年第11期；陳思行：《IUU捕撈的問題與對(duì)策》，載于《中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第1期。為保證捕獲文件計(jì)劃制度下漁船記錄南極犬牙魚捕撈信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，南極委員會(huì)于2003年提出建立統(tǒng)一的船舶監(jiān)測系統(tǒng)，就是由南極委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)在各成員國的漁船上安裝船舶監(jiān)測系統(tǒng)，船舶監(jiān)測系統(tǒng)所記錄的信息也將真實(shí)地傳送給南極委員會(huì)秘書處，從而可以保證船舶監(jiān)測系統(tǒng)記錄信息的真實(shí)性。24CCAMLR, Report of the Twenty-Second Meeting of the Committee, p. 77, at http://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-xxii.pdf, 1 July 2018.2001年，南極委員會(huì)根據(jù)下屬的觀察與檢查常務(wù)委員會(huì)的提議，決定建立一個(gè)方便船旗名單，以記錄在南極海域從事IUU捕撈的漁船所懸掛的方便旗。25CCAMLR, Report of the Twenty-Second Meeting of the Committee, p. 19, at http://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-xxii.pdf, 1 July 2018.隨后，南極委員會(huì)建立了2個(gè)IUU漁船名單，分別記錄在南極海域從事IUU捕撈的成員國和非成員國的漁船信息，每年進(jìn)行更新，對(duì)IUU漁船名單上的漁船信息進(jìn)行添加或刪除。26CCAMLR, Schedule of Conversation Measures in Force 2004/2005 Season, at https://www.ccamlr.org/en/measure-32-09-2004, 1 July 2018.

南極條約協(xié)商會(huì)議框架內(nèi)早已注意到了海洋生物遺傳資源的利用。從2002年英國首次提出關(guān)于生物勘探的工作報(bào)告開始，27“生物勘探”暫無統(tǒng)一定義，在此，筆者將其與“生物遺傳資源利用”不做區(qū)分，因?yàn)闊o論如何兩者都應(yīng)包括將生物遺傳資源進(jìn)行商業(yè)利用的部分，否則就將與科學(xué)研究等同而無討論的必要。已有法國、新西蘭、挪威、瑞典、阿根廷等多個(gè)國家以及南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在南極條約協(xié)商會(huì)議上提交關(guān)于生物勘探的文件。具體而言，2005年第28屆南極條約協(xié)商會(huì)議正式承認(rèn)該議題；2007年第30屆南極條約協(xié)商會(huì)議在其最終報(bào)告中決定建立“非正式開放式閉會(huì)期間聯(lián)絡(luò)組”（以下簡稱“聯(lián)絡(luò)組”），并由瑞士作為該聯(lián)絡(luò)組的召集國；28Final Report of the Thirtieth Antarctic Treaty Consultative Meeting, New Delhi, India, 30 April-11 May 2007, Buenos Aires: Secretariat of the Antarctic Treaty, paras. 262～263.2008年第31屆南極條約協(xié)商會(huì)議，聯(lián)絡(luò)組發(fā)布報(bào)告強(qiáng)調(diào)南極生物勘探應(yīng)當(dāng)注意的7個(gè)關(guān)鍵方面；29Report of the ATCM Intersessional Contact Group to Examine the Issue of Biological Prospecting in the Antarctic Treaty Area, ATCM XXXI, WP4.在2009第32屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，法國提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建南極生物勘探的法律規(guī)制體制。由此可見，《南極條約》體系下生物遺傳資源利用的立法工作已在逐步開展。同礦物資源立法一樣，當(dāng)《公約》體系內(nèi)開始討論國家管轄外海洋生物遺傳資源利用時(shí)，為了維護(hù)自己的管轄利益，《南極條約》體系也緊追其后開始討論自己管轄范圍內(nèi)的有關(guān)生物遺傳資源利用的法律規(guī)制。

綜上，在《南極條約》體系下，BBNJ協(xié)定所關(guān)注的公海保護(hù)區(qū)、IUU捕撈等已有相關(guān)的條約及措施進(jìn)行規(guī)范，有關(guān)海洋生物遺傳資源利用的立法工作也已開始在南極條約協(xié)商會(huì)議的框架內(nèi)討論。既然《南極條約》體系已經(jīng)對(duì)這些議題進(jìn)行了規(guī)范或討論，為避免重復(fù)，也為了避免潛在的沖突，進(jìn)行BBNJ協(xié)定立法的各國代表們應(yīng)在這些議題上探討與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)與兼容。

（三）《南極條約》體系已成為治理南極陸地與海洋事務(wù)的權(quán)威

南極擁有獨(dú)特的自然環(huán)境。南極大陸位于地球的最南端，有地理上的南極點(diǎn)，盡管常年被冰雪覆蓋，卻是世界上最干燥的地區(qū)，同時(shí)還是世界上平均溫度最低、風(fēng)最多、風(fēng)速最大的地區(qū)，圍繞南極大陸的海洋則常年冰冷、氣候惡劣、天氣變化無常。30任飛：《南極地區(qū)建筑設(shè)計(jì)生態(tài)策略研究——中國南極中山科考站改擴(kuò)建規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐》（博士學(xué)位論文），北京：清華大學(xué)2005年版，第7頁。這些獨(dú)特的自然環(huán)境，使人類難以在南極生存，也恰因此，南極大陸成為未被人類“染指”的處女地，具有重要的科研價(jià)值。同時(shí)，“南極大陸蘊(yùn)藏著煤、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、金、銀、石墨、金剛石等200多種礦產(chǎn)資源以及豐富的石油和天然氣資源”，31潘敏：《論南極礦物資源制度面臨的挑戰(zhàn)》，載于《現(xiàn)代國際關(guān)系》2011年第6期。加之其具有的重要戰(zhàn)略意義，使得自然條件惡劣、無法居住的南極，也成為了人類紛爭的對(duì)象，在南極形成了獨(dú)特的國際政治環(huán)境。一方面，在南極大陸，主張國和非主張國就領(lǐng)土主權(quán)主張存在爭議，非主張國不僅否定主張國的領(lǐng)土主權(quán)主張，還認(rèn)為南極大陸不存在任何領(lǐng)土主權(quán)主張；另一方面，南極巨大的科研價(jià)值對(duì)各國極具吸引力，各國也從國際地理物理年中的南極科考合作中獲益頗豐，希望能夠繼續(xù)無障礙地在南極進(jìn)行科學(xué)研究。這種需求推動(dòng)各國表達(dá)出強(qiáng)烈的政治意愿，即擱置現(xiàn)有領(lǐng)土主權(quán)爭議，為南極無障礙科學(xué)研究鋪路。

在上述獨(dú)特的自然環(huán)境、政治環(huán)境下，《南極條約》應(yīng)運(yùn)而生，并以其為基礎(chǔ)發(fā)展出《南極條約》體系。該體系根據(jù)南極的特色治理南極，逐漸發(fā)展成治理南極的權(quán)威。

