對中小學內(nèi)控制度建設的探析

盧桂珍

摘要：財政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位全面建立、有效實施內(nèi)部控制制度。從2014年開始推進內(nèi)部控制制度的情況來看，許多單位內(nèi)部控制制度建設仍存在不完善、執(zhí)行不徹底的問題。本文以中小學內(nèi)控制度建設為例，對內(nèi)控建設和實施情況進行分析，并提出一些建議和措施。

關鍵詞：中小學 內(nèi)控制度 建設

一、引言

近年來，隨著國家自上到下反腐倡廉工作的大力開展，各省市有關部門相應制定了各項實施辦法。若想有效防范舞弊和預防腐敗，促進各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)，一方面是加強國家有關法律法規(guī)的外部監(jiān)督約束，另一方面需要加強單位內(nèi)部控制，從根源上防范違法違規(guī)行為的發(fā)生。

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會對教育的關注度越來越高，國家對教育的投入不斷加大，學校建設項目日益增多，為合理保證各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)，合理保證國有資產(chǎn)的安全和有效使用，有效防范舞弊和預防腐敗的發(fā)生，加強內(nèi)控制度建設是重要的實現(xiàn)方式。

二、中小學內(nèi)控建設的現(xiàn)狀分析

（一）中小學內(nèi)部環(huán)境的制約

1.單位領導層認識不到位

學校是教育機構(gòu)，以教育教學為根本任務，因此中小學校長大多是教師出身，更懂教育，也重視教育，但普遍缺乏財務管理經(jīng)驗，財務風險控制意識不強，對內(nèi)部控制更是不甚了解，片面地認為內(nèi)控只是財務部門的工作，沒有引起足夠的重視，導致單位內(nèi)部從上到下沒有建設和實施內(nèi)控管理的積極性。

2.財務人員專業(yè)能力的限制

學校的工作重心是教學，無論在職稱評聘還是績效考核方面更偏重于教師崗位，其他崗位往往會被邊緣化，因沒有得到足夠重視，勢必影響了非教師崗位的吸引力。中小學財務人員許多是教師出身，甚至兼職教學和財務工作，非科班出身，缺少熟練的財務知識和操作技能。內(nèi)控制度建設需要具備相應的財務知識，能全面地了解各項業(yè)務流程和識別主要風險點的人才，而單位內(nèi)控制度建設一般是由財會部門牽頭，現(xiàn)實中是財務人員專業(yè)能力有限，因此制約了單位內(nèi)控體系建設水平。

（二）中小學內(nèi)控體系存在的缺陷

1.不相容崗位未有效分離

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確要求，合理設置內(nèi)部控制關鍵崗位，明確劃分職責權(quán)限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。中小學因崗位設置不足，崗位分工不夠細化，存在一人多崗或職責交叉重疊情況，職責劃分不清，如負責業(yè)務審批的會直接參與業(yè)務辦理過程，負責政府采購的兼管資產(chǎn)，財務部門負責內(nèi)控評價監(jiān)督等問題。這些關鍵崗位未嚴格實施分離，沒有達到相互制約和相互監(jiān)督的作用，也難以防范徇私舞弊行為。

2.未嚴格執(zhí)行內(nèi)部授權(quán)審批制度

內(nèi)部授權(quán)審批是指單位在辦理各項經(jīng)濟業(yè)務時，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)批準。從日常工作情況看，單位因崗位分工不夠細化，權(quán)責不明確，存在內(nèi)部授權(quán)范圍模糊、審批程序未嚴格執(zhí)行等問題，甚至有的單位沒有明確授權(quán)，大小事項都是由單位一把手負責審批。職責不明晰的，往往會發(fā)生越權(quán)行為，出現(xiàn)問題時容易導致推諉扯皮。中小學從教人員多，還普遍存在一種偏見，就是以教學為中心，一切活動以教學優(yōu)先，許多經(jīng)濟活動往往不嚴格執(zhí)行事前審批程序。凡是為教學進行的經(jīng)濟活動常會以慣例性的先辦理后補批手續(xù)，負責審批的部門和人員未予以嚴格控制，導致管理出現(xiàn)漏洞，未嚴格執(zhí)行的制度形同虛設。

《規(guī)范》中明確規(guī)定單位應建立重大事項集體決策和會簽制度。在實際工作中，也許受傳統(tǒng)觀念的影響，議事決策機制沒有真正地實現(xiàn)民主集中制，許多時候還是一把手說了算，即使召開集體研究會議，也是流于形式，搞成“一言堂”。

3.預算控制體系不健全

實施預算控制是為強化對經(jīng)濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。中小學預算編制實施定額預算，以收定支。單位領導往往更重視資金的申請，對于支出預算基本上由財務部門負責，沒有形成預算編制、審批、執(zhí)行和評價等完整的管理體系。財務部門在編制預算時，缺少其他部門的積極參與，收集的信息不夠全面，單純按既定標準測算出的收入，結(jié)合往年支出情況編制支出計劃，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，缺少科學性和合理性，這樣的預算可能與單位實際工作需要脫節(jié)，導致預算約束不夠。

