面向共同邊境安全風(fēng)險的邊境管理合作機制研究

唐 超，徐 楊，王 平

(1.中國人民警察大學(xué) 邊境與出入境安全研究中心，河北 廊坊 065000； 2.董家口邊防檢查站，山東 青島 266500； 3.中國海警局 司令部，北京 100860)

邊境安全風(fēng)險具有流動性、跨境性等特點，在一個開放和融合度較高的安全環(huán)境中，可能同時危害相鄰各國的共同利益以及雙方共同維護(hù)的安全發(fā)展環(huán)境。我國與周邊國家與地區(qū)面臨著諸如走私、毒品犯罪、恐怖主義等共同安全風(fēng)險威脅，由于邊境地區(qū)地理位置的特殊性，成為國家間安全風(fēng)險的交匯地。新的安全形勢下，以我國與周邊國家面臨的共同邊境安全風(fēng)險為邏輯起點，借鑒歐盟關(guān)于共同安全風(fēng)險的理論與實踐，進(jìn)行我國與周邊國家邊境管理合作機制創(chuàng)新研究，有利于更加高效地維護(hù)我國與周邊國家和地區(qū)的共同安全利益，推動周邊命運共同體建設(shè)。

一、共同邊境安全風(fēng)險理念的提出與主要實踐

共同邊境安全風(fēng)險的理念由歐盟率先提出，該理念成為歐盟邊境管理的重要理念。其內(nèi)容主要是在歐洲一體化背景下，歐盟各國與歐盟整體的安全利益交織在一起，為了維護(hù)歐盟整體安全，需要明確這種共同邊境安全風(fēng)險，并通過合力加以應(yīng)對。

1990年，《申根條約》第6條規(guī)定，任一成員國應(yīng)一以貫之地對非法出入境行為的風(fēng)險進(jìn)行全面分析。2002年，歐盟邊境管理計劃中提到共同風(fēng)險評估。同年，歐洲理事會要求，建立一個共同的風(fēng)險分析模式。2006年頒布的《申根邊境法令》指出，為了發(fā)現(xiàn)跨境犯罪的線索，外部邊界管理局對管理對象進(jìn)行具有針對性的風(fēng)險分析，向外部邊境管理人員提供風(fēng)險分析的數(shù)據(jù)和跨境犯罪的典型作案手法[1]。

歐盟共同邊境安全理念借鑒了責(zé)任共擔(dān)(Burden Sharing Theory)理論。這一理論一般存在于多個行為共同體共同開展某些活動時，特別是一些國際組織或聯(lián)盟經(jīng)常面臨責(zé)任共擔(dān)問題[2]。

歐盟共同邊境安全理念在現(xiàn)實中對應(yīng)一體化的邊境管理。2004年，歐盟理事會2007/2004/EC號條例中提出，歐盟在外部邊境領(lǐng)域的共同政策目標(biāo)是建立一體化的邊境管理，確保在邊境檢查和邊境監(jiān)管上的統(tǒng)一模式和質(zhì)量水平[3]?？陀^上，歐盟一體化的邊境管理在促進(jìn)人員自由流動，形成一個沒有內(nèi)部邊界(An Area Without Internal Frontiers)的，資本、人員、服務(wù)自由流動的單一市場方面起到了重要作用。

共同邊境安全風(fēng)險是指同時侵害風(fēng)險管控雙方或多方邊境安全利益的風(fēng)險類型。歐盟各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對比較均衡，內(nèi)部成員國之間的“推拉力”較小，因此它們所面臨的共同安全風(fēng)險可以視為一種均衡的共同邊境安全風(fēng)險。

共同邊境安全風(fēng)險有兩種基本的存在形態(tài)：一種形態(tài)是風(fēng)險源頭、風(fēng)險過程、風(fēng)險結(jié)果分別發(fā)生在不同國家或地區(qū)，另一種形態(tài)是各國家或地區(qū)同時面臨同一安全風(fēng)險的不同影響。