《公約》規(guī)定“區(qū)域”中的礦物資源活動(dòng)將由《公約》第11部分所創(chuàng)建的國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）管理。盡管南極公海和“區(qū)域”的范圍不確定，但公海和“區(qū)域”的存在是確定的。南極條約協(xié)商國們?yōu)榱司S護(hù)自己的管轄利益，致力于在《公約》通過前以《南極條約》為基礎(chǔ)發(fā)展《南極條約》體系下的礦物資源公約。為此，一些南極條約協(xié)商國主張南極條約協(xié)商會(huì)議在南極所進(jìn)行的一切活動(dòng)都是在盡力維護(hù)南極的和平和科研自由，因此，它“已經(jīng)基于全人類共同繼承遺產(chǎn)的原則在運(yùn)作”。32Statement by Mr Austad (Norway) in United Nations General Assembly Records, 39th Session, 52nd meeting of First Committee, A/C.1/39/PV.52, 30 November 1984, p. 12.南極條約協(xié)商會(huì)議還于1984年同意，所有《公約》締約國均可出席《南極礦物資源活動(dòng)管理公約》（以下簡稱“《南極礦物公約》”）的談判，而一些第三世界國家，如中國和印度，還被賦予了南極條約協(xié)商國的法律地位。33Shirley V. Scott, The Law of the Sea and the Polar Regions: Interactions between Global and Regional Regimes, Boston: Martinus Nijhoあ Publishers, 2013, p. 29.南極由于其極端的自然環(huán)境成為未被人類“染指”的處女地，但也因此，南極的生態(tài)環(huán)境極為脆弱。為保護(hù)南極脆弱的生態(tài)環(huán)境，《議定書》取代了《南極礦物公約》，禁止在南極開展除科學(xué)研究需要外的一切礦物資源活動(dòng)，34《議定書》第7條規(guī)定，任何有關(guān)礦產(chǎn)資源的活動(dòng)都應(yīng)予以禁止，但與科學(xué)研究有關(guān)的活動(dòng)不在此限。同時(shí)也使“環(huán)境保護(hù)”這一南極治理中的重要特色走向巔峰。從南極礦物資源活動(dòng)的開始討論到最終被禁止，《南極條約》體系始終是規(guī)范南極礦物資源活動(dòng)的唯一主體，形成了禁止南極礦物資源活動(dòng)的獨(dú)特機(jī)制，與《公約》建立的管理局“對(duì)抗”，但該獨(dú)特機(jī)制符合南極獨(dú)特的自然環(huán)境和政治環(huán)境需要，因而能被國際社會(huì)普遍接受，成為規(guī)范南極礦物資源活動(dòng)的權(quán)威。

20世紀(jì)60年代，漁業(yè)捕撈技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致近海漁業(yè)資源的逐漸枯竭，各國一方面開始尋找新的漁場，另一方面也逐漸接受沿海國對(duì)領(lǐng)?；€起200海里海域具有重要利益的觀點(diǎn)。因此，盡管《公約》尚處談判期間，“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念一經(jīng)提出，便為各國普遍接受?！?975年，僅有13個(gè)國家主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但到1978年初，已經(jīng)有54個(gè)國家主張了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，35U.S. Department of State, Limits in the Seas, No. 36, rev. 3 (December 1975), pp. 13～15 and rev. 4 (December 1981), pp. 2～7.這意味著沿海國將對(duì)世界上99%的可食用漁業(yè)資源生存和繁衍的海域擁有管轄權(quán)。36M. J. Peterson, Antarctic Implications of the New Law of the Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 16, Issue 2, 1986, pp. 137～182.這一法律狀況的改變，促使各國開始尋找新的合適漁場，南極海域便是其中之一。37M. J. Peterson, Antarctic Implications of the New Law of the Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 16, Issue 2, 1986, pp. 137～182.但南極的漁業(yè)資源利用狀況也不容樂觀，從20世紀(jì)60年代初日本和蘇聯(lián)對(duì)南極海域進(jìn)行“實(shí)驗(yàn)性”捕撈磷蝦開始，到20世紀(jì)70年代中后期，各國對(duì)南極的磷蝦和帶鰭魚類等漁業(yè)資源的利用量觸目驚心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，磷蝦捕撈量從1973—1974年的約7500噸左右增長到1967—1977年的約4.1萬噸。盡管考慮到早期數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的不足，但這一增長仍然是驚人的。另一方面，帶鰭魚類的捕撈量則存在波動(dòng)，從1974—1975年的2.5萬噸增長到1977—1978年的25.8萬噸，1979—1980年又降為11.5萬噸。38M. J. Peterson, Antarctic Implications of the New Law of the Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 16, Issue 2, 1986, pp. 137～182.南極條約協(xié)商會(huì)議逐漸開始意識(shí)到，必須對(duì)南極磷蝦和帶鰭魚類的捕撈進(jìn)行規(guī)制，否則“它們將同鯨類一樣因?yàn)榇蠓秶倪^度捕撈而面臨滅絕危險(xiǎn)”。39M. J. Peterson, Antarctic Implications of the New Law of the Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 16, Issue 2, 1986, pp. 137～182.因此，

在1977年第9屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，各協(xié)商國同意建立某種機(jī)制以規(guī)制南極的漁業(yè)捕撈，盡管它們對(duì)該機(jī)制應(yīng)采取的形式意見不一，但卻一致同意南極條約協(xié)商國應(yīng)對(duì)此有所行動(dòng)，以避免第三次海洋法會(huì)議或其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)接手此議題。40M. J. Peterson, Antarctic Implications of the New Law of the Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 16, Issue 2, 1986, pp. 137～182.

最終，各協(xié)商國于1980年召開會(huì)議并邀請南極磷蝦和帶鰭魚類捕撈大國參加，通過了《養(yǎng)護(hù)公約》，以養(yǎng)護(hù)南極幅合帶以南海洋生物資源并保護(hù)其賴以生存的海洋環(huán)境。上文已提及，南極委員會(huì)采取了捕獲文件計(jì)劃、IUU漁船名單等措施打擊南極IUU捕撈，此外還與聯(lián)合國糧農(nóng)組織、《瀕臨滅絕野生動(dòng)植物國際貿(mào)易公約》締約國大會(huì)、IUU捕撈漁獲流入港口國進(jìn)行合作，全面打擊南極海域的IUU捕撈活動(dòng)。對(duì)南極海域中海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境的保護(hù)，在《養(yǎng)護(hù)公約》及其委員會(huì)的治理下正有聲有色地進(jìn)行。

