我國(guó)漁民赴北太平洋捕撈所面臨的挑戰(zhàn)及法律對(duì)策

施余兵 劉寧文 沈長(zhǎng)春

一、問題的提出

北太平洋海域是指太平洋位于赤道以北的部分，該區(qū)域由于寒暖流的交匯作用以及特有的海洋地理?xiàng)l件，形成了豐富的漁業(yè)資源。1陳新軍、陸化杰、劉必林、田思泉：《大洋性柔魚類資源開發(fā)現(xiàn)狀及可持續(xù)利用的科學(xué)問題》，載于《上海海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期，第831～840頁(yè)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的報(bào)告，西北太平洋是世界漁業(yè)捕撈產(chǎn)量最高的區(qū)域。2聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織：《2016世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》，第5頁(yè)。北太平洋海域是我國(guó)漁民從事漁業(yè)活動(dòng)的主要場(chǎng)所之一，其中既包括我國(guó)漁民從事近海漁業(yè)的傳統(tǒng)漁場(chǎng)，如東海、黃海和南海北部漁區(qū)，也包括我國(guó)漁民從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)的一些公海漁場(chǎng)和包括日本、俄羅斯、韓國(guó)、美國(guó)在內(nèi)的一些主要國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

就遠(yuǎn)洋漁業(yè)而言，它是指一國(guó)的公民、法人和其他組織“到公海和他國(guó)管轄海域從事海洋捕撈以及與之配套的加工、補(bǔ)給和產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)葷O業(yè)活動(dòng)”。3《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》（中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部2003年4月頒發(fā)）第2條。根據(jù)該條規(guī)定，該法所稱的遠(yuǎn)洋漁業(yè)不包括我國(guó)漁民和漁船到黃海、東海和南海從事的漁業(yè)活動(dòng)。遠(yuǎn)洋漁業(yè)作為我國(guó)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展可以保障國(guó)內(nèi)產(chǎn)品供應(yīng)、促進(jìn)對(duì)外漁業(yè)合作，并能維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的重要組成部分。4中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部《“十三五”全國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)始于1985年，除西非海域以外，1986年就有我國(guó)漁業(yè)公司的大型拖網(wǎng)加工漁船在美國(guó)阿拉斯加海域開展捕撈作業(yè)。5中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部編：《遠(yuǎn)洋漁業(yè)三十年大事記(上)(1985—2015)》，載于《中國(guó)水產(chǎn)》2015年第3期，第19頁(yè)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)作業(yè)船數(shù)和產(chǎn)量均居世界前列，6中國(guó)的遠(yuǎn)洋船隊(duì)總體規(guī)模和遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量已大大超過歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和傳統(tǒng)漁業(yè)強(qiáng)國(guó)。參見《越走越遠(yuǎn)的中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)》，下載于http://news.qq.com/cross/20161114/V59I7L2P.html，2018年4月25日。漁業(yè)活動(dòng)遍布太平洋、印度洋和大西洋海域，其中，北太平洋海域（主要是北太平洋公海海域和俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）已經(jīng)成為我國(guó)漁民，特別是福建漁民，從事遠(yuǎn)洋捕撈的主要海域之一。7唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵(lì)年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約〉解讀及中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)應(yīng)對(duì)策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第211頁(yè)。我國(guó)漁民赴北太平洋海域遠(yuǎn)洋捕撈的作業(yè)方式主要包括燈光魷釣捕撈巴特柔魚、燈光圍網(wǎng)捕撈鮐魚、光誘舷提網(wǎng)捕撈秋刀魚等。8唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵(lì)年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約〉解讀及中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)應(yīng)對(duì)策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第211頁(yè)；樂家華、陳新軍、王偉江：《中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)》，載于《世界農(nóng)業(yè)》2016年第7期，第226～227頁(yè)。2017年12月農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《“十三五”全國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“‘十三五’是我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，更是邁向遠(yuǎn)洋漁業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要機(jī)遇期”。雖然我國(guó)已躋身于世界遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)之列，但是相比于日本、美國(guó)等遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，仍存在體制機(jī)制、漁船裝備、科技水平、企業(yè)實(shí)力及船員培訓(xùn)等諸多方面的不足，而這些因素也制約了我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的良性發(fā)展。

就近海漁業(yè)而言，近年來(lái)，我國(guó)漁民在中日、中韓協(xié)定水域的捕撈活動(dòng)遭遇越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，我國(guó)漁民和漁船被日、韓執(zhí)法人員抓扣的事件也時(shí)有發(fā)生。因此，本文的研究對(duì)象不僅包括我國(guó)漁民遠(yuǎn)赴北太平公海或其他國(guó)家管轄海域的遠(yuǎn)洋漁業(yè)，也包括我國(guó)漁民在北太平洋海域的近海漁業(yè)，主要是中日、中韓協(xié)定水域。

隨著全球區(qū)域漁業(yè)管理的日趨嚴(yán)格，各國(guó)環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)的不斷提高，如何應(yīng)對(duì)國(guó)際海洋漁業(yè)管理正在發(fā)生的重大變革，改變我國(guó)近海和遠(yuǎn)洋捕撈的傳統(tǒng)發(fā)展模式，從而順利實(shí)現(xiàn)向“漁業(yè)強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的重要議題。從國(guó)際法的視角看，負(fù)責(zé)任漁業(yè)國(guó)家形象是“漁業(yè)強(qiáng)國(guó)”的應(yīng)有之義，這就要求我國(guó)自覺遵守包括國(guó)際漁業(yè)法在內(nèi)的國(guó)際法，并履行相應(yīng)國(guó)際義務(wù)。在這一理念的指導(dǎo)下，本文擬以北太平洋海域?yàn)槔治鑫覈?guó)漁民在該海域近海和遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)所適用的法律體系及其所面臨的挑戰(zhàn)，并從法律層面探討解決這些挑戰(zhàn)可能采取的相關(guān)對(duì)策。

