地方政府債務(wù)規(guī)模擴張與民生發(fā)展

王斌斌，劉薇娜(東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模及其發(fā)展態(tài)勢引起了國內(nèi)外政府部門和學(xué)界的高度關(guān)注。國家審計署公告數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，中國省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額為105 789.100億元，其中大部分地方政府債務(wù)投向了市政建設(shè)和科教文衛(wèi)等涉及民生的項目中，從而實現(xiàn)改善居民生活水平的目標。地方政府債務(wù)規(guī)模日益膨脹引發(fā)人們對政府債務(wù)風(fēng)險的擔憂。已有文獻在探討政府債務(wù)規(guī)模時，主要集中于經(jīng)濟增長、財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付和影子銀行等視角。事實上，地方政府債務(wù)資金主要用于民生建設(shè)，研究地方政府債務(wù)規(guī)模首先需要考慮到地方政府承擔著滿足公眾需要、增進社會福利和促進民生發(fā)展的職責(zé)，需要考慮地方政府債務(wù)對民生發(fā)展的影響，中國民生指數(shù)由2000年的38.690提高到2013年的64.780，地方政府債務(wù)是否真正起到改善中國民生水平的效果，已有文獻很少涉及。

已有關(guān)于地方政府債務(wù)與民生發(fā)展的研究主要包括兩個方面：一方面集中于地方政府債務(wù)與民生發(fā)展關(guān)系的研究，Blanchard和Giavazzi[1]認為政府發(fā)行公債可以有效解決與民生發(fā)展相關(guān)的公共物質(zhì)資本投資約束問題，同時促進經(jīng)濟發(fā)展，政府通過發(fā)行公債可以增強地方政府預(yù)算管理和債務(wù)管理的透明度，在遏制政府隱性擔保行為的同時降低其對財政和金融體系的潛在威脅；鄧小蘭等[2]認為地方政府通過債務(wù)來擴大投資和促進民生發(fā)展，同時民生發(fā)展也成為進一步推動經(jīng)濟發(fā)展的動力，進而促進經(jīng)濟資源的有效流動；Greiner[3]研究發(fā)現(xiàn)發(fā)行政府債券的基礎(chǔ)資產(chǎn)不同，相應(yīng)對社會福利產(chǎn)生的影響也不同，進而對民生發(fā)展的顯著性也不同；Panizza和Presbitero[4]認為政府債務(wù)的積累、組成和結(jié)構(gòu)對民生發(fā)展產(chǎn)生影響，政府債務(wù)可以促進經(jīng)濟資源的轉(zhuǎn)移，是可以明顯改進社會福利和提高民生水平的重要途徑之一。另一方面的研究認為地方政府債務(wù)通過經(jīng)濟因素作用于民生發(fā)展，Cerra和Saxena[5]認為政府發(fā)行債券可以間接影響民生，政府債券對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費和分配等產(chǎn)生影響，進而調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)增長，同時改善和進一步提高民生水平；Reinhart和Rogoff[6]認為在經(jīng)濟環(huán)境良好的中等發(fā)達國家和不發(fā)達地區(qū)，政府債務(wù)可以提高民生水平和改善社會福利；égert[7]利用變體的Reinhart-Rogoff數(shù)據(jù)進行計量經(jīng)濟學(xué)測試，通過非線性閾值模型發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響是非線性的，可能是正向的也可能是負向的，如果是阻礙經(jīng)濟發(fā)展，那么同時也會對民生發(fā)展起到負向作用。

從經(jīng)濟效率角度來看，地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長之間的非線性關(guān)系會產(chǎn)生一個最優(yōu)的地方政府債務(wù)規(guī)模，但地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大不應(yīng)以滿足經(jīng)濟增長為最終目標，滿足社會公共需求、增進社會福利水平和促進民生發(fā)展才是首要目標。當前中國地方政府債務(wù)管理缺乏科學(xué)、有效、規(guī)范的約束機制，地方政府債務(wù)產(chǎn)出偏離社會公共需求影響社會福利水平，同時為地方政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生埋下隱患。因此，筆者認為，從民生發(fā)展角度出發(fā)，應(yīng)當存在一個適度的地方政府債務(wù)規(guī)模，不僅有利于提高經(jīng)濟效率，更有利于滿足社會公共需求和助力民生發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)規(guī)模測算