此外，如上文所述，為保護(hù)南極的海洋環(huán)境，南極委員會(huì)提出海洋保護(hù)區(qū)制度。南極條約協(xié)商會(huì)議框架內(nèi)也早已開始探討南極海洋與陸地生物遺傳資源的利用。因此，《南極條約》及以其為基礎(chǔ)的體系，從成立以來就一直以南極的自然與政治環(huán)境為基礎(chǔ)，以南極陸地與海洋為地理適用范圍，高舉和平與科學(xué)研究兩面旗幟，在實(shí)力雄厚的各協(xié)商國的堅(jiān)持下，抵抗住來自聯(lián)合國的干預(yù)，并依據(jù)南極的重要特征，管理南極的陸地與海洋事務(wù)?！赌蠘O條約》“和平與科學(xué)研究自由的基本精神仍未過時(shí)，凍結(jié)主權(quán)要求的核心原則仍具現(xiàn)實(shí)意義，以這些基本精神和核心原則為框架而逐漸衍生和形成的《南極條約》體系，仍是保護(hù)南極環(huán)境、鼓勵(lì)科學(xué)考察、促進(jìn)國際南極合作和規(guī)范各國在南極相關(guān)活動(dòng)的唯一有效和現(xiàn)實(shí)的法律制度和政策框架”。41郭培清、石華偉：《〈南極條約〉50周年：挑戰(zhàn)與未來走向》，載于《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第1期?！赌蠘O條約》體系是治理南極陸地與海洋事務(wù)的權(quán)威，同樣適用于南極海域的BBNJ協(xié)定，必須與其進(jìn)行協(xié)調(diào)。

三、協(xié)調(diào)的可行性分析

上文已提及，依據(jù)《公約》的BBNJ協(xié)定的立法工作正在進(jìn)行，42Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015 [without reference to a Main Committee (A/69/L.65 and Add.1)]: Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,United Nations General Assembly, A/RES/69/292.內(nèi)容將包括海洋生物遺傳資源的利用、公海保護(hù)區(qū)、IUU捕撈，此外臨時(shí)工作小組還認(rèn)為增加海洋科學(xué)知識(shí)仍是我們面臨的主要挑戰(zhàn)，43Co-Chairs " summary of discussions at the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction, United Nations General Assembly, A/69/82, para. 11,at http://undocs.org/A/69/82, 1 July 2018.因此，科學(xué)研究也將是BBNJ協(xié)定的重要內(nèi)容。筆者將分別針對(duì)上述議題探討B(tài)BNJ協(xié)定與《南極條約》體系協(xié)調(diào)的可行性。

（一）科學(xué)研究

《南極條約》是《南極條約》體系的基石，從該條約開始磋商到最終文本的通過，始終貫穿2個(gè)關(guān)鍵詞——科研自由和領(lǐng)土主權(quán)?！岸?zhàn)期間科技迅速發(fā)展（尤其是在航空航天、無線電探測及無線電通信領(lǐng)域），人們認(rèn)識(shí)到極地對(duì)了解地球磁場的重要性，這激起了人們在南極進(jìn)行大規(guī)?？茖W(xué)實(shí)驗(yàn)的興趣”。44Marcus Haward, The Law of the Sea Convention and the Antarctic Treaty System:Constraints or Complementarities?, in Seoung-Yong Hong and Jon M. Van Dyke eds.,Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes, and the Law of the Sea, Boston:Martinus Nijhoあ Publishers, 2009, p. 236.因此，從1957年6月1日到1958年12月31日，“來自67個(gè)國家的12000名科學(xué)家形成了總量達(dá)48卷、史無前例的南極科學(xué)研究資料”。45Marcus Haward, The Law of the Sea Convention and the Antarctic Treaty System:Constraints or Complementarities?, in Seoung-Yong Hong and Jon M. Van Dyke eds.,Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes, and the Law of the Sea, Boston:Martinus Nijhoあ Publishers, 2009, pp. 236～237.在以和平方式對(duì)南極進(jìn)行了科學(xué)研究之后，“許多國家從國際地球物理年所產(chǎn)生的這一國際合作中獲益，并強(qiáng)烈渴望看到這種合作得以繼續(xù)”。46Marcus Haward, The Law of the Sea Convention and the Antarctic Treaty System:Constraints or Complementarities?, in Seoung-Yong Hong and Jon M. Van Dyke eds.,Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes, and the Law of the Sea, Boston:Martinus Nijhoあ Publishers, 2009, p. 237.因此，經(jīng)過18個(gè)月（1958年6月到1959年12月）的磋商，《南極條約》在華盛頓通過，并最終以“同意爭議存在”的方法處理南極領(lǐng)土主張的問題。領(lǐng)土主權(quán)是一個(gè)國家的根本內(nèi)容，為了能夠盡快無障礙地在南極自由開展科學(xué)研究，各《南極條約》締約國甚至擱置了領(lǐng)土主權(quán)爭議，如此重大的犧牲，足以看出科研自由在整個(gè)《南極條約》體系中的重要地位。這一點(diǎn)在《南極條約》體系的其他條約中也有體現(xiàn)。例如，依據(jù)《南極礦物公約》第1條第7款，47《南極礦物公約》第1條第7款規(guī)定，“南極礦物資源活動(dòng)”是指探礦、勘探或開發(fā)，但不包括《南極條約》第3條所指的科學(xué)研究活動(dòng)。在南極進(jìn)行的礦物資源活動(dòng)并不包括因在南極進(jìn)行科學(xué)研究所實(shí)施的礦物資源活動(dòng)，以避免在對(duì)南極礦物資源活動(dòng)施以嚴(yán)厲措施的同時(shí)，影響到南極科學(xué)研究的自由開展；依據(jù)《議定書》第7條，盡管其全面禁止在南極進(jìn)行所有礦物資源活動(dòng)，但仍將依科學(xué)研究所進(jìn)行的礦物資源活動(dòng)排除在外。因此，我們有理由認(rèn)為，科研自由是整個(gè)《南極條約》體系的基石，在南極討論任何議題時(shí)始終被放于優(yōu)先地位。

臨時(shí)工作小組同樣也注意到了科學(xué)研究的重要性，其“已注意到，增長海洋科學(xué)知識(shí)仍是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。在此方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先注重研究、監(jiān)控和評(píng)估人類活動(dòng)對(duì)國家管轄外海洋生物多樣性的影響”。48Letter dated 5 May 2014 from the Co-Chairs of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to the President of the General Assembly: Co-Chairs " summary of discussions at the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction,United Nations General Assembly, A/69/82, at http://undocs.org/A/69/82, 1 July 2018.這表明人類對(duì)國家管轄外海域的了解仍舊不足，對(duì)人類活動(dòng)對(duì)國家管轄外海域的影響尚未認(rèn)知清晰。BBNJ協(xié)定立法已經(jīng)展開，為制定適當(dāng)?shù)姆?、政策，極有必要深刻、清楚地認(rèn)識(shí)海洋及人類活動(dòng)對(duì)海洋的影響，為此，進(jìn)行科學(xué)研究是應(yīng)有之意。在制定相應(yīng)的法律和政策后，需采取具體措施予以落實(shí)，但這些措施的采取也須建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，以所獲科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采取科學(xué)的措施與技術(shù)方法，切實(shí)促進(jìn)對(duì)國家管轄外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。綜上，為BBNJ制定適當(dāng)?shù)姆烧?，以及采取切?shí)可行的具體措施，均離不開對(duì)國家管轄外海域的科學(xué)研究，這是立法及執(zhí)法的基礎(chǔ)，并對(duì)目標(biāo)、宗旨的實(shí)現(xiàn)具有重要作用。因此，對(duì)于科學(xué)研究重要性的認(rèn)知，并不存在影響《南極條約》體系和BBNJ協(xié)定協(xié)調(diào)的重大障礙。