（三）缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制

內(nèi)部監(jiān)督是對單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查。內(nèi)部控制包括管理控制和會計控制，以會計控制為中心，要求監(jiān)督人員具備獨立性、業(yè)務勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)。中小學除了財務部門人員外，很少有懂得財務知識的，成立的內(nèi)部監(jiān)督部門多是由行政、黨工團等部門人員兼職，沒有專業(yè)的知識經(jīng)驗難以實現(xiàn)有效監(jiān)督。

三、加強內(nèi)控建設的建議和措施

（一）提升內(nèi)部控制環(huán)境，促進內(nèi)控建設水平

1.加強認識，強化內(nèi)部管理風險意識

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理規(guī)范（試行）》明確指出，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。因此，單位的內(nèi)部控制建設和實施水平完全受制于領導層的認知程度。作為中小學的領導層，應提高認識、了解財會政策和內(nèi)控管理相關理論，深刻認識到實施內(nèi)部控制管理的重要意義，樹立風險防控意識，加強內(nèi)部控制制度的建設，并直接參與內(nèi)部控制的建設過程，保證內(nèi)部控制建設的有效開展和內(nèi)部控制的有效實施。

2.建立培訓機制，提高從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)

具備相應知識和技能的人才是影響內(nèi)控體系建設和運行效果的重要因素，特別是關鍵崗位工作人員應具備與其工作崗位相適應的專業(yè)勝任能力及職業(yè)道德素養(yǎng)。中小學工作人員普遍缺乏相關崗位的專業(yè)知識和技能，加強培訓和學習是提升其專業(yè)水平行之有效地方法。因此，單位應建立培訓機制，每年有計劃地對從業(yè)人員進行業(yè)務培訓和道德素質(zhì)教育，提升其業(yè)務水平和綜合素質(zhì)。

內(nèi)部控制的建設和有效實施，離不開全體員工的配合和支持。單位應當加強部門間的溝通協(xié)調(diào)，通過制度公開、業(yè)務指導和會議培訓等各種方式進行宣傳教育，提高員工的認識，強化內(nèi)控管理的實施效果。endprint

（二）內(nèi)部控制體系的完善

（1）對不相容崗位未有效分離，一方面是崗位人員配備不足、人員分工不合理造成的，因此，單位應加強非教學崗位的績效考核，提高崗位的吸引力；另一方面，應合理分工、明確崗位職責，強化崗位責任制，實施獎懲制度。

（2）實施內(nèi)部授權(quán)審批制度，首先明確審批權(quán)限范圍，確定審批程序和審批職責，落實崗位責任制，強化責任意識和風險意識。為杜絕越權(quán)和推諉扯皮的發(fā)生，可設置分級、分額度、分項等授權(quán)審批方式。對于重大經(jīng)濟事項，實施嚴格的責任追究制度。在實施集體會議決策中，形成書面決策紀要，如實反映議事過程和每一位成員的意見，并要求議事成員進行核實、簽字認可。

（3）為有效實施預算控制，單位應建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算和評價等預算管理機制，加強各部門的溝通協(xié)調(diào)，明確相關部門在預算中的職責，提高預算編制的科學性合理性。對于批復的預算應嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整預算，強化預算對經(jīng)濟活動的約束。

（三）建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制

中小學因崗位設置不足，缺乏對內(nèi)控業(yè)務熟悉的人才，要實現(xiàn)內(nèi)控有效監(jiān)督，一方面加強內(nèi)部培訓和學習，工作人員應學習相關內(nèi)控專業(yè)知識及相關規(guī)章制度，熟悉學校各項經(jīng)濟活動內(nèi)容和流程，掌握基本的知識理論體系；另一方面單位應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確職責權(quán)限，根據(jù)自身實際情況確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率，盡量細化列出各項業(yè)務可能存在的問題和風險點、單位采取的控制措施等內(nèi)容，使得工作人員有經(jīng)驗可借鑒、有規(guī)章可依據(jù)，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效開展。

四、結(jié)語

建立科學合理的內(nèi)控制度并有效實施是學校管理工作的一項重要任務，因中小學有關內(nèi)控建設專業(yè)人才的缺乏，阻礙了學校內(nèi)控制度的建設和實施。中小學的經(jīng)濟業(yè)務類型基本相似，如果上級部門牽頭建立一套內(nèi)部控制體系或聘請外部中介機構(gòu)協(xié)助建立，各單位根據(jù)自己實際情況再完善和補充單位的內(nèi)部控制制度，能更好地提升內(nèi)控建設水平和實施質(zhì)量。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財會[2012]21號）[S].2012-12-12.

[2]財政部.關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見（財會[2015]24號）[S].2015-12-21.

（作者單位：日照市實驗學校）endprint