二、我國與周邊國家面臨的共同邊境安全風(fēng)險特征及矛盾

歐盟針對自身面臨的風(fēng)險環(huán)境所提出的共同邊境安全風(fēng)險理念，對分析我國與周邊國家所面臨的風(fēng)險形勢具有借鑒價值。相較于歐盟所面臨的共同邊境安全風(fēng)險，我國面臨的邊境安全風(fēng)險具有鮮明的特性。

(一)共同邊境安全風(fēng)險的特性

1.潛在侵害利益的共同性。共同邊境安全風(fēng)險具有侵犯我國與周邊國家共同利益的可能性。其可能侵犯的對象，包括雙方共同維護(hù)的價值體系、雙方法律均保護(hù)的社會關(guān)系、雙方共同維護(hù)的出入境秩序等。因此，共同邊境安全風(fēng)險成為雙方共同防范和控制的對象，這為開展風(fēng)險聯(lián)合防控提供了可能。

2.危害結(jié)果的不均衡性。邊境安全風(fēng)險本身客觀存在，但由于我國周邊國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，各國對邊境安全風(fēng)險的容忍度不同。因此，即使某一邊境安全風(fēng)險的爆發(fā)對兩個或多個國家產(chǎn)生影響，但實際上的危害結(jié)果、危害程度是不同的。我國與周邊國家所面臨的是一種非均衡的共同風(fēng)險。

3.風(fēng)險判斷標(biāo)準(zhǔn)的差異性。盡管共同邊境安全風(fēng)險客觀存在，但由于各個國家的綜合實力、風(fēng)險承受能力、法律制度、邊境管控能力差異較大，因此，面對同一個邊境安全風(fēng)險，各國的風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)和防控方式是不一樣的。如周邊某國家關(guān)于毒品的界定比較寬松，對于一些特定藥物，未在法律中列為違禁物品，這與世界大多數(shù)國家的通行做法差別較大。

4.各國投入的不均等性。從邏輯上講，共同安全風(fēng)險的防控需要各國邊防部門共同參與。但實際上，由于周邊各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家邊防體制等差異性較大，造成了各國對于共同風(fēng)險防控的投入是不均等的。

(二)共同邊境安全風(fēng)險防控中的矛盾

1.地區(qū)實力相對高的國家，承擔(dān)的共同風(fēng)險責(zé)任越大。邊境安全風(fēng)險中所涉及的人員、機構(gòu)等，具有明確的逐利性。因此，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展程度較高的國家和地區(qū)容易成為風(fēng)險的流入地。我國相對于周邊國家，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展較快，客觀上導(dǎo)致了共同邊境安全風(fēng)險朝著我國蔓延和積累的可能性更大，我國成為共同邊境安全風(fēng)險的“洼地”，即風(fēng)險的主要承受者。在共同邊境安全風(fēng)險防控過程中，發(fā)展越慢、風(fēng)險防控投入越少的國家受到的潛在危害越小，而發(fā)展越快、風(fēng)險防控投入越大的國家反而受到的潛在危害越大。

2.風(fēng)險容忍度越低的國家，承受的共同風(fēng)險越大。由于各國對于風(fēng)險的容忍程度和風(fēng)險防控目標(biāo)的差異，風(fēng)險容忍度較低，風(fēng)險判斷標(biāo)準(zhǔn)越高的國家，面臨的風(fēng)險防控壓力和治理風(fēng)險的成本就越高。如周邊某些國家“三非”人員非法入境我國，盡管對雙方的邊境管控秩序和國際形象都有影響，但是在對方國家的風(fēng)險評價體系中，“三非”風(fēng)險并非處于整個邊境管理的核心地位。盡管客觀上這種風(fēng)險有可能危害雙方的邊境安全秩序，但是由于各國判斷標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致無法達(dá)成共同應(yīng)對風(fēng)險的方案。認(rèn)識到邊境安全風(fēng)險的共同性與制度的差異性之間的矛盾，是認(rèn)識邊境共同風(fēng)險的重要前提。