二、我國(guó)漁民赴北太平洋海域捕撈所適用的法律構(gòu)架

我國(guó)漁民赴北太平洋海域捕撈所適用的法律構(gòu)架包含多邊層面（即全球性法律文件和區(qū)域性法律文件）、雙邊層面（即雙邊協(xié)定）和國(guó)內(nèi)層面（即相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法和我國(guó)法律文件）這三個(gè)方面（見圖1）。

（一）多邊層面

自1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱“《公約》”）締結(jié)以來(lái)，各國(guó)普遍宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或?qū)贊O區(qū)，對(duì)漁業(yè)資源實(shí)行專屬管轄，遠(yuǎn)洋捕撈國(guó)的部分船隊(duì)被迫轉(zhuǎn)移至公海。隨著近海漁業(yè)資源逐漸衰退，公海更是成為各國(guó)爭(zhēng)相開發(fā)的重點(diǎn)，過度捕撈導(dǎo)致公海漁業(yè)資源呈現(xiàn)迅速下降趨勢(shì)。此后，實(shí)行“負(fù)責(zé)任漁業(yè)”的呼聲日益高漲，在主要國(guó)際漁業(yè)組織的推動(dòng)下，各種全球性和區(qū)域性公約及軟法性國(guó)際漁業(yè)文書應(yīng)運(yùn)而生。迄今為止，國(guó)際漁業(yè)管理已經(jīng)形成了一套機(jī)制，以《公約》為核心，以全球性和區(qū)域性國(guó)際公約為配套，軟法性國(guó)際漁業(yè)文書為補(bǔ)充的規(guī)范體系，并依靠國(guó)際漁業(yè)組織予以落實(shí)。9白洋：《后UNCLOS時(shí)期國(guó)際海洋漁業(yè)資源法律制度分析與展望》，載于《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期，第120頁(yè)。

具體而言，《公約》為現(xiàn)代漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度奠定了基礎(chǔ)，其確立了產(chǎn)出控制式的漁業(yè)管理模式；規(guī)定了不同海域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理制度，如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)可捕量的剩余部分、公海的自由捕魚權(quán)及其限制；還明確了各締約國(guó)在國(guó)家管轄范圍以內(nèi)或以外的海域都有對(duì)海洋生物資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理的合作義務(wù)。10產(chǎn)出控制是限定整個(gè)漁船的產(chǎn)出水平或個(gè)別捕撈單元（如個(gè)別漁民或個(gè)別漁業(yè)公司）每一次航行或特定時(shí)間范圍內(nèi)的產(chǎn)出水平，主要措施包括總可捕量制度（TAC制度）、個(gè)體配額制度（IQ制度）、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額制度（ITQ制度）等產(chǎn)出控制制度。白洋：《后UNCLOS時(shí)期國(guó)際海洋漁業(yè)資源法律制度分析與展望》，載于《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期，第119～120頁(yè)。為了彌補(bǔ)《公約》在具體制度安排、實(shí)施能力等方面的不足，1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“《遵守協(xié)定》”）強(qiáng)化了船旗國(guó)的管理責(zé)任，確立了公海捕撈許可和登記制度，收緊了有關(guān)漁船管理和處罰的規(guī)定；1995年《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“《魚類種群協(xié)定》”）不僅賦予了非船旗國(guó)對(duì)公海漁船的強(qiáng)制管轄權(quán)（在必要時(shí)甚至可使用武力），還擴(kuò)大了區(qū)域性漁業(yè)組織或安排的管轄范圍，即只有參與該組織或安排的國(guó)家，或者同意適用該組織或安排所制定的養(yǎng)護(hù)與管理措施的國(guó)家，才有權(quán)在該區(qū)域或分區(qū)域內(nèi)從事符合該類措施的漁業(yè)活動(dòng)。11胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》（博士學(xué)位論文），青島：中國(guó)海洋大學(xué)2012年版，第84～99頁(yè)。

國(guó)際社會(huì)還出臺(tái)了許多不具有法律拘束力的國(guó)際漁業(yè)文書，對(duì)公海捕魚活動(dòng)提出了更高的要求和更多的義務(wù)。其中1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》是統(tǒng)領(lǐng)性的文件，涵蓋了“負(fù)責(zé)任漁業(yè)”的方方面面，之后，全球性和區(qū)域性組織以及大多數(shù)海洋國(guó)家都采取了促進(jìn)該文件實(shí)施的措施。12胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》（博士學(xué)位論文），青島：中國(guó)海洋大學(xué)2012年版，第88頁(yè)。此外，為推動(dòng)該守則的實(shí)施，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織還制定了一系列國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃，涉及海鳥和鯊魚的養(yǎng)護(hù)及管理，捕撈能力的管理，以及非法、不報(bào)告和不受管制漁業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“IUU捕魚”）的管理等。

為更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理，北太平洋海域也通過締結(jié)區(qū)域性條約的方式建立了一些區(qū)域漁業(yè)管理組織。目前我國(guó)已加入《關(guān)于加強(qiáng)美利堅(jiān)合眾國(guó)與哥斯達(dá)黎加共和國(guó)1949年公約設(shè)立的美洲間熱帶金槍魚委員會(huì)的公約》（以下簡(jiǎn)稱“《安提瓜公約》”）和《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》。前者主要關(guān)注東北太平洋海域的金槍魚和類金槍魚的養(yǎng)護(hù)和管理，后者涵蓋了我國(guó)在北太平洋海域的主捕種類，兩者都是對(duì)《公約》《魚類種群協(xié)定》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》及相關(guān)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃的具體踐行。我國(guó)農(nóng)業(yè)部專門針對(duì)《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》所規(guī)定的漁船注冊(cè)、數(shù)據(jù)報(bào)告、公海登臨檢查、船位監(jiān)測(cè)等管理措施出臺(tái)了規(guī)范性文件，以促進(jìn)相關(guān)主體對(duì)該公約的遵守。