在對(duì)待科學(xué)研究的態(tài)度上，依據(jù)《南極條約》第2條，49《南極條約》第2條：在國際地球物理年內(nèi)所實(shí)行的南極科學(xué)調(diào)查自由和為此目的而進(jìn)行的合作，應(yīng)按照本條約的規(guī)定予以繼續(xù)。在南極陸地與海洋進(jìn)行科學(xué)研究是自由的。BBNJ協(xié)定的適用范圍是公海及“區(qū)域”，并以《公約》為基礎(chǔ)，因此，《公約》內(nèi)關(guān)于科學(xué)研究的內(nèi)容應(yīng)為BBNJ協(xié)定中科學(xué)研究相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)。依據(jù)《公約》第87條第1款，在公海進(jìn)行科學(xué)研究是自由的。而“區(qū)域”內(nèi)的科學(xué)研究，依據(jù)《公約》第256條，“所有國家，不論其地理位置如何，和各主管國際組織均有權(quán)依第11部分的規(guī)定在‘區(qū)域’內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究”?！豆s》第11部分與海洋科學(xué)研究最為相關(guān)的是第143條，50《公約》第143條：“區(qū)域”內(nèi)的海洋科學(xué)研究，應(yīng)按照第十三部分專為和平目的并為謀求全人類的利益進(jìn)行；管理局可進(jìn)行有關(guān)“區(qū)域”及其資源的海洋科學(xué)研究；各締約國可在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究。依據(jù)該條規(guī)定，無論是管理局或《公約》締約國，均有權(quán)在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究，而管理局則應(yīng)促進(jìn)和鼓勵(lì)在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究。筆者認(rèn)為，該條事實(shí)上是對(duì)第256條的細(xì)化，因?yàn)槠渲饕獌?nèi)容實(shí)與第256條無異?？茖W(xué)研究自由包含在公海自由這一古老的國際海洋法原則中，但在人類能夠利用公海下底土資源之前，公海自由應(yīng)被認(rèn)為不加區(qū)分地適用于“區(qū)域”及公海。科技發(fā)展使人類能夠利用底土中資源后，《公約》不僅對(duì)國家管轄范圍內(nèi)底土的資源進(jìn)行管轄，還將國家管轄外底土中的資源從公海中剝離，適用“全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，形成對(duì)公海自由原則的突破。但這種突破僅限于國家管轄外底土中資源的利用，包括科學(xué)研究自由在內(nèi)的其他公海自由內(nèi)容仍應(yīng)適用于公海水體下的底土。BBNJ協(xié)定以《公約》為基礎(chǔ)，其中包括關(guān)于公海、“區(qū)域”中科學(xué)研究自由的內(nèi)容，加之科學(xué)研究具有的“無害性”和對(duì)全人類的重大貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，BBNJ協(xié)定對(duì)待海洋科學(xué)研究的態(tài)度與《公約》是一致的，即科學(xué)研究自由，因而也與《南極條約》體系一致，兩者之間不存在影響協(xié)調(diào)的重大障礙。

（二）海洋生物遺傳資源的利用

上文已提及，BBNJ協(xié)定的一個(gè)重要議題為海洋生物遺傳資源的利用?！赌蠘O條約》早在2002年就開始探討陸地與海洋生物遺傳資源的利用。環(huán)境保護(hù)是《南極條約》體系的重要特征，生物遺傳資源的利用是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，是《南極條約》體系尤為關(guān)心的。生物遺傳資源的利用，無論其具體定義或名稱為何，都應(yīng)包括科學(xué)研究所得成果的商業(yè)化，而該商業(yè)化所帶來的巨大利益及其分配將有可能成為兩者協(xié)調(diào)的障礙。

雖都是對(duì)資源的利用，但生物遺傳資源的利用與礦物資源的利用并不相同。礦物資源的利用對(duì)象是礦石這一實(shí)在的物體，而生物遺傳資源的利用對(duì)象主要是生物基因的多樣性，盡管基因的實(shí)體是脫氧核糖核酸，但作為資源而對(duì)人類有利用價(jià)值的卻是其攜帶的基因信息，是虛擬的。礦物的開采是對(duì)礦石進(jìn)行大量采集，但生物基因的獲取是對(duì)生物體進(jìn)行樣本采集，僅需少量即可，對(duì)生物種群數(shù)量造成的影響微乎其微，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響也幾乎可以忽略不計(jì)。51有觀點(diǎn)認(rèn)為在生物科技所獲成果進(jìn)入生產(chǎn)階段后，可能需要大量采集樣本，從而有可能會(huì)對(duì)生物種群數(shù)量造成嚴(yán)重影響，但此觀點(diǎn)并沒有科學(xué)數(shù)據(jù)支撐，目前而言，作者持否定態(tài)度。礦物資源的利用必然會(huì)造成礦物資源的減少，但基于信息的可復(fù)制性，生物遺傳資源的利用并不會(huì)造成生物遺傳資源的減少。同時(shí)，BBNJ協(xié)定是通過保護(hù)公海及“區(qū)域”中的生態(tài)環(huán)境，以達(dá)到養(yǎng)護(hù)公海及“區(qū)域”中海洋生物資源的目的，環(huán)境保護(hù)也必將在海洋生物遺傳資源的利用中貫徹?？傊瑹o論是在公海及“區(qū)域”中，還是在南極海洋中，基于生物遺傳資源利用的特性，其都不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，加之BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系都將在海洋生物遺傳資源的利用中貫徹環(huán)境保護(hù)，在此方面并不會(huì)對(duì)兩者的協(xié)調(diào)造成障礙。

生物遺傳資源利用帶來了新的巨大利益，但須注意該種利益的分配并不涉及對(duì)生物遺傳資源本身的分配。生物遺傳資源的利用大致可以分為獲取遺傳材料、對(duì)遺傳材料進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室分析并獲取有價(jià)值基因、利用有價(jià)值基因獲得產(chǎn)品并使其商業(yè)化三個(gè)步驟。在此三個(gè)步驟中，后兩者實(shí)為生物科技的運(yùn)用，并以第一步驟中所獲取的生物遺傳材料為基礎(chǔ)。而生物遺傳材料的獲取，可以分為原生境獲取、非原生境獲取和生物信息數(shù)據(jù)獲取三種類型。原生境獲取是指從國家管轄外區(qū)域的自然環(huán)境中獲取或采集海洋遺傳資源；非原生境獲取和生物信息數(shù)據(jù)獲取，是對(duì)由原生境獲取的海洋遺傳資源進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室分離、鑒定、篩選、培養(yǎng)和計(jì)算機(jī)模擬分析后所得的資源、信息、材料和數(shù)據(jù)等的獲取。52《中華人民共和國政府關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》，下載于http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/streamlined/China.pdf，2018年7月1日。從該定義可知，只有原生境獲取才涉及對(duì)海洋遺傳資源的所有，而非原生境和生物信息數(shù)據(jù)方式獲取的遺傳材料是通過生物科技手段對(duì)原生境方式所獲取的遺傳材料進(jìn)行加工后的獲取，本質(zhì)上是科學(xué)研究所得成果的獲取，并不涉及對(duì)海洋中遺傳資源的所有。原生境獲取活動(dòng)，按照《公約》第13部分的規(guī)定，本質(zhì)上屬于海洋科學(xué)研究，53《中華人民共和國政府關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》，下載于http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/streamlined/China.pdf，2018年7月1日。僅需對(duì)生物個(gè)體進(jìn)行少量采集即可，幾乎不會(huì)造成生物體數(shù)量的減少，且由于每一生物個(gè)體都含有整套的遺傳材料，一個(gè)國家對(duì)生物遺傳材料的采集并不影響其他國家對(duì)生物遺傳材料的采集，生物遺傳資源這塊蛋糕不會(huì)因一個(gè)國家的利用而有任何減少。因此，生物遺傳資源利用的利益分配方式并非對(duì)生物遺傳資源本身進(jìn)行分配。

