法國PPP糾紛解決機制
——在協(xié)議合法性與協(xié)議安定性之間

陳天昊 清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授

法國波爾多大學(xué)CERCCLE研究中心聯(lián)席研究員

公共部門與私人部門通過協(xié)議開展合作（簡稱PPP，Public-Private Partnership），在法國至少可以追溯到17世紀(jì)，1Francois Bergeret, Xavier Bezan?on, 10 ans de PPP dans la commande publique, Le Moniteur, p.9.但此輪PPP在法國的發(fā)展，乃淵源于20世紀(jì)90年代英國PFI（Private Finance Initiative）模式所觸發(fā)的全球PPP浪潮。在英國PFI模式的啟發(fā)下，法國立法者制定了2004年6月17日關(guān)于公私合作協(xié)議的特別法令（Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat），從而首次在政府采購與政府特許經(jīng)營這兩種傳統(tǒng)公共采購模式之外，創(chuàng)建了一類新型公共采購模式，即公私合作協(xié) 議（Contrat de partenariat public-privé）， 以更好地調(diào)動市場的力量建設(shè)公共設(shè)施、提供公共服務(wù)。2Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.587-589.此種公私合作協(xié)議即成為當(dāng)今全球PPP模式在法國的代表，并進一步被2015年7月23日關(guān)于政府采購的特別法令（Ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics）所肯定。

與英國的PFI模式基本一致，法國公私合作協(xié)議指政府將建設(shè)公共設(shè)施、提供公共服務(wù)的任務(wù)整體性外包給社會力量，由社會力量墊資完成相關(guān)建設(shè)、運營等任務(wù)，政府則在項目全生命周期內(nèi)根據(jù)建設(shè)、運營的績效評估結(jié)果分期實施政府付費，從而既完成公共設(shè)施、公共服務(wù)的供給，又實現(xiàn)對政府財政壓力的平滑性處理。3Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.591-595.

這樣一種公、私部門深度協(xié)作、彼此嵌套的合作模式，顯然具有傳統(tǒng)公共采購所不具備的復(fù)雜、精致的架構(gòu)，再加之PPP項目投資的規(guī)模性和長期性特點，PPP項目中的任何法律糾紛，如果不能得到妥善的化解，都可能為雙方的合作帶來深度裂痕，并進一步動搖雙方合作的根基。有鑒于此，一套恰當(dāng)?shù)募m紛解決機制的確是PPP模式行穩(wěn)致遠的關(guān)鍵。

法國2004年特別法令明確將PPP協(xié)議定性為行政協(xié)議，因此其糾紛解決機制乃以法國行政協(xié)議救濟制度為基礎(chǔ)，但2004年特別法令的第十一條也考慮到了PPP模式的特點，一方面允許PPP協(xié)議采用仲裁途徑解決糾紛，另一方面要求雙方當(dāng)事人必須在PPP協(xié)議中約定“預(yù)防糾紛及解決糾紛機制”，4L'article 11 de l'ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.2015年特別法令對此雖有局部調(diào)整，但仍然延續(xù)了鼓勵替代性糾紛解決機制的精神。

下面，本文將依次介紹PPP協(xié)議締結(jié)階段、履行階段的糾紛解決機制。我們將會看到，PPP糾紛的解決既需要裁判者在具體個案中審慎平衡各方利益，以兼顧公共利益、相對人利益、第三人利益；也需要制度設(shè)計者在整體框架上把握協(xié)議的合法性與協(xié)議的安定性之間的微妙關(guān)系，既維護協(xié)議的合法性以糾正PPP協(xié)議中的各類違法、違規(guī)操作，又避免合法性審查過度地擾亂協(xié)議安定性造成各方利益的巨大損失，引發(fā)市場的嚴(yán)重不確定。概言之，PPP糾紛解決機制的設(shè)計和運作，必須在協(xié)議的合法性與安定性之間探尋恰當(dāng)?shù)钠胶?，只有兼顧此二者，才能激發(fā)PPP模式的內(nèi)在活力。

一、協(xié)議締結(jié)階段的糾紛解決

在法國，與所有的行政協(xié)議一樣，PPP協(xié)議的締結(jié)生效需要雙方當(dāng)事人意思表示真實且達成合意，5Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.134-136.并且需要行政主體獲得了充分的法定授權(quán)［比如通過財政部下設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施融資支持局（FIN INFRA）實施的物有所值評估］，締約程序也必須符合歐盟及法國政府采購法所確立的公開透明、強制競爭規(guī)則，協(xié)議標(biāo)的和原因都不能違反法律的禁止性規(guī)定。6Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.137-145.