（二）雙邊層面

在中國(guó)的近海海域，作為劃界協(xié)議未達(dá)成之前的“臨時(shí)安排”，中日、中韓漁業(yè)協(xié)定成為中國(guó)漁民在黃海和東海捕魚的重要規(guī)范。1997年，我國(guó)與日本簽署《中華人民共和國(guó)和日本國(guó)漁業(yè)協(xié)定》，該協(xié)定于2000年生效，有效期5年，一直續(xù)簽至今。該協(xié)定適用于中日兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括采取共同養(yǎng)護(hù)和管理措施的“暫定措施水域”、北太平洋一側(cè)的日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域等。我國(guó)也與韓國(guó)于2000年簽署了一份漁業(yè)協(xié)定，該協(xié)定于2001年生效，有效期5年，亦續(xù)簽至今。該協(xié)定適用于中韓兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括采取共同養(yǎng)護(hù)和管理措施的“暫定措施水域”、逐步減少漁業(yè)活動(dòng)的“過渡水域”和“維持現(xiàn)有漁業(yè)活動(dòng)水域”。每年農(nóng)業(yè)部都會(huì)出臺(tái)關(guān)于具體實(shí)施以上雙邊協(xié)定的規(guī)范性文件，內(nèi)容包括在協(xié)定水域的捕撈配額、許可作業(yè)船數(shù)、漁具和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)時(shí)間和水域、執(zhí)法合作等事項(xiàng)。

（三）單邊層面

單邊層面包括主要北太平洋國(guó)家的國(guó)內(nèi)法和我國(guó)的國(guó)內(nèi)法。前者主要調(diào)整一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國(guó)漁船的捕魚活動(dòng)，對(duì)于兩國(guó)雙邊漁業(yè)協(xié)定未規(guī)范或規(guī)范不明確之處，應(yīng)遵守作業(yè)水域管轄國(guó)的國(guó)內(nèi)法相關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》《涉外漁業(yè)法律》《俄羅斯聯(lián)邦專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)邦法案》等國(guó)內(nèi)法中有關(guān)禁止性行為、執(zhí)法程序、處罰方式與標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。以日本為例，《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》規(guī)定，外國(guó)船舶在日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚必須得到農(nóng)林水產(chǎn)省的許可，13《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第5條。并按照規(guī)定繳納入漁費(fèi)；14《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第7條。捕撈活動(dòng)必須符合國(guó)際規(guī)則及相關(guān)規(guī)定，漁獲量不得超過農(nóng)林水產(chǎn)省令設(shè)置的上限；15《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第6條。外國(guó)船舶進(jìn)行試驗(yàn)研究、漁業(yè)附屬行為及探查等，需要取得農(nóng)林水產(chǎn)省的承認(rèn)，并繳納手續(xù)費(fèi)；16《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第8條至第10條。對(duì)于違反相應(yīng)規(guī)定的行為，輕則取消許可、沒收漁獲漁具、罰款，重則按照日本刑法的規(guī)定予以判刑處理。17《關(guān)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使?jié)O業(yè)等主權(quán)權(quán)利的法律》第13條、第18～23條。韓國(guó)也針對(duì)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的外國(guó)船舶制定了與日本類似的規(guī)定，制裁措施也非常嚴(yán)厲。18全永波：《國(guó)際漁業(yè)制度與我國(guó)近海漁業(yè)的發(fā)展》，載于《海洋開發(fā)與管理》2002年第4期，第74頁(yè)。

就遠(yuǎn)洋漁業(yè)而言，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)已經(jīng)基本建成了一個(gè)以《漁業(yè)法》及《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》為統(tǒng)領(lǐng)，以《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》為核心，并輔之以其他行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件的法律體系。其中，我國(guó)《漁業(yè)法》規(guī)定應(yīng)“鼓勵(lì)、扶持遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)的發(fā)展”，實(shí)行捕撈許可證制度，并對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行處罰；19《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第21條、第23～26條、第五章?！稘O業(yè)法實(shí)施細(xì)則》對(duì)《漁業(yè)法》的捕撈許可證制度、相關(guān)管理機(jī)關(guān)以及違法行為的處罰做了更詳細(xì)的規(guī)定。《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》制定了三大機(jī)制，即遠(yuǎn)洋漁業(yè)項(xiàng)目審批和遠(yuǎn)洋漁企資格認(rèn)定機(jī)制、遠(yuǎn)洋漁業(yè)項(xiàng)目年審確認(rèn)和遠(yuǎn)洋漁企資格年審換證機(jī)制，以及遠(yuǎn)洋漁業(yè)行業(yè)自律協(xié)調(diào)機(jī)制；同時(shí)，該規(guī)定還加強(qiáng)了對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的監(jiān)管，提出了漁船船位監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)化漁撈日志、政府觀察員、合法捕撈證明等方面的具體要求。20朱建庚：《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律制度》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第134～135頁(yè)。2012年出臺(tái)的《遠(yuǎn)洋漁船船位監(jiān)測(cè)管理暫行辦法》則對(duì)船位監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝、日常監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)管主體等監(jiān)督管理制度進(jìn)行了詳盡的規(guī)定；此外，針對(duì)遠(yuǎn)洋船舶的登記、檢驗(yàn)等事項(xiàng)亦有專門的法規(guī)規(guī)章予以規(guī)范。