三、共同邊境安全風(fēng)險對于構(gòu)建邊境管理合作機制的重要影響

邊境安全風(fēng)險的界限與國家地理界限不完全吻合，所以需要通過加強合作，把兩個不吻合的界限整合起來，以化解這種矛盾。共同邊境安全風(fēng)險是構(gòu)建邊境管理合作機制的邏輯起點，使邊境管理合作機制更加持久，基礎(chǔ)更牢靠，更符合現(xiàn)代邊海防所追求的價值導(dǎo)向。

(一)共同邊境安全風(fēng)險是建設(shè)現(xiàn)代邊海防的重要關(guān)注因素

現(xiàn)代邊海防建設(shè)的重要目標(biāo)之一，是如何在全球化的安全環(huán)境下，通過系統(tǒng)化的防控手段，實現(xiàn)邊海防長治久安。邊海防的戰(zhàn)略定位，從傳統(tǒng)意義上以“阻斷”和“隔離”為主，到現(xiàn)在成為國家總體開放和對外交往的前沿?，F(xiàn)代邊海防理念下，伴隨著邊境管理模式的創(chuàng)新，由封閉式的自我管理走向開放式的共同管理，由資源耗費大的事后危機管理走向資源耗費小的事前風(fēng)險管理，由零散的事務(wù)型邊境管理合作走向整合的機制化邊境管理合作?，F(xiàn)代邊海防合作、包容目標(biāo)的實現(xiàn)，其重要的邏輯起點之一就是共同利益和共同風(fēng)險的確定，以及如何促進(jìn)當(dāng)前不均衡的共同邊境安全風(fēng)險走向均衡的共同邊境安全風(fēng)險。在實現(xiàn)現(xiàn)代邊海防“強大穩(wěn)固”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，通過與周邊國家圍繞“共同邊境安全風(fēng)險”的共同防控，可以擴大邊境安全的時空范圍，進(jìn)而成為強大穩(wěn)固現(xiàn)代邊海防建設(shè)的合力路徑之一。

(二)共同邊境安全風(fēng)險是周邊命運共同體建設(shè)的重要起點

共同理解、跨國價值觀以及交流量的發(fā)展可以激勵共同體的建設(shè)。共同風(fēng)險可以被認(rèn)為一種針對安全的共同理解和價值觀，是相關(guān)各方“共同體感”的重要組成部分[4]。全球化及“一帶一路”建設(shè)背景下，邊疆地區(qū)從中國邊緣變成了溝通周邊國家的前沿[5]。因此，共同邊境安全風(fēng)險可以成為周邊命運共同體建設(shè)的邏輯起點之一。冷戰(zhàn)時期，不同國家以聯(lián)盟等形式形成安全共同體，在全球化背景下，依靠國家聯(lián)盟維持共同安全顯然不是一種理性的選擇。而基于共同體潛在危害既共同風(fēng)險構(gòu)建柔性、松散、多維的共同體是一種有益的選擇。

維系共同命運的因素，除了共同的利益之外，還包括共同的安全和共同的風(fēng)險，這三者構(gòu)成了命運共同體的重要組成部分。以共同利益為基礎(chǔ)，可以帶動商業(yè)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以共同安全為基礎(chǔ)，可以帶動情報交流、聯(lián)合執(zhí)法、邊境聯(lián)合管控等有形活動。面向現(xiàn)實安全構(gòu)建命運共同體，成本較高，而且容易引起不必要的國際關(guān)注。相對于安全共同體的構(gòu)建，基于共同安全風(fēng)險的邊境管理合作機制不涉及國家主權(quán)的讓渡，不依賴軍事力量，更多地依靠信息環(huán)境、風(fēng)險評估技術(shù)、法律環(huán)境來實現(xiàn)，是一種不針對第三方、高效、持久的機制。我國正不斷從大到強，周邊國家綜合實力與我國相比有一定差距。以共同邊境安全風(fēng)險作為邊境合作機制構(gòu)建的邏輯起點和現(xiàn)實起點構(gòu)建命運共同體，是一種溫和的、漸進(jìn)的和長期的模式，這種模式更適合相鄰國家間利益和風(fēng)險依存度較高的現(xiàn)實條件，是一種介于“無政府”和“安全共同體”之間的合作模式，容易被其他國家所接受。

