建立完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制路徑分析

劉阿娜

（廣西科技大學(xué)，廣西 柳州 545006）

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是激發(fā)干部隊(duì)伍活力的創(chuàng)新性舉措和制度性安排，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不是給那些違法亂紀(jì)，亂作為的行為做擋箭牌或給與免責(zé)權(quán)，而是為敢于改革創(chuàng)新的干部解除后顧之憂(yōu)，為敢于干事創(chuàng)業(yè)的干部營(yíng)造良好的政治生態(tài)，體現(xiàn)制度的關(guān)懷和包容。

一、容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)涵

容錯(cuò)糾錯(cuò)是指對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人在履職擔(dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新過(guò)程中，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差錯(cuò)誤，但符合法律規(guī)定和政策規(guī)定，勤勉盡責(zé)、未謀取私利的，不做負(fù)面評(píng)價(jià)，及時(shí)糾錯(cuò)改正，免除相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任或從輕處理。從概念可以知道，容錯(cuò)糾錯(cuò)的對(duì)象主要是公職人員及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，容錯(cuò)是有底線和前提，不是什么樣的錯(cuò)誤都“容”，而是對(duì)符合法規(guī)、一心為民、依法辦事、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)摹案母锾剿餍允д`”行為才可以容錯(cuò)，要與徇私枉法、違法亂紀(jì)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為決勝全面建成小康社會(huì)提供和諧寬容的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，保護(hù)了領(lǐng)導(dǎo)干部積極向上、奮發(fā)有為和敢于探索的干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

二、建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

（一）完善了對(duì)公職人員的管理

公職人員在干事創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中出現(xiàn)“改革探索性失誤”，就給予責(zé)任追究和處分，嚴(yán)重打擊他們的積極性，過(guò)去沒(méi)有規(guī)定或嚴(yán)格區(qū)分什么樣的行為可以容錯(cuò)糾錯(cuò)、免于追責(zé)，現(xiàn)在出臺(tái)了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，且允許各地因地探索建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，明確那些行為可以容錯(cuò)糾錯(cuò)，基本規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序，推動(dòng)干部要擺正自己位置，提高決策的科學(xué)性和領(lǐng)導(dǎo)水平，為決勝全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造了良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是不斷完善對(duì)公職人員管理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

（二）保護(hù)改革創(chuàng)新者的積極性

干部不敢作為、不愿作為、混日子、等退休的現(xiàn)象在部分地區(qū)較為突出，嚴(yán)重影響到改革創(chuàng)新的進(jìn)程，貽誤創(chuàng)業(yè)做事的大好時(shí)機(jī)，為了及時(shí)剎住這個(gè)壞風(fēng)氣，營(yíng)造一種敢于改革創(chuàng)新，敢于為民辦實(shí)事的氛圍，各地都在加快出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，明確那些行為是可以納入容錯(cuò)糾錯(cuò)的范圍，以制度的形式保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，讓他們卸掉種種思想包袱和顧慮，敢于承擔(dān)改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（三）助推決勝全面建成小康社會(huì)

在決勝全面建成小康社會(huì)過(guò)程中，既要從嚴(yán)治黨，嚴(yán)格規(guī)范干部職責(zé)，不能亂用、濫用公共權(quán)力。但對(duì)一心為公、全心為民，為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家的繁榮昌盛而“改革探索性失誤”要給予寬容，免于追責(zé)，讓那些想做事、敢做事的改革創(chuàng)新者打消心理顧慮，放下沉重的負(fù)擔(dān)，輕松上陣，形成全社會(huì)支持、寬容和保護(hù)改革創(chuàng)新者的氛圍，讓他們?cè)跊Q勝全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中放心地干，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)貢獻(xiàn)他們的智慧和力量。

三、當(dāng)前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）機(jī)制及其條款不夠具體

各地出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制及其條款還是比較籠統(tǒng)粗放，政治性和原則性表述較多，沒(méi)有形成具體細(xì)化的內(nèi)容，執(zhí)行起來(lái)難以把握，部門(mén)清單式的容錯(cuò)條款還沒(méi)有形成，容錯(cuò)免責(zé)的具體情形和前提條件還沒(méi)有細(xì)化，操作流程還不夠規(guī)范，申請(qǐng)、核查、認(rèn)定、實(shí)施、答復(fù)等步驟和環(huán)節(jié)有待進(jìn)一步細(xì)化。目前，中央一級(jí)沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)各地出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制沒(méi)有形成統(tǒng)一指導(dǎo)，盡管總原則大致相同，但在“錯(cuò)”的定性上，各地還是有一定的差別，啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)的流程也有不同。各地在出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)，主要是結(jié)合職權(quán)及當(dāng)?shù)攸h委政府的中心工作而制定，對(duì)“改革探索性失誤”行為沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)“錯(cuò)”的定性和認(rèn)識(shí)有一定差別，存在主觀判斷的現(xiàn)象?？傊?，目前各地出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制及其條款還是比較粗糙，一些具體細(xì)化的條款還沒(méi)有形成或者容錯(cuò)免責(zé)的列舉難以窮盡，給“改革探索性失誤”的判斷帶來(lái)難度。