三、我國(guó)漁民赴北太平洋海域捕撈所面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)漁民及漁企在北太平洋海域開展?jié)O業(yè)捕撈活動(dòng)面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)外兩方面的諸多挑戰(zhàn)，并伴隨著漁業(yè)活動(dòng)成本提高、效率不佳和違法現(xiàn)象多發(fā)等問題，這些情況都制約著我國(guó)在北太平洋海域捕撈活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）區(qū)域性漁業(yè)管理組織的公海漁業(yè)管理日趨嚴(yán)格

《公約》生效之后，世界各國(guó)更關(guān)注漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理，對(duì)公海漁業(yè)的管制日趨嚴(yán)格，尤其是《魚類種群協(xié)定》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的出臺(tái)，標(biāo)志著公海自由捕撈的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，負(fù)責(zé)任漁業(yè)是未來(lái)國(guó)際漁業(yè)管理的大趨勢(shì)。我國(guó)雖然還未批準(zhǔn)《魚類種群協(xié)定》和《遵守協(xié)定》，但作為遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)，面對(duì)著國(guó)際政治和外交壓力，我國(guó)一直努力遵循這些國(guó)際規(guī)定發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，加強(qiáng)對(duì)公海漁船的控制，同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)加入了美洲間熱帶金槍魚委員會(huì)和北太平洋漁業(yè)委員會(huì)，這些區(qū)域性漁業(yè)管理組織基本遵循以《魚類種群協(xié)定》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》為代表的國(guó)際法律文件的規(guī)定來(lái)制定或修改區(qū)域漁業(yè)管理的規(guī)則，因此這些國(guó)際法律文件的規(guī)定會(huì)對(duì)各級(jí)漁業(yè)主管部門、遠(yuǎn)洋漁企和漁民產(chǎn)生一定的約束力。

我國(guó)漁民在北太平洋公海的主要捕撈對(duì)象是跨界魚類和高度洄游魚類。國(guó)際遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理的加強(qiáng)，給我國(guó)金槍魚漁業(yè)、魷釣漁業(yè)等的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)更嚴(yán)格的考驗(yàn)。例如《安提瓜公約》規(guī)定對(duì)遠(yuǎn)洋漁船實(shí)行授權(quán)和許可捕撈制度，21《安提瓜公約》第20條。要求美洲間熱帶金槍魚委員會(huì)制定總允許捕撈量的分配、總允許捕撈能力(包括裝載能力)或捕撈努力量水平的標(biāo)準(zhǔn)。22《安提瓜公約》第7條。這些規(guī)定使得原來(lái)從事北太平洋公海金槍魚漁業(yè)的漁民必須降低捕撈強(qiáng)度，甚至有部分漁民不得不放棄從事該類漁業(yè)，從而影響企業(yè)或漁民的經(jīng)濟(jì)效益。又如《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》規(guī)定作業(yè)漁船必須配備實(shí)時(shí)衛(wèi)星定位傳送器，向委員會(huì)報(bào)告進(jìn)入或離開公約區(qū)域的打算，還要求締約國(guó)向作業(yè)漁船派遣觀察員、接受檢查員登臨檢查等。23《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》第7條。這不僅加重了船旗國(guó)對(duì)在公海上的本國(guó)漁船的管理責(zé)任，而且增加了赴北太平洋公海捕魚的遠(yuǎn)洋漁企和漁民所承擔(dān)的義務(wù)，特別是對(duì)于未受到良好培訓(xùn)的漁民而言，更增加了違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，以及由此產(chǎn)生的違法成本。

（二）沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)管理和執(zhí)法力度加強(qiáng)

在世界各國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨過度捕撈壓力的背景下，北太平洋周邊沿海國(guó)也紛紛加強(qiáng)了對(duì)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的外國(guó)船舶的管制。這些區(qū)域既包括我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的重要目的地，如俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，也包括我國(guó)的近海漁場(chǎng)，如我國(guó)與日本、韓國(guó)的漁業(yè)協(xié)定漁區(qū)。

目前，中俄漁業(yè)合作尚未形成規(guī)模，但我國(guó)赴俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的漁民應(yīng)遵守俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的相關(guān)法律規(guī)定。俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法對(duì)于外國(guó)漁船應(yīng)履行的相關(guān)義務(wù)，制定了非常嚴(yán)格且詳盡的規(guī)定，如向俄羅斯相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行通知或報(bào)告義務(wù)、免費(fèi)提供執(zhí)法人員在船上期間的生活、住宿、通訊和交通等。

自中日漁業(yè)協(xié)定生效以來(lái)，限定作業(yè)方式必須為拖網(wǎng)和魷釣，而且為了限制中國(guó)漁民的捕撈活動(dòng)，日本還加大了對(duì)暫定措施水域漁業(yè)資源捕撈的執(zhí)法力度，客觀上給我國(guó)漁民造成一定的壓力，故我國(guó)在暫定措施水域作業(yè)漁船的控制總量呈下降趨勢(shì)。