從世界發(fā)達國家地方政府管理的實踐和經(jīng)驗來看，滿足社會公共需求和促進民生發(fā)展已經(jīng)成為地方政府債務(wù)管理的一條基本原則。查閱各地方政府工作報告可以發(fā)現(xiàn)，中國地方政府債務(wù)資金主要用于彌補地方財力缺口，具體包括交通、水利、環(huán)境、教育、衛(wèi)生、科學(xué)研究等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目的投資，在彌補了經(jīng)常性支出后，面對市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資建設(shè)龐大的資金需求，需要地方政府通過地方融資平臺進行融資，因而市政領(lǐng)域基礎(chǔ)建設(shè)投資壓力是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。地方政府債務(wù)的使用是為了滿足公眾社會福利需要，地方政府債務(wù)的償還最終來源于當?shù)鼐用裎磥碓黾拥亩愂?，因而地方政府債?wù)的使用必須滿足本地的公共服務(wù)需求和實現(xiàn)民生發(fā)展。地方政府新增債務(wù)規(guī)模用來彌補投資財力缺口，這一財力缺口由當期地方政府在市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)的投資總額與當期地方政府可投資財力之間的差額決定，具體計算公式為： 地方政府新增債務(wù)規(guī)模(govd) = 地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額(ti)-地方政府可投資財力(fi)。根據(jù)中國的實際情況，上式中的地方政府可投資財力包括三個方面：一是地方政府固定資產(chǎn)投資預(yù)算內(nèi)資金(bi)；二是地方政府土地出讓金中用于投資的資金(itfi)；三是地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)折舊(dfa)。因此，可以將地方政府新增債務(wù)規(guī)模計算公式進一步表述為：地方政府新增債務(wù)規(guī)模(govd)=地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額(ti)-地方政府固定資產(chǎn)投資預(yù)算內(nèi)資金(bi)-地方政府土地出讓金中用于投資的資金(itfi)-地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)折舊(dfa)。具體指標數(shù)據(jù)說明如下：

地方政府市政領(lǐng)域固定投資總額(ti)。根據(jù)中央政府與地方政府的事權(quán)劃分規(guī)定以及《中國統(tǒng)計年鑒》中對全社會固定資產(chǎn)投資的行業(yè)分類，地方政府主要承擔其中7個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資，因而地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額將由這7個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資之和來表示，具體包括電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘探業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育，衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)，公共管理和社會組織。

地方政府固定資產(chǎn)投資預(yù)算內(nèi)資金(bi)?！吨袊y(tǒng)計年鑒》對各地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資資金來源進行了分類表述，由此可以得到各年度各地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資中國家預(yù)算內(nèi)資金。鑒于《中國統(tǒng)計年鑒》中各行業(yè)投資資金來源的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資中國家預(yù)算內(nèi)資金主要投資到了前述全社會固定資產(chǎn)投資中的7個行業(yè)中，因而地方政府固定資產(chǎn)投資預(yù)算內(nèi)資金可以用各地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資中國家預(yù)算內(nèi)資金表示。

地方政府土地出讓金中用于投資的資金(itfi)。在分稅制框架下，地方政府投資受到融資約束，過度依賴于土地出讓收入。土地財政成為彌補地方政府固定投資資金缺口的重要來源。從現(xiàn)實情況來看，土地出讓純收益是土地出讓金扣除土地征收成本、土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、土地收儲融資成本和土地審批成本后的余額，可以用于地方政府在市政領(lǐng)域的投資，因而將土地出讓純收益作為當期土地出讓金中用于投資的資金。

地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)折舊(dfa)。根據(jù)張憶東和李彥霖[8]的估算，整體來說地方政府市政領(lǐng)域投資項目的利潤為零。市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)折舊可以作為當期地方政府可投資財力，因而當期地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)折舊=上一期地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額×固定資產(chǎn)折舊率，其中固定資產(chǎn)折舊率以市政領(lǐng)域各地方政府行業(yè)投資額比重作為權(quán)重，再根據(jù)張軍[9]測算的各行業(yè)固定資產(chǎn)折舊率進行計算。

表1是2003—2012年中國地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資、地方政府可投資財力和地方政府新增債務(wù)規(guī)模。數(shù)據(jù)均來自于2004—2013年的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》。

