當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作典型問(wèn)題分析及對(duì)策研究

宋俐俐

(陜西省公安消防總隊(duì)，陜西 西安 710018)

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)層面發(fā)生了巨大的變化，人民群眾對(duì)消防安全的需求明顯提升[1]，消防工作的社會(huì)關(guān)注度、參與度越來(lái)越高。特別是黨的十九大召開(kāi)以后，安全發(fā)展的地位全面提高。與之相悖的是，我國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐還明顯跟不上時(shí)代的進(jìn)步，尤其是消防安全問(wèn)題最為突出。近些年來(lái)，越來(lái)越多的人投入到消防監(jiān)督管理研究工作中去，但大多數(shù)研究都主要圍繞著從事消防監(jiān)督工作的主體即執(zhí)法警力的不足及素質(zhì)不高，社會(huì)消防意識(shí)淡薄等，很少有人關(guān)注消防安全責(zé)任體系建立的不完備和非法違法建筑的大量存在對(duì)消防監(jiān)督管理工作的影響。為此，筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐，就當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作中存在的幾個(gè)典型問(wèn)題進(jìn)行分析探究，并提出解決對(duì)策。

一、當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作存在的典型問(wèn)題

(一)消防安全責(zé)任體系落實(shí)不到位

落實(shí)消防安全責(zé)任是做好消防工作的基石，但是在長(zhǎng)期的消防工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“逐級(jí)消防安全責(zé)任制”落實(shí)的效果并不理想，主要表現(xiàn)為：一是消防安全的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分不明確，消防工作協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。當(dāng)前大部分地方消防工作由兼任政府副職的領(lǐng)導(dǎo)分管，在一定程度上弱化了黨委政府的集體領(lǐng)導(dǎo)，副職領(lǐng)導(dǎo)所調(diào)動(dòng)的行政力量和公共資源有一定限制，難以上升到“一把手”工程，力度和效果相對(duì)較弱[2]。二是行業(yè)監(jiān)管難以形成合力，行業(yè)部門(mén)對(duì)依法監(jiān)管的理解存在歧義，對(duì)抓本行業(yè)、本部門(mén)消防工作的認(rèn)識(shí)不到位，主動(dòng)性、積極性不高，在一些領(lǐng)域的監(jiān)管上甚至相互扯皮推諉，各部門(mén)各司其職、聯(lián)動(dòng)互動(dòng)抓消防的局面尚未完全形成，部門(mén)依法監(jiān)管難以落到實(shí)處。再者，追責(zé)事后性造成部門(mén)忽視日常消防責(zé)任。我國(guó)對(duì)安全事故責(zé)任追究一般是較大以上安全事故后的追責(zé)，其追責(zé)面和概率畢竟有限，對(duì)尚未導(dǎo)致嚴(yán)重后果的失職行為不能及時(shí)進(jìn)行警示性問(wèn)責(zé)。由于缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，行政監(jiān)察部門(mén)也難以公正、客觀、有效地監(jiān)督各行業(yè)部門(mén)履責(zé)情況。三是基層消防網(wǎng)格化監(jiān)管乏力，基層消防監(jiān)管組織力量薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)依托安監(jiān)、綜治、專職消防隊(duì)等成立的消防工作站多為合并辦公，多塊牌子，一套人馬，專職人員配備不到位，缺乏專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍，作用發(fā)揮不明顯，消防工作組織體系不健全。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的工作責(zé)任不夠明晰、機(jī)制不夠健全、運(yùn)行不夠高效，僅僅定于“劃網(wǎng)格”，沒(méi)有開(kāi)展常態(tài)、動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)受人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、裝備建設(shè)等因素制約，基層網(wǎng)格管理員隊(duì)伍不穩(wěn)定、積極性不高、業(yè)務(wù)水平不高，導(dǎo)致“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無(wú)盲區(qū)”的消防管理網(wǎng)絡(luò)未能真正形成。四是社會(huì)單位主體責(zé)任缺失，消防安全責(zé)任人思想認(rèn)識(shí)不到位，消防安全管理人專項(xiàng)職責(zé)不明晰，大量社會(huì)單位沒(méi)有明確消防安全管理人及其職責(zé)，自動(dòng)消防設(shè)施操作人員、控制室值班人員等特殊崗位人員流動(dòng)性大，職級(jí)待遇低，難以發(fā)揮作用。五是消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任缺失，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位等具有特殊消防職責(zé)的主體單位，為了尋求最大化利益，忽視維護(hù)公共消防安全的法定職責(zé)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，造成先天性火災(zāi)隱患大量滋生。