韓國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域擁有豐富的漁業(yè)資源，也是漁業(yè)糾紛的多發(fā)區(qū)域，這也與韓國(guó)政府不斷加強(qiáng)對(duì)外國(guó)漁船的管理密切相關(guān)。首先，自中韓漁業(yè)協(xié)定生效以來(lái)，雙方劃定了有效期為4年的“過渡水域”，在這期間逐步調(diào)整并減少在對(duì)方一側(cè)過渡水域作業(yè)的本國(guó)國(guó)民及漁船的漁業(yè)活動(dòng)。4年期滿（即2005年6月30日）后，雙方兩側(cè)的“過渡水域”按各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行管理，因而我國(guó)漁船作業(yè)水域進(jìn)一步減少，作業(yè)船數(shù)也進(jìn)一步壓縮。24高強(qiáng)、王本兵、楊濤：《國(guó)際海洋法規(guī)對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的影響與啟示》，載于《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第6期，第81頁(yè)。其次，韓國(guó)于2013年修訂了《大韓民國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管理水域中華人民共和國(guó)公民及漁船入漁程序和規(guī)則》，設(shè)置了嚴(yán)苛的入漁標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了復(fù)雜繁多的作業(yè)條件和程序規(guī)則，如“特定禁區(qū)”、“特定水域”、漁船噸位、網(wǎng)目尺寸、集魚燈亮度等方面的規(guī)定。最后，韓國(guó)海警加大了針對(duì)中國(guó)漁民的漁業(yè)執(zhí)法力度。韓國(guó)日益收緊我國(guó)漁船到韓國(guó)一側(cè)水域捕魚的許可證數(shù)量，導(dǎo)致我國(guó)漁民非法越界捕撈的次數(shù)不斷增長(zhǎng)，韓國(guó)海警也對(duì)此采取越來(lái)越嚴(yán)厲的執(zhí)法措施，針對(duì)中國(guó)漁船的臨檢次數(shù)不斷增加，并要求時(shí)刻報(bào)告產(chǎn)量和船位，每次違規(guī)捕撈將可能面臨最高為7000萬(wàn)韓元（約合人民幣39.2萬(wàn)元）的罰款，有些漁民為了避免處罰，甚至賄賂海警，這些都增加了漁民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。25《媒體稱我國(guó)東部近海無(wú)魚可捕致漁民赴韓捕撈》，下載于http://news.sina.com.cn/c/2011-12-12/165723619335.shtml，2018年2月1日；2016年以來(lái)，韓國(guó)仁川海警已抓捕涉嫌非法捕撈的中國(guó)漁船50艘，逮捕船員70余名，罰款18.3億韓元(約合人民幣1088萬(wàn)元)，參見《韓媒：韓國(guó)海警又扣留3艘中國(guó)漁船，55人被押往仁川調(diào)查》，下載于http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1545354，2018年2月1日。韓國(guó)海警還降低武力執(zhí)法門檻，262016年11月8日，韓國(guó)海洋警備安全本部表示將發(fā)布和實(shí)施《武器使用指南》，規(guī)定海警在執(zhí)法過程中遇到暴力抗法時(shí)，可立即動(dòng)用所有火力武器進(jìn)行抓捕，并允許“先開火后報(bào)告”。其中，使用手槍等單兵武器由海警個(gè)人決定，使用機(jī)槍、艦炮等班組武器則由現(xiàn)場(chǎng)指揮官?zèng)Q定；使用武器的條件由此前“對(duì)方向警衛(wèi)力量（警衛(wèi)力量包括海警、艦艇、航空器等）發(fā)起攻擊時(shí)”改為“發(fā)起攻擊或試圖發(fā)起攻擊時(shí)”；使用班組武器的條件為“在對(duì)方用兇器進(jìn)行攻擊或試圖攻擊，海警人員的人身安全難以保障時(shí)”、“對(duì)方利用船體實(shí)施擠撞，海警人員的人身安全難以保障時(shí)”、“根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)指揮官的判斷，情況十分緊急，需使用班組武器防御或反擊時(shí)”。參見《韓海警發(fā)布〈武器使用指南〉允許先開火后報(bào)告》，下載于http://www.chinanews.com/gj/2016/11-08/8056927.shtml，2018年2月1日。組建特殊機(jī)動(dòng)隊(duì)，增加艦艇部署，并向警員發(fā)放高壓噴射器、遠(yuǎn)距離聲波控制器、電子沖擊槍和閃光爆音彈等，使得暴力執(zhí)法事件的頻次增多，漁民的人身安全和合法權(quán)益遭受嚴(yán)重威脅。由于以上種種原因，我國(guó)在韓國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)入漁的船只數(shù)量基本呈遞減趨勢(shì)。27據(jù)韓國(guó)農(nóng)林水產(chǎn)食品部數(shù)據(jù)顯示，自中韓漁業(yè)協(xié)定生效以來(lái)至2012年，韓國(guó)已經(jīng)逮捕了4628艘在韓國(guó)海域非法作業(yè)的中國(guó)漁船。參見高美：《韓國(guó)海警曾向中國(guó)漁民開5槍》，載于《新京報(bào)》2012年10月18日第A10版。

（三）國(guó)內(nèi)遠(yuǎn)洋漁業(yè)立法與產(chǎn)業(yè)界的發(fā)展模式亟待完善

1.現(xiàn)行國(guó)內(nèi)漁業(yè)法律存在不足

我國(guó)目前的遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理機(jī)制尚不完善，這是制約我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展的根本挑戰(zhàn)，它主要表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，法律位階過低，體系比較分散。在我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理體系中，只有《漁業(yè)法》及其實(shí)施細(xì)則和《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》屬于法律和行政法規(guī)，作為核心法律文本的《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》僅僅是部門規(guī)章。雖然國(guó)家大力支持發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，但是我國(guó)的法律法規(guī)中并未對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)定，只有零星一兩條提及遠(yuǎn)洋漁業(yè)，這不利于提高各級(jí)部門、遠(yuǎn)洋漁企及漁民對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的重視程度。我國(guó)亦有關(guān)于遠(yuǎn)洋漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、船舶登記、船位監(jiān)測(cè)等方面的專門性規(guī)定，但分散于各個(gè)部門規(guī)章之中。此外，為了更好地遵守《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》的管理措施，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了專門的規(guī)范性文件，但還未將其真正轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，執(zhí)行效果并不理想。