如果上述生效要件存在瑕疵，已經(jīng)締結(jié)的PPP協(xié)議就將被宣布無效或被撤銷，這是PPP協(xié)議合法性的必然要求。然而，一旦協(xié)議締結(jié)并開始履行，若行政法官發(fā)現(xiàn)協(xié)議違法并判決消滅協(xié)議的效力，則很可能導(dǎo)致項目中斷，無論是行政主體還是協(xié)議相對人，都必將承受巨大的損失，公共服務(wù)的提供也難免遲延。由此可見，如何既維護PPP協(xié)議締結(jié)的合法性，又避免協(xié)議效力之爭議對雙方當(dāng)事人以及公共利益造成太大的沖擊，乃是PPP糾紛解決機制需要面對的首要難題。

對此，法國PPP糾紛解決機制主要遵循如下三條思路：

第一，將協(xié)議效力爭議集中在締結(jié)階段快速解決，以避免將合法性瑕疵留存到協(xié)議的履行階段，從而防止在雙方已經(jīng)實際履行時，再引發(fā)關(guān)于PPP協(xié)議效力的訴訟。

第二，授予協(xié)議外第三人訴權(quán)，以爭議協(xié)議效力，從而更高效地在協(xié)議締結(jié)階段發(fā)現(xiàn)合法性瑕疵，特別是參與PPP協(xié)議競爭的所有市場主體，都可以基于維護自身競爭利益的考慮提起訴訟，爭議協(xié)議締結(jié)行為的合法性。

第三，為了防止締結(jié)階段第三人提起訴訟導(dǎo)致訴累，傷害合作雙方的積極性，既需要對享有訴權(quán)的第三人范圍及其提起訴訟的時效、事由進行限制，也需要賦予行政法官處理締約階段違法性時更加豐富的裁判工具，以尋求糾紛的妥善解決。

具體而言，在締約階段，法國立法者設(shè)置了“先合同緊急訴訟”（Référéprécontractuel）與“合同緊急訴訟”（Référécontractuel），2014年最高行政法院還通過“塔恩-加龍”（Tarn-et-Garonne）判例創(chuàng)建了“第三人一般訴訟”。

（一）先合同緊急訴訟與合同緊急訴訟

“先合同緊急訴訟”旨在將所有的合法性糾紛在協(xié)議正式簽訂之前化解。根據(jù)《法國行政訴訟法典》第L.551-1到L.551-4條之規(guī)定，PPP協(xié)議競標(biāo)程序中的落選供應(yīng)商，都可以作為原告在協(xié)議正式簽訂之前提起“先合同緊急訴訟”。

根據(jù)該類訴訟，原告可以向行政法官主張PPP協(xié)議的締約程序違反了公開透明和強制競爭規(guī)則，并且該違法行為對他的利益造成了直接且明確的傷害。7Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.154-155.行政法官有權(quán)在案件審理期間暫停PPP協(xié)議的全部締約活動，但其必須在20日內(nèi)作出裁判，因而暫停期限最長不能超過20日。8Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.153審查案件后，行政法官可以判決修改招標(biāo)文件中的違法內(nèi)容，或者撤銷協(xié)議草案中的違法條款；而如果整個締約程序都存在嚴(yán)重的違法，那么行政法官還可以判決撤銷已經(jīng)實施的締約程序，要求行政主體重新實施。9Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.150-151.需要注意的是，在原告提起訴訟后的16日內(nèi)，行政法官都不得做出裁判，以等待其他受到類似違法行為傷害的第三人提起訴訟，從而一并處理，節(jié)約訴訟成本。10Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.151.