表1 2003—2012年中國地方政府新增債務(wù)規(guī)模 單位：億元

三、模型構(gòu)建與變量說明

1.模型構(gòu)建

為檢驗地方政府債務(wù)規(guī)模擴張對民生發(fā)展的動態(tài)影響。本文選取中國各省份的面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建滯后一期的動態(tài)面板計量模型：

(1)

其中，下標i表示省份，下標t表示年份，inclu表示民生發(fā)展水平，pfe表示地方政府財政支出規(guī)模，govd表示地方政府債務(wù)規(guī)模。為了分析地方政府債務(wù)規(guī)模對民生發(fā)展的長期影響，本文還加入地方政府債務(wù)規(guī)模的二次項。X表示一組控制變量，λ表示地區(qū)固定效應(yīng)，φ表示時間固定效應(yīng)，ε表示隨機誤差項。

2.變量說明

(1)被解釋變量：地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)。當前，最適合用來描述民生發(fā)展水平的指數(shù)是聯(lián)合國開發(fā)計劃署(United Nations Development Programme，UNDP)于1990年開發(fā)的人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index，HDI)，但本文以中國地方政府為研究對象，所采用的數(shù)據(jù)主要為中國省級面板數(shù)據(jù)，人類發(fā)展指數(shù)缺乏在這一層面的具體描述，筆者將采用國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)監(jiān)測報告》中的地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)作為各省份民生發(fā)展水平的代理指標。地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)具體包括經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、科技創(chuàng)新和公眾評價六個方面共42個指標，測量了2003—2012年中國各省份經(jīng)濟發(fā)展情況與民生狀況[10]，可以充分體現(xiàn)中國各省份民生發(fā)展水平。

(2)核心解釋變量：地方政府財政支出規(guī)模和地方政府債務(wù)規(guī)模。地方政府財政支出規(guī)模反映地方政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的干預(yù)程度，pfe表示地方政府財政支出規(guī)模，具體用地區(qū)財政支出/地區(qū)GDP計算。govd表示地方政府債務(wù)規(guī)模，用地方政府新增債務(wù)規(guī)模來衡量。

(3)控制變量。本文選取L.inclu表示滯后一期的民生發(fā)展水平；city表示城市化率，具體用城鎮(zhèn)就業(yè)人口/總?cè)丝凇?00%計算；urgap表示城鄉(xiāng)收入差距，具體用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入/農(nóng)村居民人均可支配收入計算；trade表示外貿(mào)水平，具體用地區(qū)進出口總額/地區(qū)GDP計算；fdi表示外資規(guī)模，具體用地區(qū)FDI/地區(qū)GDP計算。

本文基于2003—2012年中國31個省份的面板數(shù)據(jù)檢驗地方政府債務(wù)規(guī)模與民生發(fā)展之間的關(guān)系，其中，描述民生發(fā)展水平的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局《2015中國發(fā)展報告》中的《2013年地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)監(jiān)測報告》，其他數(shù)據(jù)均來自相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》。

四、回歸結(jié)果分析

本文首先采用固定效應(yīng)模型進行基準回歸，隨后加入被解釋變量民生發(fā)展水平的滯后一期構(gòu)建動態(tài)面板模型，反映滯后一期民生發(fā)展水平對當期民生發(fā)展水平的慣性影響，通過這一指標考察民生發(fā)展水平是否存在趨同效應(yīng)。由于本文時間緯度較短，滯后項具有動態(tài)特征，為了克服個體差異性以及模型存在的內(nèi)生性問題，本文采用系統(tǒng)廣義矩估計來估計動態(tài)面板模型，系統(tǒng)廣義矩估計可以充分利用樣本信息，明顯降低估計量的小樣本偏誤。此外，為了消除量綱上的差異和異方差，本文對地方政府債務(wù)規(guī)模及其二次項取自然對數(shù)。