(三)面向共同邊境安全風(fēng)險的合作是預(yù)防風(fēng)險系統(tǒng)化的重要手段

2016年，習(xí)近平同志指出：今后5年，可能是我國發(fā)展面臨的各方面風(fēng)險不斷積累甚至集中暴露的時期，如果發(fā)生重大風(fēng)險扛不住，國家安全就可能面臨重大威脅[6]。當(dāng)前，我國所處的周邊和國際環(huán)境中不確定性因素也在顯著增加，面臨的全球風(fēng)險壓力日益增強，國內(nèi)國際各種風(fēng)險相互耦合，復(fù)合并聯(lián)，潛藏著巨大的“并發(fā)性”危險[7]。邊境管理作為國家總體安全的一道重要地理屏障，是阻止境內(nèi)外安全風(fēng)險相互交錯的重要關(guān)口，需要創(chuàng)新邊境安全風(fēng)險管理合作形式，將各種安全風(fēng)險化解在國門之外，避免局部的風(fēng)險轉(zhuǎn)變成全局的風(fēng)險。

美國在應(yīng)對流動性風(fēng)險的過程中，采用的是“關(guān)口外移”的做法，即通過與其他國家的合作，將風(fēng)險源(主要是人、貨物)阻止在國門之外。中國與美國的情況不同，我國當(dāng)前與周邊國家的共同利益在大幅增加，而且我國周邊接壤的國家遠(yuǎn)比美國多，面臨的風(fēng)險因素也多，一些細(xì)微的風(fēng)險因素都有可能對我國的邊境安全造成巨大影響，形成“蝴蝶效應(yīng)”。因此，“關(guān)口外移”的風(fēng)險防控模式不適合我國的國情和外交傳統(tǒng)。相反，基于共同安全風(fēng)險的互惠合作更為適合。通過與周邊國家和地區(qū)構(gòu)建面向共同邊境安全風(fēng)險的防控機制，可以使共同邊境風(fēng)險的蔓延與滲透更加可控。

四、面向共同邊境安全風(fēng)險的邊境管理合作機制構(gòu)建

相較于傳統(tǒng)安全共同體構(gòu)建時所采用的結(jié)盟、軍事化等手段，面向共同邊境安全風(fēng)險的合作更強調(diào)如何提前感知潛在威脅，是一種風(fēng)險管理的邏輯。我國與周邊國家進(jìn)行邊境安全合作所面臨的基本現(xiàn)實是共同利益較大，共同安全風(fēng)險不平衡。如何在一個不平衡的共同邊境安全風(fēng)險環(huán)境下開展合作，值得深入探討?，F(xiàn)有邊境管理合作機制的運行，大多仍是基于事件觸發(fā)的，常態(tài)化的邊境管理合作機制的形成，尚需要進(jìn)一步完善必要的理念基礎(chǔ)、機制設(shè)計、法律制度和數(shù)據(jù)環(huán)境。

(一)共同邊境安全風(fēng)險理念的認(rèn)同與實現(xiàn)

建構(gòu)主義安全理論認(rèn)為，安全共同體形成的條件之一就在于安全共同體的概念能夠廣泛地傳播[1]。共同邊境安全風(fēng)險理念包括兩方面含義：明晰我國與周邊國家客觀上確實存在共同邊境安全風(fēng)險；管控共同邊境安全風(fēng)險必須依靠合作。推動共同邊境安全風(fēng)險理念得到廣泛認(rèn)同，是重要的前置性活動。

1.將共同邊境安全風(fēng)險理念納入周邊命運共同體建設(shè)中。邊境安全的特殊性在于其濃重的共生屬性，即一國的邊境安全與鄰國的邊境安全有著極強的共生關(guān)系[8]。周邊命運共同體建設(shè)是一個由理念到實踐的過程，如何建設(shè)周邊命運共同體一直是學(xué)者研究的問題。共同邊境安全風(fēng)險理念為周邊命運共同體建設(shè)提供了理念和方法層面的支撐，應(yīng)當(dāng)成為周邊命運共同體建設(shè)的重要組成部分。周邊命運共同體建設(shè)有別于傳統(tǒng)意義上的安全共同體，其內(nèi)在含義包含著全面安全、共同安全、合作安全、可持續(xù)安全等。在我國的陸地和海上邊境，以共同安全風(fēng)險為核心理念，構(gòu)建周邊命運共同體，實現(xiàn)風(fēng)險的共擔(dān)與安全的共享，不僅僅是必要的，而且是可能的。