（二）對(duì)象范圍不夠規(guī)范

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是保護(hù)敢于為民辦實(shí)事和敢于改革創(chuàng)新的干部管理制度，理應(yīng)是適用于所有干部，既包括做領(lǐng)導(dǎo)的，也包括普通職員，既包括有編制的，也包括臨時(shí)工或聘用人員，但是各地出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制及其條例明確的對(duì)象有所不同，有的地方則僅將領(lǐng)導(dǎo)干部作為免責(zé)對(duì)象；有的地方容錯(cuò)免責(zé)適用對(duì)象是所有機(jī)關(guān)工作人員（含聘用人員），在適用對(duì)象方面沒(méi)有形成統(tǒng)一。當(dāng)“改革探索性失誤”的人不是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制規(guī)定的對(duì)象時(shí)，該怎么辦？是否也同等使用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制？容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在適用范圍的表述上，有的地方適用于重點(diǎn)部門(mén)、職能部門(mén)，有的適用于繁重復(fù)雜的重點(diǎn)工作或涉及重大利益調(diào)整的深層次改革領(lǐng)域；有的地方適用于所有部門(mén)和全部工作。當(dāng)“改革探索性失誤”發(fā)生在不是重要部門(mén)或不是深層次改革領(lǐng)域，是否同樣適用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制？總之，當(dāng)前各地出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制總體是好的，但是也存在對(duì)象范圍不夠規(guī)范，給容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施的單位帶來(lái)困惑。

（三）容錯(cuò)糾錯(cuò)執(zhí)行較難

各地容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（意見(jiàn)）出臺(tái)，基本都提及了容錯(cuò)的程序，包括容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)單、容錯(cuò)免責(zé)結(jié)案呈批表等等，但是，現(xiàn)實(shí)中一旦出現(xiàn)了“改革探索性失誤”時(shí)，紀(jì)委（監(jiān)察）或組織部門(mén)首先考慮的主要是問(wèn)責(zé)，而沒(méi)有將容錯(cuò)糾錯(cuò)統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致免責(zé)程序形同虛設(shè)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的理論設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)還存在一定的差距，容錯(cuò)糾錯(cuò)條例在現(xiàn)實(shí)中難以適應(yīng)責(zé)任分清的需要，執(zhí)行主體和適用范圍還需進(jìn)一步明確，執(zhí)行主體基于慎重考慮，或是“改革探索性失誤”影響較大，在啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)程序和接受免責(zé)申訴時(shí)顧忌較多?？傊蒎e(cuò)糾錯(cuò)執(zhí)行機(jī)關(guān)受到上級(jí)和社會(huì)輿論的影響，或?qū)Α案母锾剿餍允д`”邊界認(rèn)定不夠清晰，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中容錯(cuò)糾錯(cuò)執(zhí)行還存在一定的難度。

（四）容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施存在法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中存在法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，而法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)直接影響到容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行效果。容錯(cuò)糾錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)較難客觀衡量“改革探索性錯(cuò)誤”，導(dǎo)致對(duì)“錯(cuò)”的認(rèn)定產(chǎn)生偏差，使容錯(cuò)決策機(jī)關(guān)面臨擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)“改革探索性失誤”標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)時(shí)，或者存在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)或法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他們選擇更多的是不實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)，而是進(jìn)行嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)。容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)的過(guò)程中，對(duì)“改革探索性失誤”把握不嚴(yán)、不準(zhǔn)確，本應(yīng)是違法亂紀(jì)的行為，定性為“改革探索性失誤”，那將是瀆職失職行為，要被追究法律責(zé)任，所以說(shuō)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施過(guò)程存在法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

四、建立完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）容錯(cuò)糾錯(cuò)內(nèi)容要明確

容錯(cuò)糾錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定最為關(guān)鍵，堅(jiān)決把適用容錯(cuò)糾錯(cuò)行為與違紀(jì)亂法行為嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，確保容錯(cuò)糾錯(cuò)的嚴(yán)肅性和公正性。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，保證容錯(cuò)糾錯(cuò)內(nèi)容的涵蓋性、適用性和準(zhǔn)確性。首先，制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握政策界限，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分”，以此為主要依據(jù)設(shè)定容錯(cuò)糾錯(cuò)內(nèi)容，做到不枉不縱，寬容失誤，對(duì)“改革探索性失誤”行為給予更加多的寬容理解。其次，要全面列出容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)容，而這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下情形：上級(jí)有部署，已按民主程序決策，出現(xiàn)無(wú)意性失誤和錯(cuò)誤的；在推進(jìn)改革、重大項(xiàng)目、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、招商引資中因大膽履職、大力推進(jìn)，無(wú)明知故犯行為，出現(xiàn)一定失誤或引發(fā)矛盾的；在處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險(xiǎn)重任務(wù)中，因主動(dòng)攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)，出現(xiàn)一定失誤的；在化解矛盾、解決歷史遺留問(wèn)題中，因勇于擔(dān)當(dāng)，引發(fā)信訪問(wèn)題的；法律法規(guī)沒(méi)有明令禁止，因政策界限不明確或不可預(yù)知等因素造成偏差失誤的；非主觀故意或因經(jīng)驗(yàn)不足，情節(jié)輕微，尚未造成不良影響的；主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生的；有其他符合容錯(cuò)糾錯(cuò)情形的等。