1.全國層面回歸結(jié)果分析

表2中模型(1)和模型(2)是基于全國層面的靜態(tài)固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果。模型(3)、模型(4)和模型(5)是基于動態(tài)面板模型的系統(tǒng)廣義矩估計結(jié)果。地方政府財政支出規(guī)模的系數(shù)在1%水平上顯著為正，說明地方政府財政支出對地區(qū)民生發(fā)展起到積極作用。在模型(1)和模型(3)中重點考察地方政府債務(wù)規(guī)模一次項對地區(qū)民生發(fā)展的影響，結(jié)果表明其影響不顯著。在模型(2)和模型(4)中加入地方政府債務(wù)規(guī)模的二次項后，地方政府債務(wù)規(guī)模一次項的系數(shù)顯著為正，地方政府債務(wù)規(guī)模二次項的系數(shù)顯著為負，表明地方政府債務(wù)規(guī)模與民生發(fā)展水平呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，即地方政府債務(wù)規(guī)模擴張在一定時期內(nèi)起到了促進地區(qū)民生發(fā)展的作用。一方面，地方政府債務(wù)緩解了地方財政壓力；另一方面，民生發(fā)展反過來拓寬了地方政府職能，又進一步推動了地方政府債務(wù)規(guī)模擴張。但長期來看，地方政府債務(wù)規(guī)模無限擴張會損害地區(qū)民生發(fā)展。因此，在既定民生發(fā)展水平下，存在著一個最優(yōu)地方政府債務(wù)規(guī)模。為了檢驗結(jié)果的穩(wěn)健性，在模型(5)中加入對民生發(fā)展有影響的變量。城市化率的系數(shù)顯著為負，說明隨著城市化進程的加快，城市功能缺陷和民生質(zhì)量下降等問題凸顯。特別是新型城鎮(zhèn)化帶來了交通擁堵、霧霾頻發(fā)和噪音嚴重等一系列問題，城市生活質(zhì)量明顯下降，不利于地區(qū)民生發(fā)展。貿(mào)易水平系數(shù)顯著為正，說明近年來貿(mào)易發(fā)展對地區(qū)民生發(fā)展具有促進作用。外資規(guī)模的系數(shù)顯著為負，雖然外資規(guī)模在一定程度上彌補了資本不足對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用，但地方政府為了吸引外資而展開的激烈競爭造成財政資源的浪費和扭曲，一定程度上不利于地區(qū)民生發(fā)展。

表2 全國回歸結(jié)果

注：*、**和***分別表示10%、5%和1%的顯著性水平，括號內(nèi)為標準差，下同。

2.區(qū)域?qū)用婊貧w結(jié)果分析

中國根據(jù)地域特點及其發(fā)展需要制定了一系列區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展存在顯著差異，本文將對區(qū)域?qū)用娴拿裆l(fā)展進行檢驗，分別對東、中、西部地區(qū)進行固定效應(yīng)模型估計和系統(tǒng)廣義矩估計，回歸結(jié)果如表3所示。

表3 區(qū)域回歸結(jié)果

從表3可以發(fā)現(xiàn),在東部地區(qū)的固定效應(yīng)模型估計中，城市化率的系數(shù)顯著為正，在系統(tǒng)廣義矩估計中城市化率的系數(shù)顯著為負，需要進一步再檢驗，其他變量的估計結(jié)果與全國層面的估計一致。在中部地區(qū)，地方政府債務(wù)規(guī)模二次項在固定效應(yīng)模型估計中系數(shù)顯著為正，在系統(tǒng)廣義矩估計中其系數(shù)也顯著為正，說明中部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大無論是在短期還是在長期均有助于推動地區(qū)民生發(fā)展。外資規(guī)模在固定效應(yīng)模型估計中系數(shù)顯著為正，在系統(tǒng)廣義矩估計中系數(shù)顯著為負，說明在解決模型內(nèi)生性問題后，外資規(guī)模在中部地區(qū)不利于地區(qū)民生發(fā)展。西部地區(qū)地方政府財政支出規(guī)模在固定效應(yīng)模型估計中系數(shù)顯著為正，在系統(tǒng)廣義矩估計中系數(shù)顯著為負，外貿(mào)水平在固定效應(yīng)模型估計中系數(shù)顯著為負，在系統(tǒng)廣義矩估計中系數(shù)顯著為正，需要進一步再檢驗。區(qū)域?qū)用娴幕貧w結(jié)果中個別變量的估計結(jié)果不穩(wěn)健，為了減少由于遺漏變量而造成的偏誤，本文將對東、中、西部地區(qū)進行穩(wěn)健性檢驗。*限于篇幅，東、中、西部地區(qū)的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果未在正文列出，留存?zhèn)渌鳌?/p>