如果PPP協(xié)議雙方當(dāng)事人加快了締約程序，使得第三人在協(xié)議締結(jié)之前沒有能夠提起訴訟，那么根據(jù)《法國行政訴訟法典》第L.551-13比如法國波爾多體育場的建設(shè)項目，波爾多市的反對派代表提起訴訟，認為行政委員會在審議該項目的財政可承受能力時，相關(guān)的財務(wù)信息存在遺漏，因此PPP協(xié)議應(yīng)該無效。最高行政法院在2016年5月11日作出判決，確認該協(xié)議締約時提交的信息不充分，要求波爾多市政府在四個月內(nèi)補正違法性，若無法補正，則解除該PPP協(xié)議。CE, 11 mai 2016, N°s 383768,383769.到L.551-23條的規(guī)定，由于非自身原因沒能啟動“先合同緊急訴訟”的落選供應(yīng)商，可以在協(xié)議簽訂公布之日起31日內(nèi)向行政法院提起“合同緊急訴訟”，主張PPP協(xié)議的締約程序違反了公開透明和強制競爭規(guī)則，并且該違法行為對他的利益造成了直接且明確的傷害；如果協(xié)議的締結(jié)沒有正式公布，此類訴訟的訴訟時效為協(xié)議簽訂之日起6個月。11Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.178-180.

（二）第三人一般訴訟

2014年4月14日法國最高行政法院作出的“塔恩-加龍”判決，創(chuàng)建了“第三人一般訴訟”。根據(jù)該判例，普通第三人的訴權(quán)得到一定程度的擴展，并規(guī)定了機關(guān)第三人的訴權(quán)。12Philippe REES, ?Tropic II est arriv é,-A propos de l'ar rê t département de Tarn-et-Garonne?, Contrats et Marchés publics,n°5 mai 2014, étude 5.

普通第三人，即“可能由于行政協(xié)議之簽訂或其條款而受到足夠確定且足夠直接的利益?zhèn)Φ牡谌恕?，可以向行政法院主張對其自身利益造成傷害的所有違法事由。對比前述先合同緊急訴訟，此處不再限定于“違反公開透明和強制競爭規(guī)則”單一類型之違法事由，但仍然以“對自身造成足夠確定且足夠直接的利益?zhèn)Α睘橄蕖?/p>

機關(guān)第三人，即“地方行政區(qū)的行政委員會的代表”和“進行合法性監(jiān)督的省長”，這兩類機關(guān)分別類似于我國地方人民代表大會的人大代表以及地方檢察院。機關(guān)第三人在爭議PPP協(xié)議締結(jié)合法性時，可以主張各類合法性瑕疵（意思表示、職權(quán)、程序、標(biāo)的、原因），而且不以“對自身利益造成傷害”為限，因為機關(guān)第三人本就承擔(dān)著監(jiān)督法律實施的職責(zé)。比如若地方政府強行推動PPP而不顧地方財政的壓力，此時地方行政區(qū)行政委員會的代表可以單獨向行政法院提起訴訟，認為該PPP協(xié)議的訂立沒能通過“財政可承受能力評估”，從而缺乏法定職權(quán)要件，應(yīng)當(dāng)歸于無效，即便該違法性并未傷害該代表的自身利益。13比如法國波爾多體育場的建設(shè)項目，波爾多市的反對派代表提起訴訟，認為行政委員會在審議該項目的財政可承受能力時，相關(guān)的財務(wù)信息存在遺漏，因此PPP協(xié)議應(yīng)該無效。最高行政法院在2016年5月11日作出判決，確認該協(xié)議締約時提交的信息不充分，要求波爾多市政府在四個月內(nèi)補正違法性，若無法補正，則解除該PPP協(xié)議。CE, 11 mai 2016, N°s 383768,383769.

該類訴訟的訴訟時效被限定在簽訂協(xié)議的公告發(fā)出之日起兩個月，兩個月之后，即不得再提起此類訴訟，以避免過度擾亂PPP協(xié)議的履行。要注意，簽訂協(xié)議的公告必須注明訴訟渠道、訴訟時效，并且提供查閱PPP協(xié)議內(nèi)容的方式。

行政法官在審理案件時，若原告能夠證明訴爭的合法性問題可能導(dǎo)致緊迫的危害，行政法官即有權(quán)暫停協(xié)議的履行，這可以減少未來撤銷協(xié)議對各方可能造成的損失。而在對實體合法性進行審查時，行政法官應(yīng)該考慮違法性的嚴(yán)重程度，并考慮撤銷該PPP協(xié)議對公共利益、第三人利益、相對人利益所可能造成的傷害，權(quán)衡利弊后，選擇最為妥當(dāng)?shù)牟门蟹绞健１热鐚τ谳p微違法瑕疵，可以判決治愈違法性（régularisation）；對于明顯違法但撤銷后可能對公共利益造成嚴(yán)重傷害的，則可以判決解除協(xié)議（即對未來失去效力），或者從未來的某個具體日期開始失去效力（這是為了留足時間給行政主體重啟競爭程序，選擇新的供應(yīng)商）；而若僅是PPP協(xié)議中可分離條款違法，則可以判決部分撤銷。只有對非常嚴(yán)重的違法行為，才能判決全部撤銷。14Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextenso é dition 2014, p.173-174.