第二，《漁業(yè)法》的域外效力有待強(qiáng)化。28薛桂芳、房旭：《我國(guó)〈漁業(yè)法〉域外效力的強(qiáng)化——兼論負(fù)責(zé)任遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家形象的維護(hù)》，載于《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第2期，第60頁(yè)。我國(guó)《漁業(yè)法》第2條及第8條對(duì)該法適用范圍的規(guī)定表明了其采用屬地管轄原則，而非屬人管轄，即我國(guó)漁民在我國(guó)管轄范圍以外海域進(jìn)行的捕撈活動(dòng)并不受《漁業(yè)法》規(guī)制。由于我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)并不足以實(shí)現(xiàn)《漁業(yè)法》的相關(guān)要求，許多遠(yuǎn)洋漁業(yè)的違法行為不受我國(guó)法律規(guī)制，違法捕撈事件頻發(fā)，使得我國(guó)負(fù)責(zé)任漁業(yè)國(guó)家的形象受到損害。29薛桂芳、房旭：《我國(guó)〈漁業(yè)法〉域外效力的強(qiáng)化——兼論負(fù)責(zé)任遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家形象的維護(hù)》，載于《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第2期，第61頁(yè)。

第三，相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)且標(biāo)準(zhǔn)過低，無(wú)法與國(guó)際規(guī)定接軌。例如在漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面，《公約》《魚類種群協(xié)定》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》都規(guī)定了漁業(yè)國(guó)家在漁業(yè)統(tǒng)計(jì)上的責(zé)任和義務(wù)，明確了收集和利用漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的具體要求。中國(guó)已加入的北太平洋漁業(yè)委員會(huì)和其他區(qū)域漁業(yè)管理組織也都對(duì)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有嚴(yán)格的要求。相比之下，我國(guó)的《漁業(yè)法》除了要求“大中型漁船應(yīng)填寫捕撈日志”之外，并沒有對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)做出進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，也沒有規(guī)定強(qiáng)制性措施?！哆h(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》雖然規(guī)定了遠(yuǎn)洋漁企在申請(qǐng)遠(yuǎn)洋漁業(yè)項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行期間應(yīng)該向農(nóng)業(yè)部及相關(guān)主管部門報(bào)送的文件和生產(chǎn)情況，但對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)要求并不明確，且低于中國(guó)已經(jīng)加入的相關(guān)國(guó)際條約的要求。30聶啟義：《我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理政策研究》（碩士學(xué)位論文），上海：上海海洋大學(xué)2011年版，第35頁(yè)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致我國(guó)漁民和漁企在進(jìn)行遠(yuǎn)洋捕撈作業(yè)時(shí)經(jīng)常無(wú)意中違反相關(guān)海域的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致漁業(yè)糾紛的產(chǎn)生。

2.遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)“大而不強(qiáng)”

雖然我國(guó)作為遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)，遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源的捕撈量居世界前列，但我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)相比于日本等國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)尚有一定的差距。首先，現(xiàn)有的遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)模式較為粗放，在漁船數(shù)量急劇增加的同時(shí)生產(chǎn)效率和效益卻較為低下，加之漁業(yè)合作方式和經(jīng)營(yíng)管理效果不佳，使得我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。其次，目前我國(guó)公海漁業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，除了在西非某些海域已經(jīng)建立了基地，并形成相對(duì)完善的捕撈、加工、運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈外，在包括北太平洋在內(nèi)的其他海域，遠(yuǎn)洋漁業(yè)尚未形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈。再次，我國(guó)現(xiàn)有的遠(yuǎn)洋漁船總體裝備水平還不高，加之漁船老化，有些捕撈方式并不符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域性漁業(yè)管理組織的要求，導(dǎo)致這些漁船經(jīng)常成為國(guó)際執(zhí)法的主要對(duì)象。最后，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)界對(duì)主要漁業(yè)合作國(guó)和公海漁業(yè)資源狀況不夠了解，缺少對(duì)科學(xué)研究的投入，也影響了我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。31唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵(lì)年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約〉解讀及中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)應(yīng)對(duì)策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第215頁(yè)。

3.漁民法律意識(shí)淡薄且欠缺運(yùn)用法律解決爭(zhēng)端的意愿和能力

在公海作業(yè)的中國(guó)漁船數(shù)量相當(dāng)龐大，但我國(guó)漁民文化水平普遍不高。盡管近些年我國(guó)漁政管理部門已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)漁民的培訓(xùn)，但覆蓋面和力度還有待提升。目前，我國(guó)漁民赴北太平洋公海捕撈的違規(guī)行為主要包括無(wú)許可證作業(yè)，沒有按照區(qū)域漁業(yè)管理組織的要求記錄漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，違反禁漁區(qū)或禁漁期的規(guī)定，捕撈禁捕魚種，違反產(chǎn)量或配額限制，使用禁止的捕魚方法，以及抗拒執(zhí)法等。32唐峰華、岳冬冬、熊敏思、李勵(lì)年、崔雪森：《〈北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約〉解讀及中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)應(yīng)對(duì)策略》，載于《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第214頁(yè)。此外，一些漁民或漁企并沒有關(guān)注到我國(guó)與北太平洋周邊各沿海國(guó)所簽署的漁業(yè)協(xié)定的內(nèi)容差異，從而導(dǎo)致無(wú)證或違規(guī)作業(yè)，這也可能引起合作國(guó)對(duì)我國(guó)漁民或漁船的抓扣，從而造成涉外漁業(yè)事件。33王金奎：《我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的國(guó)際合作與風(fēng)險(xiǎn)分析》，載于《對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》2009年第3期，第 33～34頁(yè)。

除了因法律意識(shí)淡薄而導(dǎo)致違規(guī)捕魚外，我國(guó)從事遠(yuǎn)洋捕撈的漁民在涉外漁業(yè)事件發(fā)生后也欠缺運(yùn)用法律解決爭(zhēng)端的意愿和能力，往往希望通過“關(guān)系運(yùn)作”來(lái)解決問題，但經(jīng)常事與愿違。一方面，漁民經(jīng)常會(huì)逃逸和抗拒外國(guó)執(zhí)法人員的登臨檢查，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致對(duì)方過度使用武力；另一方面，北太平洋沿海國(guó)的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中侵害我國(guó)漁民合法權(quán)益的情形也時(shí)有發(fā)生。