利用生物遺傳資源獲取利益，主要是通過生物科技的手段對(duì)生物遺傳材料加工后獲得產(chǎn)品并使其商業(yè)化，該種利用的基礎(chǔ)為生物遺傳資源。BBNJ協(xié)定所規(guī)范的生物遺傳資源位于國家管轄外的公地，不為任何人所有，是全人類的共同財(cái)富，應(yīng)由全人類共同分享利益。但生物遺傳資源的利用并不分配生物資源本身，無法通過分配資源的方式來使所有國際社會(huì)成員共同獲取利益，且生物科技的發(fā)展需要投入巨大的資金，造成對(duì)公海及“區(qū)域”中生物遺傳資源的利用僅被少數(shù)國家所壟斷，其他國家尤其是發(fā)展中及最不發(fā)達(dá)國家的利益無法得到滿足。

因此，盡管海洋生物遺傳資源并不歸利用者所有，利用者卻仍需從其所獲利益中抽出一部分分享給不能利用這類資源的國家，這被稱為惠益分享?；菀娣窒淼幕驹瓌t應(yīng)為“全人類共同利益原則”。在臨時(shí)工作小組及預(yù)備委員會(huì)的討論中，對(duì)于公海及“區(qū)域”中海洋生物遺傳資源的法律地位以及惠益分享方案，各個(gè)利益團(tuán)體間產(chǎn)生了爭議。生物科技發(fā)達(dá)的國家傾向于將生物遺傳資源視為是自由開放的，不屬于任何人所有，而生物科技不發(fā)達(dá)的國家則希望通過“全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的引入獲取一份利益，有些不發(fā)達(dá)國家甚至不關(guān)注生物遺傳資源有何法律地位，也無意關(guān)心自己國家生物科技的發(fā)展，只要能從生物科技發(fā)達(dá)國家直接獲取貨幣利益即可。

然而，依據(jù)《公約》序言第6段，“達(dá)成這些目標(biāo)將有助于實(shí)現(xiàn)公正公平的國際經(jīng)濟(jì)秩序，這種秩序?qū)⒄疹櫟饺祟惖睦婧托枰?，特別是發(fā)展中國家的特殊利益和需要，不論其為沿海國或內(nèi)陸國”，因此，《公約》中能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)“有助于實(shí)現(xiàn)公平公正的國際經(jīng)濟(jì)秩序”并“照顧全人類的利益和需要”，這在“區(qū)域”礦物資源的利用中已有體現(xiàn)。54例如，《公約》第140條規(guī)定，“區(qū)域內(nèi)活動(dòng)應(yīng)依本部分的明確規(guī)定為全人類的利益而進(jìn)行，不論各國的地理位置如何，也不論是沿海國或內(nèi)陸國，并特別考慮到發(fā)展中國家和尚未取得完全獨(dú)立或聯(lián)合國按照其大會(huì)第1514(XV)號(hào)決議和其他有關(guān)大會(huì)決議所承認(rèn)的其他自治地位的人民的利益和需要”。對(duì)公海及“區(qū)域”中海洋生物遺傳資源的利用，具有巨大的商業(yè)價(jià)值，其對(duì)國際經(jīng)濟(jì)秩序的影響將極有可能比“區(qū)域”中礦物資源的利用更大，對(duì)其的利用及利益分配方式自然應(yīng)遵循《公約》序言中所規(guī)定的全人類共同利益原則。

在《南極條約》體系內(nèi)，生物遺傳資源利用的利益分配指導(dǎo)原則，亦應(yīng)為全人類共同利益原則。全人類共同利益原則貫穿在《南極條約》體系中。作為《南極條約》體系基石的《南極條約》，在其序言第2段中規(guī)定，“為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對(duì)象”。涉及在南極利用資源的《南極礦物公約》在其序言第14段中規(guī)定，“對(duì)南極礦物資源活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制是國際社會(huì)的共同利益”，并在第2條第3款g項(xiàng)中規(guī)定，“如果發(fā)生礦物資源活動(dòng)，締約國承認(rèn)南極條約協(xié)商會(huì)議成員國保護(hù)南極環(huán)境的特殊責(zé)任及……考慮國際社會(huì)共同利益的需要”?！娥B(yǎng)護(hù)公約》序言第9段規(guī)定，“保護(hù)南極大陸周圍水域僅用于和平目的，避免使其成為國際紛爭的場所和目標(biāo)，符合全人類的利益”?！蹲h定書》序言第8段規(guī)定，“制訂一個(gè)保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的綜合制度是符合全人類共同利益的”。因此，我們有理由認(rèn)為，全人類共同利益原則是《南極條約》體系的價(jià)值導(dǎo)向及指導(dǎo)原則，規(guī)范在南極進(jìn)行的所有活動(dòng)，海洋生物遺傳資源的利用亦不應(yīng)例外。在生物遺傳資源利用的利益分配上，BBNJ協(xié)定和《南極條約》體系都應(yīng)遵循全人類共同利益原則，并以此為價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)兩者的協(xié)調(diào)并未造成難以逾越的障礙。

（三）IUU捕撈

IUU捕撈由南極委員會(huì)首先提出，以阻止IUU捕撈活動(dòng)對(duì)南極海洋生物資源造成的威脅。以《公約》規(guī)定的公海捕魚自由為法律基礎(chǔ)的IUU捕撈造成的“公地悲劇”，在國家管轄外海域體現(xiàn)的尤為明顯。臨時(shí)工作小組討論認(rèn)為，“不可持續(xù)的漁業(yè)活動(dòng)，尤其是過度捕撈、IUU捕撈以及一些破壞性的漁業(yè)實(shí)踐，是對(duì)國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的最大威脅”。55Co-Chairs " summary of discussions at the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction, United Nations General Assembly, A/69/82, para. 10,at http://undocs.org/A/69/82, 1 July 2018.因此，BBNJ協(xié)定將采取措施對(duì)公海中的IUU捕撈活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。如上文所述，在應(yīng)對(duì)IUU捕撈方面，南極委員會(huì)擁有很長的歷史并積累了許多經(jīng)驗(yàn)，如捕獲文件計(jì)劃制度、IUU漁船名單制度等，BBNJ協(xié)定在采取措施規(guī)制公海中的IUU捕撈活動(dòng)時(shí)，應(yīng)對(duì)南極委員會(huì)的措施與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。