總之，通過激發(fā)第三人提起訴訟進行合法性監(jiān)督，法國PPP糾紛解決機制致力于在協(xié)議締結(jié)階段快速確定PPP協(xié)議的所有潛在違法性，由行政法官進行利益權(quán)衡之后作出妥善裁判，如此就能將協(xié)議效力糾紛盡量處置于協(xié)議履行之前，避免在協(xié)議履行階段再卷入訴訟糾紛，從而減少對協(xié)議安定性的威脅。

對此，法國PPP糾紛解決機制主要遵循如下三條思路：

第一，優(yōu)先尊重雙方當(dāng)事人對于糾紛解決方式的意思自治，但以該意思自治不被濫用于逃避國家監(jiān)管為底線。

第二，優(yōu)先維護協(xié)議關(guān)系的安定性，一方面貫徹“協(xié)議關(guān)系忠誠原則”，另一方面將相關(guān)訴權(quán)限定在PPP協(xié)議的當(dāng)事人之間，而不擴展至協(xié)議外第三人，以避免第三人訴訟擾亂協(xié)議的正常履行。

第三，在必須保障公共利益時，行政法官也應(yīng)該堅持貫徹“利益平衡原則”，權(quán)衡利弊、審慎裁判，而且對公共利益的保護必須以不犧牲無過錯協(xié)議相對人之經(jīng)濟利益為底線。

具體而言，在PPP協(xié)議的履行階段，最高行政法院構(gòu)建了協(xié)議有效性之訴和協(xié)議履行之訴，法國立法者也通過2004年特別法令的第十一條，允許PPP協(xié)議在履約階段采用行政訴訟之外的替代性糾紛解決機制，下面依次介紹之。

二、協(xié)議履行階段的糾紛解決

當(dāng)然，不可避免的是，部分帶有合法性瑕疵的PPP協(xié)議仍然可能進入履行階段，此時其合法性仍可能引發(fā)爭議。并且，進入?yún)f(xié)議履行階段，雙方當(dāng)事人還可能圍繞協(xié)議是否得到恰當(dāng)履行而發(fā)生爭議。

由于此時協(xié)議關(guān)系已經(jīng)建立，在此階段解決關(guān)于協(xié)議效力、協(xié)議履行之爭議，應(yīng)該更加注重維護協(xié)議的安定性，維護雙方當(dāng)事人對于未來的履約預(yù)期，盡量避免由于處置糾紛造成項目中斷，因為這不僅會導(dǎo)致雙方當(dāng)事人的巨大損失，而且公共服務(wù)的提供也難免遲延。

（一）替代性糾紛解決機制

法國允許PPP協(xié)議采用替代性糾紛解決機制，主要是基于如下兩點考慮：第一，替代性糾紛解決機制有助于避免冗長的訴訟程序，從而更為高效地解決糾紛，也能緩解行政法院存在的“審判窒息”的現(xiàn)象；第二，PPP協(xié)議實踐中，為了維護協(xié)議雙方的友好合作關(guān)系，協(xié)議相對人往往更傾向于通過非訴訟的方式解決與行政機關(guān)的糾紛。15Denys de BéCHILLON, Philippe TERNEYRE, ?Contrats administratifs?, R épertoire de contentieux administratif, Points 19-21.

概括而言，法國PPP協(xié)議下的替代性糾紛解決機制主要包括專家調(diào)解和仲裁制度。

1.專家調(diào)解

2004年特別法令第十一條要求PPP協(xié)議中必須約定“防止糾紛和解決糾紛的機制”（modalités de prévention et de règlement des litiges），這具體表現(xiàn)為基于雙方當(dāng)事人意思自治的專家調(diào)解機制。對此，法國財政部公布的PPP協(xié)議示范文本第65、66條作出了具體的建議。

根據(jù)該條文，雙方當(dāng)事人可以共同指定一位或多位專家，對雙方的法律糾紛提出建議性的解決方案。如果雙方指定多位專家組成專家小組，那么一位由行政機關(guān)指定，一位由協(xié)議相對人指定，最后一位由雙方共同指定。如果雙方就共同指定專家無法達成一致，可以由基層行政法院指定。雙方當(dāng)事人共同決定專家小組應(yīng)該在多長時間內(nèi)提出建議性的糾紛解決方案，并且約定雙方各自向?qū)＜倚〗M提交所有必要材料的期限。16Les articles 65 et 66 du Contrat de Partenariat Clausier-type, publ éi par Mission d'Appui aux Partenariats Public-Privé.