（二）容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序要科學(xué)

規(guī)范并遵守容錯(cuò)認(rèn)定程序是保障容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，因此，要不斷細(xì)化健全容錯(cuò)糾錯(cuò)程序，做到有流程、有步驟，容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序理應(yīng)包含申請(qǐng)、受理、核實(shí)、反饋和報(bào)備等重要流程。提出申請(qǐng)，相關(guān)單位或個(gè)人由于“改革探索性失誤”受到追責(zé)問(wèn)責(zé)時(shí)，認(rèn)為符合容錯(cuò)免責(zé)的情形，按照干部管理權(quán)限和規(guī)定時(shí)限向問(wèn)責(zé)部門(mén)提出容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)。受理申請(qǐng)，問(wèn)責(zé)部門(mén)接到免責(zé)人申請(qǐng)后，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)審核，并做出是否受理的決定，對(duì)做出不予以受理原因和理由要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)書(shū)面反饋給容錯(cuò)免責(zé)單位或容錯(cuò)免責(zé)人。調(diào)查核實(shí)，容錯(cuò)免責(zé)機(jī)關(guān)在受理容錯(cuò)免責(zé)單位或容錯(cuò)免責(zé)人的申請(qǐng)后，及時(shí)組織人員開(kāi)展相關(guān)調(diào)查，充分聽(tīng)取容錯(cuò)免責(zé)單位或容錯(cuò)免責(zé)人的陳述，廣泛收集材料，形成全面詳實(shí)的調(diào)查報(bào)告，對(duì)于有爭(zhēng)議或重大“失誤”的情況，要多次組織人員進(jìn)行論證，甚至特邀一些人大代表或政協(xié)代表對(duì)調(diào)查核實(shí)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)查反饋，經(jīng)過(guò)容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定機(jī)關(guān)詳細(xì)調(diào)查、充分論證的基礎(chǔ)上形成的調(diào)查報(bào)告要進(jìn)行集體討論，以事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，作出是否予以容錯(cuò)免責(zé)的意見(jiàn)，并把意見(jiàn)送達(dá)申請(qǐng)單位或申請(qǐng)人，重大的容錯(cuò)認(rèn)定結(jié)論還需報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)。結(jié)果報(bào)備，作出免責(zé)認(rèn)定意見(jiàn)后，應(yīng)該向上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和組織人事部門(mén)備案。

（三）容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制要公開(kāi)透明

在制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)，應(yīng)廣泛征求意見(jiàn)，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，保證容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制更加客觀、公正、合理。首先，出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制之前，召開(kāi)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取干部群眾的意見(jiàn)，不斷提高機(jī)制科學(xué)性和操作性，對(duì)適合容錯(cuò)糾錯(cuò)的行為及啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)程序要進(jìn)行深入的充分論證，有必要時(shí)聘請(qǐng)一些法律專(zhuān)家做顧問(wèn)，保證容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制質(zhì)量，避免與相關(guān)的法律條文相違背。其次，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制正式出臺(tái)后，應(yīng)該及時(shí)向社會(huì)公布，讓領(lǐng)導(dǎo)干部知曉，也讓廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行解讀，讓領(lǐng)導(dǎo)干部充分知曉什么樣“錯(cuò)誤”才能適用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。用好新聞媒體，積極宣傳風(fēng)清氣正社會(huì)氛圍，讓社會(huì)對(duì)因“改革探索性失誤”的領(lǐng)導(dǎo)干部給予更加多的寬容和理解，整個(gè)社會(huì)形成寬容支持干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)者的共識(shí)。再次，主動(dòng)公開(kāi)報(bào)道容錯(cuò)糾錯(cuò)案例，法律規(guī)定保密以外的事情，涉及到容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)、人員、流程和結(jié)果都應(yīng)予以公布，特別是“改革探索性失誤”行為是什么，要在第一時(shí)間公布，保障公眾的知情權(quán)。

（四）建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制要符合法理

全面依法治國(guó)是我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一，是社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)得以順利推進(jìn)的保障，更是一個(gè)國(guó)家文明程度標(biāo)志。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建立應(yīng)符合法理依據(jù)和現(xiàn)行制度框架，嚴(yán)格落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”。立法先行、規(guī)范引領(lǐng)是法治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，建議在全國(guó)盡快出臺(tái)統(tǒng)一性的規(guī)范性法律文件，確立統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)及程序，這是構(gòu)建法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的前提條件和基礎(chǔ)要求，保證容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的客觀性、公正性和權(quán)威性。