此外，對(duì)于南極海域的IUU捕撈，我們所面臨的主要問題是南極委員會(huì)對(duì)IUU捕撈活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的管轄權(quán)。當(dāng)《養(yǎng)護(hù)公約》締約國的船舶在該公約規(guī)定的范圍內(nèi)從事IUU捕撈活動(dòng)時(shí)，南極委員會(huì)對(duì)這些船舶當(dāng)然具有管轄權(quán)并可采取相應(yīng)措施。但當(dāng)非《養(yǎng)護(hù)公約》締約國的船舶在該公約規(guī)定的范圍內(nèi)從事IUU捕撈活動(dòng)時(shí)，依據(jù)條約僅對(duì)締約國生效的條約法基本原則，南極委員會(huì)便沒有對(duì)這些船舶行使管轄權(quán)的法律基礎(chǔ)，在《養(yǎng)護(hù)公約》的規(guī)定并非習(xí)慣國際法的情況下尤是如此。此種情況下，對(duì)IUU捕撈活動(dòng)的規(guī)制便主要依靠船旗國依其國內(nèi)法進(jìn)行，即只有船旗國才有管轄權(quán)以對(duì)從事IUU捕撈活動(dòng)的船舶采取相應(yīng)的措施，但出于自身利益的考慮，加之許多方便旗船舶的存在，船旗國對(duì)自己的船舶往往不愿意或沒有精力去管理，從而造成即便從事IUU捕撈的船舶出現(xiàn)在《養(yǎng)護(hù)公約》適用海域，也因南極委員會(huì)對(duì)其沒有管轄權(quán)而陷入無法規(guī)制的困境。但如果同樣適用于南極海洋的BBNJ協(xié)定與《養(yǎng)護(hù)公約》能夠在南極海域進(jìn)行規(guī)制IUU捕撈活動(dòng)的合作與協(xié)調(diào)，將極大地緩解南極海域內(nèi)的IUU捕撈現(xiàn)狀，更好地保護(hù)南極的海洋生物資源。因此，在規(guī)制IUU捕撈方面，《南極條約》體系需要BBNJ協(xié)定的合作與幫助。

綜上，在IUU捕撈方面，BBNJ協(xié)定需要向《南極條約》體系借鑒，《南極條約》體系也需要BBNJ協(xié)定的合作與幫助，兩者互相融合、互助互利，相互間的協(xié)調(diào)應(yīng)無障礙。

（四）海洋保護(hù)區(qū)

“海洋保護(hù)區(qū)”一詞于“1962年在美國西雅圖舉行的‘國家公園世界大會(huì)’上被首次提出”，56陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)辨析》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期，第152頁。目前并無確切定義，但1988年世界自然保護(hù)聯(lián)盟第17屆會(huì)議“明確了海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)在于：‘通過創(chuàng)建有代表性的全球海洋保護(hù)區(qū)制度，并根據(jù)《世界保護(hù)戰(zhàn)略》的原則，對(duì)利用和影響海洋環(huán)境的人類活動(dòng)進(jìn)行管理，來保護(hù)、恢復(fù)、明智地利用、理解和享受世界海洋遺產(chǎn)’”。57陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)辨析》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期，第153頁。簡而言之，海洋保護(hù)區(qū)是一種手段工具，用以減少人類活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，保護(hù)海洋生物多樣性，促進(jìn)海洋生物資源的可持續(xù)利用，58桂靜：《不同維度下公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢研究——以南極海洋保護(hù)區(qū)為視角》，載于《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第5期，第5頁?！暗菑拈L遠(yuǎn)考慮，保護(hù)區(qū)的建立對(duì)其內(nèi)的生物往往有增進(jìn)資源效益的成效。根據(jù)國際糧農(nóng)組織的研究表明，本來一些魚類可能會(huì)游到海洋保護(hù)區(qū)界線以外，特別是由于采取保護(hù)措施后區(qū)內(nèi)的生物密度一旦上升，游出海洋保護(hù)區(qū)的魚類就會(huì)增加，也就可能會(huì)被捕獲。這種所謂的溢出效果是海洋保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的一種潛在的利益?！倍苏瞧浔患{入BBNJ協(xié)定作為重要議題的原因。

隨著國際環(huán)境法與國際海洋法的不斷發(fā)展及保護(hù)海洋生物多樣性理念的日益深入，近年來海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量大幅增加。1970年，全球只有27個(gè)國家設(shè)立了118個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，而截至2010年，各類海洋保護(hù)區(qū)總數(shù)已接近5900個(gè)，但其中絕大部分為國家管轄海域內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)，真正意義上的公海保護(hù)區(qū)僅有南極的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)。59陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)辨析》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期，第153頁。

作為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的措施或手段之一，保護(hù)區(qū)制度已成為當(dāng)前《養(yǎng)護(hù)公約》機(jī)制內(nèi)的焦點(diǎn)與前沿問題。60陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)辨析》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第2期，第153頁。因此，在海洋保護(hù)區(qū)方面，《南極條約》體系是先進(jìn)并具有經(jīng)驗(yàn)的，BBNJ協(xié)定需要有所借鑒。

此外，2011年南極委員會(huì)通過了《關(guān)于建立南極委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》，其序言第1段規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立目標(biāo)是“養(yǎng)護(hù)公約海域的海洋生物多樣性”，正文第1條規(guī)定“本養(yǎng)護(hù)措施以及南極委員會(huì)出臺(tái)的與委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的其他養(yǎng)護(hù)措施的制定與實(shí)施，應(yīng)符合包括《公約》在內(nèi)的國際法規(guī)定”。這意味著南極海域內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立及管理應(yīng)符合《公約》的規(guī)定。BBNJ協(xié)定以《公約》為基礎(chǔ)，《南極條約》體系內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和規(guī)制也應(yīng)符合《公約》的規(guī)定，盡管據(jù)此難以直接得出在海洋保護(hù)區(qū)方面《南極條約》體系已經(jīng)與BBNJ協(xié)定進(jìn)行了協(xié)調(diào)，但至少我們可以認(rèn)為在海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立及規(guī)制方面，BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系并無大的協(xié)調(diào)障礙。

四、協(xié)調(diào)的路徑選擇

BBNJ協(xié)定的立法工作正如火如荼，但縱觀所有討論，對(duì)該協(xié)定與《南極條約》體系之間的協(xié)調(diào)并無任何明確提及。而事實(shí)上，《南極條約》體系是一系列以《南極條約》為基礎(chǔ)的不同條約組成的條約集合，BBNJ協(xié)定盡管以《公約》為基礎(chǔ)，但同《南極條約》體系中的條約及《公約》一樣，都屬于一般意義上的條約。因此，探討B(tài)BNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)，本質(zhì)上是探討一個(gè)條約與多個(gè)條約集合體之間的協(xié)調(diào)，亦即在BBNJ的不同議題上，探討B(tài)BNJ協(xié)定與《南極條約》體系內(nèi)各個(gè)相關(guān)條約間的協(xié)調(diào)。而條約間的協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)的方式包括運(yùn)用后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等古老的國際法原則，同時(shí)條約存在的兼容性條款及其解釋也是重要的協(xié)調(diào)方式。筆者認(rèn)為，適合于BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的有效協(xié)調(diào)方式應(yīng)為：在BBNJ協(xié)定中設(shè)置兼容性條款，并建立與《南極條約》體系相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作或信息交換機(jī)制。