最高行政法院的判例認為，協(xié)議約定的調(diào)解機制能夠形成對雙方當(dāng)事人訴權(quán)的阻卻，換言之，在雙方當(dāng)事人完成約定的調(diào)解機制之前，都不得提起行政訴訟。17CE 6 oct. 1976, Koch, n°9 8433, Lebon396 ; CE 10 juin 1988, Fainsilber, n°86343.基于此，法國財政部PPP協(xié)議示范文本第66條建議，雙方可以約定在專家小組作出建議性的糾紛解決方案后一段期限內(nèi)，如果雙方仍然無法對糾紛的處理達成一致，各方當(dāng)事人才能夠向行政法院提起訴訟。

2.仲裁

自19世紀(jì)以來，為避免行政機關(guān)逃避公法的約束，規(guī)避由國家設(shè)置的行政法院體系的監(jiān)督，法國一直明確禁止公法人通過仲裁方式解決糾紛，比如1972年《民事訴訟法典》的第83條、第1104條，以及《民法典》第2060條都規(guī)定“所有與公法人相關(guān)的爭議都不得適用仲裁”。18Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.287.

但是，對于仲裁方式的原則性禁止仍然存在部分例外：第一，根據(jù)國際條約特別是《日內(nèi)瓦公約》《華盛頓公約》簽署的國際性行政協(xié)議，可以實施仲裁；第二，對于國內(nèi)的行政協(xié)議，若存在立法者的明確授權(quán)，可以實施仲裁，比如2004年特別法令就明確允許PPP協(xié)議使用仲裁方式。19Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.288-289.

仍然需要注意的是，PPP協(xié)議所能夠采用的仲裁方式必須滿足基于公法的某些特定要求，從而“在仲裁制度的特點與公共活動的特征之間尋求平衡”。20Anne Cour règes, C élia Verot, ?L'arbitrage des litiges intéressant les personnes publiques?, RFDA 2007, p.489.概括而言，首先，PPP協(xié)議作為行政協(xié)議，區(qū)別于民事合同，因此仲裁庭在處理PPP協(xié)議糾紛時，在法律適用上必須適用公法規(guī)范和行政協(xié)議的基本制度，以及與公法規(guī)范不相沖突的民法規(guī)范；其次，當(dāng)事人對于仲裁決定不服，有權(quán)向上訴行政法院提起上訴，上訴行政法院應(yīng)該專門審查仲裁決定是否符合公法的規(guī)定，以及是否恰當(dāng)保障了公共利益。21Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.291-292.

在PPP協(xié)議的實踐中，仲裁方式并未得到行政機關(guān)的青睞，有法國律師在總結(jié)PPP糾紛解決機制時指出，“仲裁制度成為了2004年特別法令中被遺忘的一項制度”（l'arbitrage est l'un des grands oubliés de l'ordonnance de 2004）。22No?l Chahid-Noura?, Avocat à la cour,Romaric Lazerges, Avocat à la cour, ? La résolution des litiges dans les contrats de partenariat ?, AJDA 2009 p.1925.2015年特別法令對PPP法律制度作出了部分改革，就仲裁制度而言，第90條收窄了PPP協(xié)議采用仲裁的條件，不再允許雙方當(dāng)事人自由約定在何種條件下采用仲裁，而規(guī)定中央政府簽訂的PPP協(xié)議若希望約定仲裁方式，必須由有關(guān)部委聯(lián)合財政部共同向總理提交報告，由總理發(fā)布行政法規(guī)明確授權(quán)才能實施仲裁。23L'article 90 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

總而言之，法國允許PPP協(xié)議中的雙方當(dāng)事人自由約定專家調(diào)解制度，并允許雙方當(dāng)事人在一定條件下選擇通過仲裁解決糾紛，這是尊重雙方當(dāng)事人意思自治的體現(xiàn)，然而為了避免PPP協(xié)議逃避國家監(jiān)管，上述替代性糾紛解決機制都必須遵守司法最終裁判原則，為公法的實施與行政法院的介入保留渠道。