對東部地區(qū)進行穩(wěn)健性檢驗，加入城鄉(xiāng)收入差距這一控制變量，城市化率的系數(shù)在固定效應(yīng)模型估計和系統(tǒng)廣義矩估計中均顯著為正，說明城市化進程提高了東部地區(qū)的民生發(fā)展水平，由于城市化發(fā)展吸引更多的農(nóng)村人口到城市中，使得這部分人口的收入水平有所提高，同時也推動了教育和醫(yī)療等社會福利的改進。城鄉(xiāng)收入差距系數(shù)顯著為正，表明擴大的城鄉(xiāng)收入差距在東部地區(qū)具有促進民生發(fā)展的效果，雖然城鄉(xiāng)差距擴大了，但城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的人均收入均大幅增加，在經(jīng)濟發(fā)展的同時也促進了民生發(fā)展。

對中部地區(qū)和西部地區(qū)進行穩(wěn)健性檢驗。在中部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模及其二次項的系數(shù)均顯著為正，外資規(guī)模的系數(shù)顯著為負。加入地方政府財政支出規(guī)模與外資規(guī)模的交互項后，地方政府財政支出規(guī)模與外資規(guī)模交互項的系數(shù)顯著為正，表明地方政府若采取出口補貼和稅收優(yōu)惠等支持本地企業(yè)發(fā)展的措施，可以與流入本地的外資進行良性互動和公平競爭，那么流入本地的外資也會提高地區(qū)民生發(fā)展水平。對于西部地區(qū)而言，加入地方政府財政支出規(guī)模與外貿(mào)水平的交互項以及地方政府財政支出規(guī)模與外資水平的交互項，地方政府財政支出規(guī)模、外貿(mào)水平和外貿(mào)規(guī)模的系數(shù)均為正，兩個交互項的系數(shù)也均為正，說明在西部地區(qū)地方政府的財政干預(yù)會促進外資和進出口貿(mào)易的發(fā)展，從而對地區(qū)民生發(fā)展有促進作用。

五、研究結(jié)論

中國地方政府債務(wù)是以政府為擔保的通過地方政府融資平臺形成的債務(wù)，債務(wù)融資決策往往受地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展或滿足官員晉升需求的影響，從而造成地方政府債務(wù)低效率和無序擴張現(xiàn)象。為了改變這種現(xiàn)狀，可以把以民生發(fā)展為導(dǎo)向嵌入到地方政府債務(wù)管理中，以是否促進民生發(fā)展來動態(tài)評估地方政府債務(wù)規(guī)模擴張的效果。本文基于2003—2012年中國31個省份的面板數(shù)據(jù)檢驗地方政府債務(wù)規(guī)模與民生發(fā)展之間的關(guān)系，研究結(jié)果顯示，無論是在全國層面還是區(qū)域?qū)用?，地方政府財政支出?guī)模和地方政府債務(wù)規(guī)模對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增進社會福利和改善民生都具有重要作用。其中就全國層面而言，地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)民生發(fā)展呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系，且存在一個適度的地方政府債務(wù)規(guī)模，若達到這個規(guī)模即可實現(xiàn)地方政府債務(wù)對地區(qū)民生發(fā)展水平提高的最優(yōu)效果。研究還發(fā)現(xiàn)，在東、西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)民生發(fā)展水平呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系，而在中部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)民生發(fā)展水平并不存在倒U型關(guān)系，地方政府債務(wù)規(guī)模擴張對推動中部地區(qū)民生發(fā)展水平具有較強的慣性。

綜上所述，需要把是否促進民生發(fā)展納入到地方政府債務(wù)管理中，如果地方政府債務(wù)規(guī)模實現(xiàn)了促進地區(qū)民生發(fā)展這一目標，那么地方政府債務(wù)資金就實現(xiàn)了有效配置和利用；反之，如果地方政府債務(wù)規(guī)模沒有促進地區(qū)民生發(fā)展，政府就應(yīng)該嚴格管控債務(wù)規(guī)模，有效阻止或預(yù)防地方政府債務(wù)的低效率或低績效。在分稅制框架下，需要把增進地區(qū)民生發(fā)展作為一條重要的基本原則納入到地方政府債務(wù)績效管理中，地方政府債務(wù)規(guī)模需要與滿足社會公共需求和實現(xiàn)民生發(fā)展相匹配，同時也有利于防止由于地方政府主觀決策而導(dǎo)致的資金錯配和違約風(fēng)險的發(fā)生，地方政府債務(wù)資金的配置和利用需要以是否增進地區(qū)民生發(fā)展水平為約束條件。

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