（一）傳統(tǒng)協(xié)調(diào)方式

一些國際法律原則，如后法優(yōu)于前法原則，也被用于解釋國際條約間的關(guān)系，61Patrizia Vigni, The Interaction between the Antarctic Treaty System and the Other Relevant Conventions Applicable to the Antarctic Area, Max Plank Yearbook of United Nations Law,Vol. 4, Issue 1, 2000, pp. 481～542.但這些原則的適用須有2個(gè)前提：不同條約有相同的締約國，并規(guī)范相同的事項(xiàng)。BBNJ協(xié)定尚在討論當(dāng)中，有多少締約國尚未可知，而《南極條約》體系中的條約，如《南極條約》《養(yǎng)護(hù)公約》《議定書》等，盡管都以《南極條約》為基礎(chǔ)，但卻是不同的條約，擁有不同的締約國。BBNJ協(xié)定的不同議題在《南極條約》體系下分散于不同的條約，因此，當(dāng)采用這些原則來處理兩者間的協(xié)調(diào)問題時(shí)，我們不僅要考慮BBNJ協(xié)定不同議題在《南極條約》體系內(nèi)相對(duì)應(yīng)的條約，還要考慮BBNJ協(xié)定與該條約是否具有相同的締約國。顯然，這并不是一個(gè)可有效適用的協(xié)調(diào)方式，而這一方式也“要求這些原則的自動(dòng)適用，并未考慮條約締結(jié)者締約時(shí)的真實(shí)意圖”。62Patrizia Vigni, The Interaction between the Antarctic Treaty System and the Other Relevant Conventions Applicable to the Antarctic Area, Max Plank Yearbook of United Nations Law,Vol. 4, Issue 1, 2000, pp. 481～542.

同時(shí)，盡管BBNJ協(xié)定的有關(guān)議題，如生物遺傳資源的利用，在《南極條約》體系中已得到規(guī)范，但前者關(guān)注的是公海及“區(qū)域”中的海洋生物遺傳資源的利用，后者關(guān)注的是南極的生物遺傳資源利用，包括陸地與海洋，也包括南極海洋中的公海和“區(qū)域”。我們很難認(rèn)為《南極條約》體系內(nèi)規(guī)范生物遺傳資源利用的規(guī)則是特別法，BBNJ協(xié)定中規(guī)范公海及“區(qū)域”中海洋生物遺傳資源利用的規(guī)則是一般法（亦或誰是前法誰是后法），因?yàn)樗鼈円?guī)范的對(duì)象并不完全相同，適用的地理范圍也不完全相同，是兩個(gè)不同體系內(nèi)逐漸發(fā)展出來的不同規(guī)則。

（二）兼容性條款及其解釋

許多條約都會(huì)在其文本中設(shè)置處理其與相關(guān)條約關(guān)系的條款，如《公約》第301條、《南極條約》第6條等，這些條款被稱為“兼容性條款”，而“國際條約間的關(guān)系主要是參照條約本身所載之兼容性條款來處理”。63Patrizia Vigni, The Interaction between the Antarctic Treaty System and the Other Relevant Conventions Applicable to the Antarctic Area, Max Plank Yearbook of United Nations Law,Vol. 4, Issue 1, 2000, pp. 481～542.《南極條約》體系的許多條約都載有處理與國際海洋法及《公約》關(guān)系的兼容性條款，對(duì)這些兼容性條款的運(yùn)用及解釋可為協(xié)調(diào)BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系提供重要參考。

《南極條約》第6條規(guī)定，“本條約的規(guī)定不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個(gè)國家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國際法所享有的對(duì)公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利”，該條“體現(xiàn)出《南極條約》適應(yīng)國際法發(fā)展的高度靈活性，該條特別強(qiáng)調(diào)不損害和不影響成員國在這一區(qū)域‘根據(jù)國際法’所享有的公海權(quán)利，即這一區(qū)域的‘公海范圍’和‘公海權(quán)利’會(huì)隨著國際法的發(fā)展而變化”。64陳力：《論南極海域的法律地位》，載于《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期?！赌蠘O條約》締結(jié)后，國際海洋法不斷發(fā)展，如今已發(fā)展成一個(gè)以《公約》為基礎(chǔ)的體系，在此過程中，公海和“區(qū)域”不斷縮小，各國在公海的權(quán)利不斷得到規(guī)范，BBNJ協(xié)定的發(fā)展便是各國公海權(quán)利受到規(guī)范的代表。通過上述解釋似乎可以認(rèn)為，既然《南極條約》規(guī)定了其不影響各國在公海的權(quán)利，BBNJ協(xié)定就是規(guī)范各國在公海和“區(qū)域”內(nèi)權(quán)利的協(xié)定，那么《南極條約》不影響B(tài)BNJ協(xié)定在南極海洋中的適用。此外，《關(guān)于建立南極委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》第1條規(guī)定，“本養(yǎng)護(hù)措施以及南極委員會(huì)出臺(tái)的與委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的其他養(yǎng)護(hù)措施的制定與實(shí)施，應(yīng)符合包括《公約》在內(nèi)的國際法規(guī)定”。BBNJ協(xié)定以《公約》為基礎(chǔ)，并以公海保護(hù)區(qū)為其重要內(nèi)容，因此，我們也可以認(rèn)為，在海洋保護(hù)區(qū)方面，《養(yǎng)護(hù)公約》應(yīng)與BBNJ協(xié)定保持一致。

但我們須注意到，對(duì)上述兼容性條款的解釋并不一定符合締約時(shí)締約者的真實(shí)意圖，有時(shí)甚至是荒謬的，65例如，《養(yǎng)護(hù)公約》及上述總體框架已經(jīng)出臺(tái)，但BBNJ協(xié)定尚未出臺(tái)，已經(jīng)出臺(tái)的法律規(guī)范應(yīng)與尚未出臺(tái)的法律規(guī)范保持一致的上述解釋，是不符合邏輯的。不同的國家和學(xué)者依據(jù)不同的利益需求也會(huì)有不同的解釋。即便對(duì)上述兼容性條款的解釋符合締約者的真實(shí)意圖，被認(rèn)為是最為有效的解釋，我們也必須認(rèn)識(shí)到“兼容性條款在內(nèi)容上通常具有一般性”，66Patrizia Vigni, The Interaction between the Antarctic Treaty System and the Other Relevant Conventions Applicable to the Antarctic Area, Max Plank Yearbook of United Nations Law,Vol. 4, Issue 1, 2000, pp. 481～542.《南極條約》不影響B(tài)BNJ協(xié)定在南極海洋中的適用，《養(yǎng)護(hù)公約》也應(yīng)與BBNJ協(xié)定保持一致，但BBNJ協(xié)定到底如何在南極海域適用，在BBNJ協(xié)定時(shí)間上晚于《養(yǎng)護(hù)公約》的情況下，《養(yǎng)護(hù)公約》到底應(yīng)該如何與BBNJ協(xié)定保持一致，兼容性條款及其解釋并沒有說明，協(xié)調(diào)的問題也并沒有實(shí)際解決。