（二）協(xié)議有效性之訴

在PPP協(xié)議履行過程中，雙方當(dāng)事人可以就協(xié)議的有效性向行政法院提起訴訟。

在2009年之前，雙方當(dāng)事人可以提起“協(xié)議無效之訴”（Déclaration ou constatation de la nullité），協(xié)議效力上非常微小的合法性瑕疵，都可能被行政法官認為協(xié)議無效，從而自始不發(fā)生法律效力。于是在實踐中，就有當(dāng)事人為了逃避協(xié)議約定的義務(wù)，提起“協(xié)議無效之訴”，因為一旦協(xié)議被宣布無效，那么對方當(dāng)事人就無法根據(jù)協(xié)議約定的內(nèi)容主張己方的義務(wù)。24Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.183-184.

2009年12月28日的“貝茲耶”（Béziers）案改變了這一局面，最高行政法院借此強化了對協(xié)議安定性的保障，將“協(xié)議無效之訴”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)議有效性之訴”（Recours de pleincontentieux contestant la validité du contrat）。其主要帶來了兩點變化：

第一，行政法官確立“協(xié)議關(guān)系忠誠原則”，要求“協(xié)議一方當(dāng)事人不能為了規(guī)避協(xié)議的義務(wù)而主張某種其在過去不可能不知曉并且在協(xié)議尚未妨礙到該當(dāng)事人時其并未主張的合法性瑕疵”。這就對當(dāng)事人爭議PPP協(xié)議的效力設(shè)置了限制，避免以違背善意原則的行為威脅協(xié)議關(guān)系的安定性。25Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.184.

第二，行政法官應(yīng)該考慮PPP協(xié)議效力瑕疵的嚴(yán)重性，權(quán)衡利弊后再決定多大程度上撤銷該協(xié)議的效力。換言之，行政法官需要權(quán)衡違法性的嚴(yán)重程度及撤銷該PPP協(xié)議對公共利益、第三人利益、相對人利益所可能造成的傷害，然后作出裁判。而行政法官的裁判方式，也不再局限于判決無效和維持效力這兩種，而可以有更多元化的處理措施。首先，在協(xié)議之有效性存在微小瑕疵時，可以在要求采取治愈措施（régularisation）的同時判決維持合同關(guān)系；其次，當(dāng)存在更為嚴(yán)重的瑕疵，而不宣布協(xié)議無效“并不會對公共利益造成過度的傷害”時，可以判決解除合同，即讓合同關(guān)系從判決生效之日起不再發(fā)生效力；26此時根據(jù)2004年的Association AC判例，法官也可以指定合同效力消失的起始日期。最后，只有當(dāng)協(xié)議存在嚴(yán)重違法性時，包括合同之內(nèi)容的嚴(yán)重違法或雙方當(dāng)事人達成合意之條件本身嚴(yán)重違法，行政法官才可以判決撤銷全部合同，或撤銷部分合同條款，合同或部分條款即溯及既往地失去效力。27M.Long, P.Weil, G.Braibant, P.Delvolvé, B.Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative,19e édition,Dalloz 2013, p.952.

可見，不同于經(jīng)典的“協(xié)議無效之訴”過于嚴(yán)苛地強調(diào)協(xié)議的合法性，“協(xié)議有效性之訴”中行政法官更加強調(diào)協(xié)議當(dāng)事人對協(xié)議的善意履行，更加注重對各方利益的平衡，并享有更為豐富的“權(quán)力工具箱”，使其能夠更好地根據(jù)具體個案情況，在維護協(xié)議合法性的同時避免對協(xié)議安定性造成過于嚴(yán)重的沖擊。

（三）協(xié)議履行之訴

在行政協(xié)議的履行過程中，雙方當(dāng)事人也可能圍繞協(xié)議是否得到恰當(dāng)?shù)穆男邪l(fā)生爭議。

此時糾紛解決的難點就在于，如何恰當(dāng)?shù)靥幚韰f(xié)議中關(guān)于公共服務(wù)的既有約定與社會需求不斷變化這二者之間的張力。概言之，行政主體作為PPP協(xié)議的一方當(dāng)事人，以實現(xiàn)公共利益為最終目標(biāo)，必須保證協(xié)議的履行始終朝著滿足公共利益的方向發(fā)展。從根本上看，這構(gòu)成了PPP協(xié)議內(nèi)在合法性的本質(zhì)要求：如果在行政主體看來協(xié)議約定的內(nèi)容不再有利于實現(xiàn)公共利益，那么根據(jù)法國行政協(xié)議的基本制度，其就有權(quán)打破協(xié)議的約定，對協(xié)議內(nèi)容進行單方的變更，甚至單方解除協(xié)議，以滿足公共利益的需求。然而，這又無疑會對協(xié)議的安定性造成顯著沖擊，從而不利于雙方的穩(wěn)定合作；如果處置不當(dāng)，甚至可能導(dǎo)致行政主體在未來再難以從市場上覓得合作者。