(二)非法違法建筑大量存在，源頭性火災(zāi)隱患難以整治

非法違法建筑就其形成原因和所在區(qū)域類型來(lái)說(shuō)，主要有兩類：一類是城區(qū)的歷史遺留問(wèn)題建筑。有的是因違法違紀(jì)案件產(chǎn)生的問(wèn)題建筑；有的是未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收，并已投入使用多年的建筑；有的是拆遷安置的“三邊”(邊申請(qǐng)、邊審批、邊施工)建設(shè)工程，建成后卻又無(wú)法辦理有關(guān)國(guó)土、規(guī)劃等手續(xù)；有的是擅自改變土地功能，如原批準(zhǔn)為工業(yè)用地，現(xiàn)作為商業(yè)或住宅用地，無(wú)法辦理有關(guān)手續(xù)；有的是在城市空地、建筑之間、安全通道、樓宇屋頂?shù)鹊卮罱ǖ呐R時(shí)建筑。另一類是工業(yè)非法違法建筑。地方政府大力提倡招商引資，為企業(yè)建設(shè)在政策上“開(kāi)綠燈”，企業(yè)邊辦證、邊施工、邊投產(chǎn)等現(xiàn)象突出，新建工業(yè)園區(qū)未編制或同步落實(shí)消防規(guī)劃，企業(yè)未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收或備案手續(xù)等現(xiàn)象較為突出。就陜西省而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年就有12 826家單位的違法建筑未辦理審核驗(yàn)收手續(xù)擅自施工使用，是按規(guī)定申報(bào)審核驗(yàn)收項(xiàng)目的2倍多。

(三)消防監(jiān)督執(zhí)法警力不足，制約了消防監(jiān)督工作的開(kāi)展

當(dāng)前我國(guó)正處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型期，各類復(fù)雜型建筑、地下建筑、多樣的人員密集場(chǎng)所呈井噴式發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法人員不僅要負(fù)責(zé)此類建筑(場(chǎng)所)的建審驗(yàn)收、開(kāi)業(yè)前檢查，還要負(fù)責(zé)日常運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)督檢查及消防宣傳。由于監(jiān)督執(zhí)法人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍人員很不穩(wěn)定，難以保留住業(yè)務(wù)骨干，消防監(jiān)督管理工作缺乏連續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。就陜西省而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年全省831名監(jiān)督員總共檢查社會(huì)單位325 973家，平均每人檢查392家單位，工作強(qiáng)度之大可見(jiàn)一斑。公安派出所承擔(dān)著本轄區(qū)具有一定規(guī)模單位和場(chǎng)所的日常消防監(jiān)督檢查、消防宣傳及火災(zāi)調(diào)查等工作，內(nèi)容較為寬泛且具有一定的專業(yè)性，必須具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)。但是，多數(shù)基層派出所警力不足，掌握的消防知識(shí)有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到專業(yè)消防監(jiān)督管理工作的要求。因此，很難發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，無(wú)法高效開(kāi)展消防行政執(zhí)法和火災(zāi)調(diào)查工作，所發(fā)揮的作用也十分有限。