2.圍繞共同邊境安全風(fēng)險探討邊境管理合作的新思路。在當(dāng)前國家間聯(lián)系愈發(fā)密切的全球化時代，任何一個國家都不能夠獨善其身，通過封閉單一的邊境防控實現(xiàn)國家安全，唯有通過合作，才能夠?qū)崿F(xiàn)邊境的共同安全。基于共同的現(xiàn)實威脅而建立的邊境管理合作機制，其基本邏輯是事后處理，合作的內(nèi)容主要包括情報交流、聯(lián)合辦案等，受各方法律環(huán)境的差異限制較大。而基于共同安全風(fēng)險而建立的邊境管理合作機制，其基本邏輯是事前防范，其主要合作內(nèi)容包括共同安全風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險聯(lián)合監(jiān)測的實施、風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果的動態(tài)通報等，可以在一定程度上規(guī)避雙方法律制度差異的限制。

3.提升共同邊境安全風(fēng)險在對外話語體系中的地位。目前，我國在周邊命運共同體語境下對外宣傳共同安全理念，這無疑是解決周邊問題的重要理念。對于共同安全的理解，一般強調(diào)的是共同的現(xiàn)實威脅，而忽略了對共同安全風(fēng)險的論證。面向共同現(xiàn)實威脅的機制設(shè)計，往往是戰(zhàn)術(shù)層面的。而基于共同安全風(fēng)險的機制設(shè)計，有利于實現(xiàn)機制的戰(zhàn)略價值。因此，在對外宣傳話語體系中，共同邊境安全風(fēng)險可以調(diào)整為共同安全概念的一部分，從而使整個概念體系更加充實。

4.以共同邊境風(fēng)險理念為指導(dǎo)優(yōu)化現(xiàn)有邊境管理合作機制。共同邊境安全風(fēng)險理念的認(rèn)同，應(yīng)當(dāng)與共同利益理念的認(rèn)同相輔相成。在國家推動“一帶一路”倡議及周邊命運共同體建設(shè)過程中，在對外宣傳和交往過程中，不僅應(yīng)強調(diào)“共同利益”理念，還要向周邊國家和“一帶一路”沿線國家推廣“共同安全風(fēng)險”理念?？梢栽诤线m的條件下(比如在“一帶一路”國際合作高峰論壇上)，設(shè)置共同安全風(fēng)險的議題，以凝聚共識。同時，在上合組織的框架下，也可以組織討論“共同安全風(fēng)險”議題，以延續(xù)和深化傳統(tǒng)面向“共同安全”而設(shè)置的邊境管理合作機制。

(二)共同邊境安全風(fēng)險防控機制的內(nèi)容設(shè)計

跨國安全合作模式是建設(shè)現(xiàn)代邊海防的模式之一[9]，基于共同邊境安全風(fēng)險進(jìn)行邊境安全風(fēng)險防控機制設(shè)計，是實現(xiàn)現(xiàn)代邊海防的重要途徑。