可見，PPP協(xié)議的糾紛解決機制需要在維護協(xié)議安定性與協(xié)議內(nèi)在合法性之間尋求平衡，法國行政協(xié)議訴訟中的“協(xié)議履行之訴”即承擔(dān)了此項任務(wù)。

具體而言，PPP協(xié)議的雙方當(dāng)事人都可以作為原告，向行政法院提起訴訟，要求對方當(dāng)事人履行協(xié)議。需要注意的是，如果行政主體自身擁有強制相對人履行協(xié)議的權(quán)力，那么在原則上，其應(yīng)該自己采取措施強制相對人履行協(xié)議，而不應(yīng)該向行政法院提起訴訟。只有當(dāng)履約義務(wù)表現(xiàn)為金錢給付時，行政主體既可以選擇直接向協(xié)議相對人發(fā)出執(zhí)行令，也可以選擇向行政法院起訴，由行政法院判決對方履行該金錢給付義務(wù)。28Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.305.

在“協(xié)議履行之訴”下，行政法官有權(quán)判決協(xié)議相對人履行協(xié)議義務(wù)，但需要注意的是，行政法官卻很少判決行政主體履行協(xié)議義務(wù)。此種差別化對待淵源于法國公法的傳統(tǒng)，即行政法官無權(quán)積極地命令行政主體實施某項行為，而只能撤銷其實施的違法行為。因為積極地命令行政主體，就有代替行政主體作出行政判斷的嫌疑。所以直到1995年通過立法改革，法國越權(quán)之訴中的行政法官才獲得了向行政主體發(fā)出執(zhí)行令的權(quán)力，但該項權(quán)力也僅限于撤銷判決所必定要求的執(zhí)行內(nèi)容。

在行政協(xié)議領(lǐng)域也是如此，行政法官在判決要求行政主體履行協(xié)議時需要注意，對于具體如何履行協(xié)議，行政法官應(yīng)該給行政主體留下一定的裁量空間，尊重行政主體在實施行政活動上的自治性。

而在極端情況下，行政主體不僅不履行協(xié)議的內(nèi)容，而且以公共利益的名義單方變更協(xié)議的內(nèi)容，甚至單方解除協(xié)議。那么此時，行政法官是否有權(quán)判決撤銷單方變更行為和單方解除行為，然后要求行政主體按照原協(xié)議約定的內(nèi)容履行協(xié)議呢？

直到2011年3月21日的“貝茲耶Ⅱ”（BéziersⅡ）判例中，最高行政法院才首次肯定了行政法官針對單方解除行為判決“恢復(fù)協(xié)議關(guān)系”的權(quán)力，這在事實上起到了消滅該單方解除行為的效果。29M.Long, P.Weil, G.Braibant, P.Delvolvé, B.Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 19e édition,Dalloz 2013, p.942.而直到2013年，在里爾及巴黎的上訴行政法院，才出現(xiàn)了承認行政法官有權(quán)撤銷單方變更行為的判例，在這些案例中，上訴行政法院認為單方變更行為違法，于是作出“重建此前之協(xié)議狀 態(tài)”（le rétablissement de l'état antérieur ） 的判決。30Fran?ois BERNET, ?Un nouveau recours devant le juge du contrat : l'action en rétablissement de l'état antérieur du contrat?, Droit Administratif n°5, mai 2013, comm.33.p.27.