四、保障我國(guó)漁民赴北太平洋捕撈的法律對(duì)策

近年來(lái)，我國(guó)漁民赴北太平洋海域捕撈的涉外事件頻發(fā)，主要原因在于國(guó)內(nèi)立法滯后于國(guó)際立法，以及遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)界欠缺遵守和運(yùn)用法律的意愿和能力。針對(duì)這些問題產(chǎn)生的原因，本文提出以下四個(gè)方面的法律對(duì)策。

（一）完善我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的國(guó)內(nèi)立法

針對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理法律體系的不足，未來(lái)有必要整合分散的法律體系，將遠(yuǎn)洋漁業(yè)的相關(guān)內(nèi)容整合進(jìn)《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理法》中，或者整合進(jìn)《漁業(yè)法》及其實(shí)施細(xì)則中，使之從部門規(guī)章、規(guī)范性文件的位階逐步上升至法律或行政法規(guī)的高度，以提高其法律權(quán)威性，同時(shí)也能讓各級(jí)漁業(yè)行政部門、遠(yuǎn)洋漁企或者漁民更便捷地查閱并學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)定。

在公海上或他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的漁民應(yīng)遵守相關(guān)國(guó)際條約、國(guó)家間漁業(yè)協(xié)定或他國(guó)法律的規(guī)定，但是由于我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的管理措施與國(guó)際規(guī)定以及他國(guó)的法律標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差異，加之漁民對(duì)國(guó)際法律文件理解不當(dāng)，所以往往會(huì)發(fā)生技術(shù)性違規(guī)的情況。我國(guó)作為捕撈大國(guó)，應(yīng)當(dāng)積極與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，主動(dòng)研究以《公約》《遵守協(xié)定》《魚類種群協(xié)定》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等為代表的國(guó)際法律文件中我國(guó)已經(jīng)認(rèn)可的相關(guān)措施，并將它們逐步轉(zhuǎn)化為我國(guó)國(guó)內(nèi)法，進(jìn)而完善國(guó)內(nèi)漁業(yè)法規(guī)和管理措施。例如，參考《魚類種群協(xié)定》中關(guān)于提交漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的相關(guān)規(guī)定，明確細(xì)化我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)遵循的原則以及所要搜集的數(shù)據(jù)類型等，提高漁民對(duì)搜集數(shù)據(jù)的重要性的認(rèn)知；針對(duì)我國(guó)赴北太平洋公海捕撈的漁船存在的船齡較長(zhǎng)、船體老舊和安全隱患較多等問題，我國(guó)應(yīng)該在遠(yuǎn)洋漁業(yè)船舶檢查、入漁許可等方面提高漁船及其設(shè)備的合格標(biāo)準(zhǔn)，并輔之以政府補(bǔ)貼等方式，促進(jìn)老舊漁船的淘汰升級(jí)，以及推進(jìn)新材料、新技術(shù)、新設(shè)備和新能源的應(yīng)用，提高我國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈企業(yè)的實(shí)力；我國(guó)對(duì)北太平洋公海中上層漁業(yè)資源的加工水平基本處于中低端層次，缺乏對(duì)漁業(yè)資源的頭部、內(nèi)臟、眼睛等加工廢棄物精深加工和綜合利用的能力，應(yīng)通過立法手段鼓勵(lì)、引導(dǎo)漁企合理收集和利用漁業(yè)資源的加工廢棄物，提高企業(yè)產(chǎn)業(yè)效益；同時(shí)，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化《漁業(yè)法》的域外效力范圍，使之可適用于在我國(guó)管轄范圍以外海域從事捕撈活動(dòng)的漁業(yè)主體，并通過立法進(jìn)一步加大對(duì)北太平洋公海違規(guī)捕魚船舶和漁民的處罰力度，從而形成強(qiáng)大威懾力，更好地維護(hù)負(fù)責(zé)任漁業(yè)國(guó)家形象。

（二）完善漁船監(jiān)督機(jī)制并適時(shí)在北太平洋公海開展聯(lián)合執(zhí)法和軍艦護(hù)漁

首先，完善漁船監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)事前監(jiān)督。結(jié)合上文的討論可知，為了最大限度地防范IUU捕魚活動(dòng)的發(fā)生，我國(guó)需要積極應(yīng)用包括北斗系統(tǒng)在內(nèi)的技術(shù)手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)船舶的跟蹤管理，并完善漁船的船位監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，逐步提高遠(yuǎn)洋漁船觀察員覆蓋率，提高我國(guó)的國(guó)際履約能力；建立健全遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員“黑名單”制度，以加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的制裁力度；另外，還要建設(shè)遠(yuǎn)洋漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

其次，在目前執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的背景下，對(duì)我國(guó)在北太平洋公海的重要漁場(chǎng)適時(shí)開展聯(lián)合執(zhí)法和軍艦漁業(yè)護(hù)航。近年來(lái)，隨著中外漁業(yè)糾紛和暴力沖突事件的頻繁發(fā)生，為保護(hù)我國(guó)漁民權(quán)益，我國(guó)已經(jīng)將原先的漁政、海監(jiān)、海事、邊防等海上執(zhí)法管理部門整合成中國(guó)海警和中國(guó)海事兩支力量。2018年3月出臺(tái)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》又將中國(guó)海警納入武警部隊(duì)，由中央軍委統(tǒng)一管理。這些舉措無(wú)疑將大大提高我國(guó)包括漁業(yè)執(zhí)法在內(nèi)的海上執(zhí)法的效率，有利于在遇到?jīng)_突時(shí)出面保護(hù)我國(guó)漁民權(quán)益和海洋主權(quán)。但另一方面，對(duì)于在公海發(fā)生的IUU捕魚活動(dòng)，我國(guó)執(zhí)法部門還有必要加強(qiáng)與北太平洋周邊國(guó)家的合作，開展北太平洋公海聯(lián)合執(zhí)法檢查，從而及時(shí)妥善處理遠(yuǎn)洋漁業(yè)涉外違規(guī)事件，避免發(fā)生暴力執(zhí)法事件。