1.完善基于風(fēng)險管控理念的邊境管理合作機制組織架構(gòu)。根據(jù)國際與國內(nèi)建立合作機制的經(jīng)驗，設(shè)立合理的組織部門，不僅能夠使合作走向機制化，也能夠提高處理具體事務(wù)的效率。關(guān)于建設(shè)垂直警務(wù)合作層次的合作機制，上海合作組織的合作模式提供了很好的模板，對其合作的組織體系進(jìn)行抽象可以得出開展邊境管理合作所需的最基本的組織體系。第一，邊境管理合作領(lǐng)導(dǎo)部門，且這個領(lǐng)導(dǎo)部門的成員必須包含多方的代表。領(lǐng)導(dǎo)部門的職責(zé)在于作出合作的重大決策，修改合作的條約框架，對于重大具體事務(wù)的會談會晤等。第二，邊境管理合作業(yè)務(wù)部門，不同的業(yè)務(wù)部門處理該業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)。這種業(yè)務(wù)部門的形式是多樣化的，既可以在組織框架下成立專門的部門，也可以在成員國內(nèi)的職能部門內(nèi)下設(shè)部門，例如上海合作組織在各國國家安全部門中設(shè)置的執(zhí)法安全辦公室。第三，邊境管理合作協(xié)調(diào)部門，邊境管理合作的本質(zhì)就是通過協(xié)調(diào)不同國家的資源，實現(xiàn)對邊境風(fēng)險的管控。對于一些具體事務(wù)來說，協(xié)調(diào)部門是必需的，這種協(xié)調(diào)部門的職能可以由一個秘書處來擔(dān)任，也可以設(shè)置專門的機構(gòu)，從而更加高效地指揮調(diào)度邊境管理合作。

2.建立共同邊境安全風(fēng)險基金機制。在金融管理等領(lǐng)域，共同風(fēng)險被視為系統(tǒng)性風(fēng)險中的重要類型[10]，共同基金(Mutual Fund)已經(jīng)成為促進(jìn)共同收益，分散投資風(fēng)險的重要渠道。在邊境安全管理合作機制中引入共同風(fēng)險基金制度，可能成為應(yīng)對共同邊境安全風(fēng)險的基礎(chǔ)手段。我國可以在上合組織框架下或者在雙邊、多邊關(guān)系框架下，牽頭與周邊國家和地區(qū)協(xié)商建立共同邊境安全風(fēng)險防控基金，根據(jù)共同邊境安全風(fēng)險的分布及潛在威脅的情況，探索雙方或多方共同安全風(fēng)險資金的投入比例，用以投入風(fēng)險防控數(shù)據(jù)環(huán)境建設(shè)、風(fēng)險防控資源建設(shè)等過程中。

3.建立共同風(fēng)險義務(wù)分擔(dān)機制。共同邊境安全風(fēng)險的化解對應(yīng)于風(fēng)險的分擔(dān)和化解。目前我國已經(jīng)與周邊國家構(gòu)建了相應(yīng)的平臺和基礎(chǔ)，實現(xiàn)了一定程度的風(fēng)險分擔(dān)。在構(gòu)建周邊命運共同體的過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將這些做法規(guī)范化、長期化，建設(shè)共同風(fēng)險分擔(dān)機制。一是制定共同邊境安全風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)邊境安全風(fēng)險源所處的位置、風(fēng)險的潛在危害、風(fēng)險源的狀態(tài)等要素，合理地區(qū)分各國應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。我國在推進(jìn)“命運共同體”建設(shè)過程中，不僅需要強調(diào)共同利益，同時不要刻意回避風(fēng)險，尤其是共同安全風(fēng)險。共同邊境安全風(fēng)險分擔(dān)理念，應(yīng)當(dāng)由學(xué)者或者智庫提出，或者通過舉行“共同邊境安全風(fēng)險與機遇論壇”等形式，邀請各相關(guān)國家參與討論，形成共識。與之配套，應(yīng)當(dāng)建立由各相關(guān)國家智庫或者邊境管理部門共同參與的共同邊境安全風(fēng)險聯(lián)合評估機構(gòu)，制定共同邊境安全風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，對各國面臨的共同邊境安全風(fēng)險進(jìn)行聯(lián)合評價，形成共同邊境安全風(fēng)險清單。二是劃定共同邊境安全風(fēng)險區(qū)域或領(lǐng)域?？梢砸劳械乩磉吘硜韯澐?，比如將雙方邊境兩側(cè)若干距離的區(qū)域劃定為共同邊境安全風(fēng)險區(qū)，也可以圍繞特定的邊境安全風(fēng)險類型來劃分共同邊境安全風(fēng)險防控領(lǐng)域。同時，可以超越國家的地理界限，比如與“一帶一路”沿線國開展共同安全風(fēng)險的聯(lián)合防控。三是劃分共同邊境安全風(fēng)險比例和責(zé)任。以共同邊境安全風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各方的風(fēng)險責(zé)任。在共同邊境安全風(fēng)險分擔(dān)機制框架下，由各國家或地區(qū)分別對照共同邊境安全風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)和清單，在風(fēng)險數(shù)據(jù)提供、風(fēng)險評估和管理的資源共享、情報交流等方面，形成共同風(fēng)險責(zé)任清單和責(zé)任實施方案。