法國最高行政法院之所以直到最近才承認對單方變更行為和單方解除行為的撤銷權(quán)，乃是由于我們一般認為行政主體享有針對如何更好地實現(xiàn)公共利益這一問題的最高判斷權(quán)。當(dāng)其認為協(xié)議約定的內(nèi)容已經(jīng)不足以實現(xiàn)公共利益，甚至可能對公共利益造成傷害時，行政主體自然應(yīng)該有權(quán)突破雙方的合意，采取其認為必要的措施來實現(xiàn)公共利益，當(dāng)行政主體認為本協(xié)議約定的內(nèi)容對于實現(xiàn)公共利益已經(jīng)完全沒有必要時，也自然有權(quán)解除行政協(xié)議。

對于行政法官而言，行政主體所采取的這一系列行為，都是旨在實現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)的積極行為。如果行政法官對這些行為進行審查，并判斷是否應(yīng)該對其予以撤銷，其所審查的關(guān)鍵內(nèi)容已經(jīng)不是這些行為是否違反了法律的禁止性規(guī)定，而是在審查這些行為是否有利于更好地實現(xiàn)公共利益。而對于這樣一個問題，行政法官很難比行政機關(guān)享有更高的判斷權(quán)。

這就是為什么：在2011年之前，法國的行政法官對于行政主體實施的單方變更、單方解除行為都不會實施撤銷，而是僅判決行政主體對由此給相對人造成的損害承擔(dān)全額的賠償責(zé)任，即既包括協(xié)議相對人所承擔(dān)的直接損失，也包括協(xié)議相對人在預(yù)期利益上的損失。如一位法國公法學(xué)者所總結(jié)的那樣，“行政協(xié)議的履行之訴主要是賠償責(zé)任之訴”（contentieux de la responsabilité contractuelle）。31Franck Lepron, ?Le contentieux des contrats publics d'affaires?, AJ Contrats d'affaires-Concurrence-Distribution 2015,p.159.

法國行政法官的此種處理，既尊重了行政機關(guān)對于公共利益的判斷權(quán)，從而維護了行政協(xié)議以及PPP協(xié)議的內(nèi)在合法性，又通過判決全額賠償維護了協(xié)議相對人的經(jīng)濟利益，實現(xiàn)了PPP協(xié)議經(jīng)濟關(guān)系的再平衡。同時，行政法官的賠償判決也是在告誡行政機關(guān)，實施單方變更、單方解除必須支付相應(yīng)的經(jīng)濟成本，否則其將再難以在市場上覓得合作者。這在實踐中構(gòu)成了對行政機關(guān)行使單方權(quán)力的主要約束。

那么為什么近十年來，法國的判例又發(fā)生了變化，逐步允許行政法官撤銷單方變更行為、單方解除行為呢？這是因為現(xiàn)在法國公法越來越重視市場的力量，越來越認識到對于如何更好地實現(xiàn)公共利益這個問題的判斷權(quán)，不應(yīng)該再被行政主體所壟斷；相反，行政主體應(yīng)該更多地傾聽市場主體的聲音，因為他們更有創(chuàng)造性，能夠更快速地吸收新的技術(shù)和新的知識，從而為更好地實現(xiàn)公共服務(wù)提出更高效的解決方法。因此，強化對協(xié)議相對人的保障，不僅僅通過全額賠償來避免協(xié)議相對人為了公共利益的需要而蒙受經(jīng)濟損失，而且通過撤銷對于公共利益的判斷缺乏必要審慎的單方行為，從而給予協(xié)議相對人穩(wěn)定的合作預(yù)期，這樣才能更充分地調(diào)動市場主體的積極性，最終才能更好地實現(xiàn)公共利益。

三、結(jié)論

法國PPP協(xié)議旨在通過調(diào)動市場的力量更好地建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)。因此，相關(guān)的糾紛解決機制，既需要監(jiān)督并矯正PPP協(xié)議締結(jié)時的違法行為，維護協(xié)議的合法性，又需要尊重市場力量，注意避免對協(xié)議合法性的監(jiān)督擾亂協(xié)議的安定履行?；诖耍谶M行具體制度的設(shè)計時，應(yīng)該將關(guān)于協(xié)議合法性的爭議，即協(xié)議效力爭議，集中于締結(jié)階段快速解決，以避免將合法性瑕疵留存到協(xié)議的履行階段。而進入?yún)f(xié)議履行階段后，應(yīng)該以維護協(xié)議安定性為優(yōu)先目標(biāo)，尊重雙方當(dāng)事人對于糾紛解決機制的意思自治，監(jiān)督各方當(dāng)事人善意履約。但仍然應(yīng)該堅守維護公共利益的最終目標(biāo)，防止意思自治成為逃避監(jiān)管的工具，并允許在必要情況下突破協(xié)議的約定，以更好地滿足公共利益。