（三）兼容性條款基礎(chǔ)上建立合作機(jī)制

盡管兼容性條款有上述缺陷，單靠兼容性條款不能解決BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)，但如上文所述，兼容性條款是解決條約間協(xié)調(diào)問題最直接、最有效的重要方式。筆者認(rèn)為，解決BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)問題，應(yīng)以兼容性條款為基礎(chǔ)，建立合作及信息交換機(jī)制。

雖然《南極條約》體系中的許多條約已經(jīng)設(shè)置了兼容性條款，但筆者認(rèn)為一方面這些兼容性條款處理的是與《公約》的關(guān)系，盡管通過解釋可以勉強(qiáng)認(rèn)為處理了與以《公約》為基礎(chǔ)的BBNJ協(xié)定的關(guān)系，但這種解釋的有效性和普遍接受性令人懷疑；另一方面BBNJ協(xié)定的議題中有些《南極條約》體系有規(guī)范，有些沒有，在已經(jīng)規(guī)范的議題上，有些條約有兼容性條款，有些條約沒有，但這些條約都已生效，沒有兼容性條款的條約將無法依據(jù)兼容性條款處理與BBNJ協(xié)定的協(xié)調(diào)。BBNJ協(xié)定的立法工作正在進(jìn)行，條約文本尚未確定，只要各國代表們注意到BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)問題，添加兼容性條款將是應(yīng)有之意。此外，《南極條約》體系是一個(gè)條約集合，在添加兼容性條款時(shí)，可在該條款中直接使用“《南極條約》體系”的字樣，如“本協(xié)定不影響《南極條約》體系在南極海域的適用”，更為簡單、方便、有效。

但如上文所述，兼容性條款并不能實(shí)際上解決BBNJ協(xié)定與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)，筆者認(rèn)為，在兼容性條款基礎(chǔ)上建立合作及信息交換機(jī)制，是解決問題的完整方式。

國際合作原則在國際社會(huì)上得到確立的標(biāo)志是《聯(lián)合國憲章》的生效和聯(lián)合國的誕生，67梁西：《國際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社1993年版，第61頁。從其確立至今，國際合作原則已發(fā)展成為國際法的一項(xiàng)基本原則，尤其在國際環(huán)境法領(lǐng)域。由于氣候變化等原因，國際社會(huì)越來越意識(shí)到在全球環(huán)境保護(hù)方面，國際社會(huì)具有共同利益，每個(gè)國際社會(huì)成員都有責(zé)任與義務(wù)，單靠某一個(gè)國家的努力無法實(shí)現(xiàn)，它需要國際社會(huì)建立合作、共同努力。BBNJ協(xié)定期望達(dá)到的對(duì)公海和“區(qū)域”內(nèi)海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)及海洋環(huán)境的保護(hù)便是如此。在公海和“區(qū)域”這一公地中，BBNJ協(xié)定所要達(dá)到的目標(biāo)將使全人類受益，但該目標(biāo)僅靠某一國家無法實(shí)現(xiàn)，需要所有國家的共同努力。因此，BBNJ協(xié)定包含國際合作原則是應(yīng)有之意，并首先應(yīng)指國際社會(huì)中所有國家的合作。BBNJ協(xié)定在南極海域同樣適用，同樣期望在南極海域?qū)崿F(xiàn)自己預(yù)設(shè)的目標(biāo)，但如上文所述，《南極條約》體系早已意識(shí)到養(yǎng)護(hù)和保護(hù)海洋生物資源及其賴以生存海洋環(huán)境的重要性，并已制定相關(guān)條約及措施，兩者在南極海域期待達(dá)到的目標(biāo)是一致的，具有共同利益?；凇赌蠘O條約》體系中相關(guān)條約僅對(duì)其締約國有效的缺陷，在IUU捕撈等議題上，僅依靠《南極條約》體系自身及其締約國的努力，無法有效實(shí)現(xiàn)規(guī)制，也需要尋求與《南極條約》體系外的條約及機(jī)構(gòu)的合作。同時(shí)，BBNJ協(xié)定面對(duì)南極海域已由《南極條約》體系規(guī)范的現(xiàn)實(shí)，為在南極海域?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)，也為避免兩者重復(fù)或發(fā)生潛在的沖突，也需要同《南極條約》體系的合作。因此，BBNJ協(xié)定在南極海域中的國際合作，還應(yīng)包括與《南極條約》體系內(nèi)相關(guān)條約及其所建立機(jī)構(gòu)的合作。在南極海域，BBNJ協(xié)定的許多議題已由南極委員會(huì)規(guī)范，但有些議題，如海洋生物遺傳資源的利用，還沒有被該委員會(huì)規(guī)范，故BBNJ協(xié)定中所指之合作，表現(xiàn)在具體條文上應(yīng)為“本協(xié)定所建立之相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)與《南極條約》體系中相關(guān)條約所建立之機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，構(gòu)建合作機(jī)制，以在南極海域?qū)崿F(xiàn)本協(xié)定的目標(biāo)”。而在BBNJ協(xié)定及《南極條約》體系都適用于南極公海及“區(qū)域”時(shí)，該合作機(jī)制應(yīng)包括信息交換機(jī)制，既可以避免資源的浪費(fèi)，又可以增加兩者的兼容性，同時(shí)還是促進(jìn)兩者間協(xié)調(diào)的有效方法。

五、結(jié) 語

公地悲劇的原理促使國際社會(huì)開始重視對(duì)公海及“區(qū)域”中人類活動(dòng)的規(guī)制，以養(yǎng)護(hù)和保護(hù)其中的海洋生物資源及其賴以生存的海洋環(huán)境。因此，BBNJ協(xié)定本質(zhì)是關(guān)注公海及“區(qū)域”中海洋環(huán)境的保護(hù)。南極脆弱的生態(tài)環(huán)境促使南極條約協(xié)商會(huì)議早已關(guān)注并在處理南極事務(wù)時(shí)非常注重南極的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這一南極治理政策不僅適用于南極的陸地，也適用于南極的海洋。因此，當(dāng)《公約》體系探討公海及“區(qū)域”的海洋環(huán)境保護(hù)時(shí)，《南極條約》體系內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生出許多公約及措施以保護(hù)包括南極海域在內(nèi)的南極生態(tài)環(huán)境。但BBNJ協(xié)定以《公約》為基礎(chǔ)，產(chǎn)生之后也將適用于南極的海洋，在BBNJ領(lǐng)域的許多議題在《南極條約》體系內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)制的前提下，BBNJ協(xié)定在南極的適用需要與《南極條約》體系這一南極治理的權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)，以避免重復(fù)及潛在的沖突，而在各種協(xié)調(diào)方式中，在BBNJ協(xié)定中設(shè)置兼容性條款，并以該條款為基礎(chǔ)構(gòu)建相關(guān)機(jī)構(gòu)間的合作機(jī)制，是解決上述重復(fù)及潛在沖突的最好方式。