二、解決當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在問(wèn)題的對(duì)策

(一)實(shí)事求是，貫徹消防工作的總方針

一是要建立健全消防安全責(zé)任制，以法規(guī)形式明確“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”消防安全責(zé)任制的總原則。明確地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人為消防工作第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為主要責(zé)任人，班子其他成員對(duì)分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？h級(jí)以上政府有關(guān)部門(mén)要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。推動(dòng)社會(huì)單位嚴(yán)格落實(shí)安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)的主體責(zé)任，單位法定代表人、主要負(fù)責(zé)人要依法對(duì)本單位、本場(chǎng)所消防安全全面負(fù)責(zé)。區(qū)分一般單位、重點(diǎn)單位、火災(zāi)高危單位的消防安全職責(zé)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、依法履職、失職追責(zé)，對(duì)不履行或不按規(guī)定履行職責(zé)的單位和個(gè)人，依法依規(guī)追究責(zé)任。二是對(duì)行業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的消防工作職責(zé)進(jìn)行分類細(xì)化，要明確各行業(yè)部門(mén)的消防工作領(lǐng)導(dǎo)組織和職能機(jī)構(gòu)，自上而下建立起消防安全責(zé)任鏈條，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)自主部署針對(duì)性的消防工作，做到分類排查、分片整治、分批銷案。屬行業(yè)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的，要做到并聯(lián)審核、共同驗(yàn)收，嚴(yán)把消防安全關(guān)口。要強(qiáng)化行業(yè)部門(mén)消防工作履責(zé)考核及監(jiān)管追責(zé)，進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)對(duì)行業(yè)部門(mén)履責(zé)執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容和形式，對(duì)行業(yè)系統(tǒng)發(fā)生的火災(zāi)事故，做到分類統(tǒng)計(jì)和處理。三是加大基層消防網(wǎng)格管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委政府是落實(shí)消防安全監(jiān)管的最有力抓手，是解決“最后一公里”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要牢固樹(shù)立隱患整治治標(biāo)之策和治本之舉必須同步部署、同步推進(jìn)的理念，深入推進(jìn)消防安全網(wǎng)格化管理，成立消防工作站，配備專職副站長(zhǎng)和工作人員，健全隱患排查、督改、抄告、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等制度，不斷完善網(wǎng)格化管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，開(kāi)展“實(shí)名制”網(wǎng)格排查，同時(shí)建強(qiáng)村(居)末端消防網(wǎng)格管理員隊(duì)伍，強(qiáng)化各級(jí)網(wǎng)格人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障和獎(jiǎng)懲措施。要針對(duì)產(chǎn)業(yè)類別、建筑結(jié)構(gòu)和隱患特點(diǎn)，分類制定行業(yè)整治標(biāo)準(zhǔn)，建立整治樣板，落實(shí)物防、技防和人防措施，切實(shí)解決一批久治不愈的火災(zāi)隱患“頑癥”。目前，陜西省已建立消防大網(wǎng)格1 467個(gè)，網(wǎng)格員4 977人；中網(wǎng)格21 267個(gè)，網(wǎng)格員27 398人；小網(wǎng)格71 328個(gè)，網(wǎng)格員80 682人。四是要落實(shí)社會(huì)單位主體自我負(fù)責(zé)責(zé)任體系建立。要以“戶籍化”管理為牽引，建立社會(huì)單位數(shù)字身份證，落實(shí)消防管理定期報(bào)告?zhèn)浒负椭卮笫马?xiàng)媒體公示制度，建立消防安全管理誠(chéng)信平臺(tái)，推行黑名單制度，探索建立職業(yè)消防管理人制度，大力發(fā)展規(guī)范社會(huì)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。要堅(jiān)持“抓大不放小”，建立與小單位、小場(chǎng)所消防安全管理配套的社會(huì)末端管理服務(wù)體系[3]。