同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)一些國(guó)家的暴力執(zhí)法現(xiàn)象，建議我國(guó)適時(shí)在一些重要公海漁場(chǎng)定期開展軍艦漁業(yè)護(hù)航，從而有效維護(hù)我國(guó)漁企和漁民的合法權(quán)益。這種軍艦護(hù)漁行動(dòng)符合國(guó)際法律實(shí)踐。例如，在著名的紅十字軍號(hào)案件中，丹麥軍艦對(duì)英國(guó)“紅十字軍號(hào)”漁船從領(lǐng)海內(nèi)開始緊追，并未經(jīng)實(shí)彈警告即進(jìn)行實(shí)彈炮擊，但追至公海時(shí)被英國(guó)軍艦阻擋，從而避免丹麥軍艦過度使用武力并防止事態(tài)惡化，有效地維護(hù)了英國(guó)本國(guó)漁船的權(quán)益。34徐鵬：《海上執(zhí)法比例原則研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社2015年版，第342～343頁(yè)。

（三）積極開展國(guó)際合作并增強(qiáng)中國(guó)在漁業(yè)談判中的話語(yǔ)權(quán)

就我國(guó)的近海捕魚而言，面對(duì)我國(guó)漁民赴韓國(guó)和日本海域捕魚時(shí)出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門未來(lái)應(yīng)該爭(zhēng)取提高我國(guó)漁民到中日和中韓暫定共同作業(yè)水域捕魚的配額，同時(shí)也可發(fā)揮漁業(yè)協(xié)會(huì)等民間經(jīng)濟(jì)組織的力量，與日韓兩國(guó)的漁業(yè)協(xié)會(huì)開展?jié)O業(yè)資源合作方面的交流與談判，為我國(guó)漁民在北太平洋海域的近海捕魚爭(zhēng)取更多的權(quán)益。此外，目前正在進(jìn)行的中韓劃界談判應(yīng)該將我國(guó)漁民在該傳統(tǒng)魚場(chǎng)的捕魚實(shí)踐作為一個(gè)重要相關(guān)事項(xiàng)予以考量，從而切實(shí)維護(hù)我國(guó)漁民的利益。當(dāng)然，從長(zhǎng)期來(lái)看，通過加強(qiáng)近海漁業(yè)管理，恢復(fù)嚴(yán)重衰退的近海漁業(yè)資源，從而緩解我國(guó)漁船對(duì)中日、中韓協(xié)定水域的依賴，這或許是一條更可行的途徑。

就我國(guó)漁民赴北太平洋海域的遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)而言，我國(guó)應(yīng)做好兩方面的工作。一方面，我國(guó)應(yīng)該積極參與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和北太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織的事務(wù)及相關(guān)法律文件的談判工作，從而增強(qiáng)中國(guó)的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)構(gòu)建公平合理的國(guó)際漁業(yè)治理機(jī)制。要增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際漁業(yè)組織和區(qū)域漁業(yè)管理組織中的話語(yǔ)權(quán)，其中很重要的一條是要加強(qiáng)我國(guó)對(duì)相關(guān)海域的漁業(yè)數(shù)據(jù)收集和漁業(yè)資源調(diào)查評(píng)估。在這方面我國(guó)做得還不夠，相關(guān)工作還有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。另一方面，我國(guó)可以借助中俄“冰上絲綢之路”的平臺(tái)，積極擴(kuò)大與俄羅斯在捕魚方面的合作，爭(zhēng)取與俄羅斯就中國(guó)漁民在該國(guó)一些重要漁場(chǎng)的捕魚活動(dòng)簽署雙邊協(xié)定，從而更好地推進(jìn)我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展。

（四）加強(qiáng)法律宣傳與教育

面對(duì)我國(guó)在北太平洋海域捕魚的漁民法律觀念淡薄的問題，我國(guó)有必要從兩個(gè)層次入手來(lái)加強(qiáng)相關(guān)法律宣傳與教育活動(dòng)。一方面，我國(guó)要重視培養(yǎng)一批通曉國(guó)際海洋和漁業(yè)法規(guī)的專門人才，參與國(guó)際漁業(yè)合作和漁業(yè)涉外事件的談判；大力支持建立維護(hù)漁民權(quán)益的非政府組織，培育維護(hù)漁民人權(quán)的公益律師隊(duì)伍，當(dāng)漁民在海外遭受執(zhí)法人員扣押或處罰時(shí)，由非政府組織或公益律師出面為其提供法律援助，防止?jié)O民的合法權(quán)益遭受侵害。另一方面，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)企業(yè)和漁民的法制教育培訓(xùn)，督促其了解和遵守相關(guān)國(guó)際條約、雙邊漁業(yè)協(xié)定以及相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法，教育漁民積極配合執(zhí)法人員的檢查工作，提高其遵法守法的自覺性，還要了解相關(guān)法律文件的規(guī)定，維護(hù)自身的合法權(quán)益；同時(shí)，進(jìn)一步引導(dǎo)漁業(yè)企業(yè)提高捕撈效率，并根據(jù)捕撈技術(shù)的發(fā)展適時(shí)應(yīng)用更為環(huán)保和高效的漁具和漁法，促進(jìn)公海漁業(yè)資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。