(二)解放思想，突破消防工作的舊思路

國(guó)家應(yīng)制定出臺(tái)或修訂相關(guān)法律法規(guī)，減少消防行政審批的前置條件。依據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》的要求，所有工程項(xiàng)目必須在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后才可以進(jìn)入消防審批程序，但由于土地使用性質(zhì)的制約導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利取得規(guī)劃許可證明文件，從而無(wú)法正常申報(bào)消防行政許可，客觀上造成了項(xiàng)目已建成卻未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收的局面。筆者認(rèn)為，消防審查應(yīng)該定位于技術(shù)審查，不應(yīng)該以別的部門(mén)的審批意見(jiàn)作為前置，應(yīng)將消防技術(shù)審查和行政審批剝離或者直接徹底地將消防部門(mén)的行政審批職能取消，納入住建部門(mén)審圖中心的業(yè)務(wù)范圍，出具施工圖審查合格證即認(rèn)為審查合格，這也符合目前行政審批制度改革一直倡導(dǎo)的減少審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)集約審批，一站式服務(wù)的宗旨。如果說(shuō)修訂完善法律法規(guī)是從法律層面破解消防違法非法建筑難題的話，那么將本質(zhì)安全理論應(yīng)用到消防監(jiān)督管理層面，提出構(gòu)建消防本質(zhì)安全型建筑，則是從技術(shù)層面解決非法違法建筑的問(wèn)題。本質(zhì)安全(Intrinsic Safety)一詞源于20世紀(jì)50年代世界宇航技術(shù)界，是指電氣系統(tǒng)具備防止可能導(dǎo)致可燃物質(zhì)燃燒所需能量釋放的安全性，這主要是設(shè)計(jì)電氣設(shè)備的防爆構(gòu)造，有了這種構(gòu)造，電氣設(shè)備在正常狀態(tài)下或發(fā)生事故時(shí)，所產(chǎn)生的火花、電弧以及高熱等不至于引燃爆炸性氣體[4]。本質(zhì)安全也就是指通過(guò)設(shè)計(jì)等手段使生產(chǎn)設(shè)備或生產(chǎn)系統(tǒng)本身具有安全性，即使在誤操作或發(fā)生故障的情況下也不會(huì)造成事故。既有的違法非法建筑，只要通過(guò)優(yōu)化系統(tǒng)配置，增強(qiáng)消防主體、消防設(shè)施設(shè)備、消防環(huán)境、消防管理四大要素的交互協(xié)調(diào)，達(dá)到本質(zhì)安全消防要求，消防部門(mén)即可出具相關(guān)行政審批手續(xù)。

(三)勇于實(shí)踐，積極探索消防監(jiān)督管理新模式

面對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)要積極創(chuàng)新消防監(jiān)管方式，積極培育和發(fā)展社會(huì)力量尤其是專業(yè)力量參與消防工作。通過(guò)依靠和發(fā)揮消防中介組織向社會(huì)單位提供消防安全管理監(jiān)測(cè)、消防技術(shù)咨詢、消防設(shè)施檢測(cè)、消防宣傳教育培訓(xùn)、消防安全評(píng)估等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)單位的自我管理，讓社會(huì)消防安全責(zé)任主體回歸社會(huì)。按照建設(shè)和發(fā)展智慧型消防城市的總目標(biāo)，依托現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，以互聯(lián)網(wǎng)和城市寬帶網(wǎng)為載體，綜合利用數(shù)字技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)和通信技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，對(duì)城市消防安全基礎(chǔ)設(shè)施、消防安全重點(diǎn)單位、鄉(xiāng)村、社區(qū)等與城市公共安全相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化處理，建立城市消防電子政務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建智慧型公共消防安全體系。積極構(gòu)建以公安消防隊(duì)伍為主體，合同制消防隊(duì)伍為補(bǔ)充，消防文職人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防巡防隊(duì)、保安消防隊(duì)、企業(yè)專職消防隊(duì)等多種形式消防隊(duì)伍并存的消防力量體系，推進(jìn)微型消防站建設(shè)。探索消防文員參與消防監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)于執(zhí)法資格考試合格的消防文職人員，可安排到輔助執(zhí)法崗位，有效彌補(bǔ)消防警力不足的實(shí)際問(wèn)題。消防業(yè)務(wù)是公安業(yè)務(wù)的重要組成部分，派出所工作是公安工作的根基，要積極推動(dòng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)將公安派出所消防監(jiān)督工作納入公安整體工作，同部署、同檢查、同考評(píng)，建立完善的考評(píng)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，積極爭(zhēng)取地方財(cái)政支持和政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)公安派出所工作積極性，推動(dòng)派出所消防監(jiān)督工作向“科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、高效化”的方向發(fā)展。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，消防監(jiān)督管理工作任重而道遠(yuǎn)。消防監(jiān)督執(zhí)法人員要重視監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)予以解決和糾正，探索建立消防監(jiān)督執(zhí)法新

機(jī)制。公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)要根據(jù)實(shí)際情況，勇于創(chuàng)新，不斷探索消防監(jiān)督管理新機(jī)制，使消防監(jiān)督管理工作更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

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