(三)共同邊境安全風(fēng)險防控法律制度的建設(shè)

以共同邊境安全風(fēng)險為基礎(chǔ)，構(gòu)建邊境管理合作機制面臨一定的法律障礙。從我國與周邊國家的法律制度現(xiàn)狀看，應(yīng)當(dāng)著重解決三個方面的問題：

1.加強與周邊國家邊境管理合作的法律規(guī)制。首先，邊境管理合作具有跨國的屬性，共同的邊境管理合作意味著參與國部分邊境管理事權(quán)的讓渡，需要建立國際法律基礎(chǔ)以明確邊境管理合作機制的性質(zhì)和地位。其次，要在國際法律中對邊境管理合作進(jìn)行原則性地規(guī)范，其內(nèi)容要包括條約的宗旨、性質(zhì)與范圍、邊境管理合作機制主體資格的取得、邊境管理合作機制的機構(gòu)設(shè)置、邊境管理合作機制的組織制度、邊境管理合作機制中各方的權(quán)利與義務(wù)、邊境管理合作機制的職權(quán)、突發(fā)事件的應(yīng)對措施、爭議解決機制以及其他內(nèi)容等。最后，要明確邊境管理合作的方法與程序，固化共同邊境安全風(fēng)險管控合作中的成果。

2.推進(jìn)我國邊境管理立法。在我國國內(nèi)法層面，要加快邊境管理法律制度的立法，盡快出臺符合我國邊境地區(qū)現(xiàn)狀，明晰邊境管理的目標(biāo)、原則、任務(wù)、途徑的綜合性法律。要特別明確體制改革后邊境管理法律定位，使邊境管理合作有法可依，明確邊境管理合作在維護(hù)主權(quán)和國家安全，加強與周邊國家睦鄰友好中的作用，從而創(chuàng)新邊境管理模式，推動邊境管理合作的實現(xiàn)。

3.協(xié)調(diào)共同邊境安全風(fēng)險防控法律與其他法律間的關(guān)系。邊境管理合作法律制度應(yīng)當(dāng)以雙邊或多邊國際條約的形式進(jìn)行設(shè)計，在設(shè)計法律過程中，會面臨與國際法、其他雙邊或多邊的國際條約、各國國內(nèi)法的沖突與協(xié)調(diào)。在涉及邊境管理合作法律過程中，要明確法律位階，實現(xiàn)與其他法律的協(xié)調(diào)。只有將國際法與國內(nèi)法良好銜接，才能實現(xiàn)法律的強制力。

(四)共同邊境安全風(fēng)險防控數(shù)據(jù)環(huán)境的建設(shè)

對于復(fù)雜和流動的邊境安全風(fēng)險而言，我國單方面的靜態(tài)邊境管控已經(jīng)無法實現(xiàn)“以最小成本獲取最大安全利益”的風(fēng)險管理目標(biāo)。因此，建設(shè)基于動態(tài)風(fēng)險源的數(shù)據(jù)交流機制勢在必行。

1.邊境安全合作機制從情報合作向數(shù)據(jù)合作轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)邊境管理合作機制中涉及大量情報交流的內(nèi)容，但這種情報交流，更適合于案件和特定事件的處理。風(fēng)險管理的目標(biāo)與執(zhí)法等活動不同，是具有長期性的，對特定風(fēng)險源或風(fēng)險事件的長期監(jiān)測具有重要價值。對應(yīng)于合作機制層面，應(yīng)當(dāng)推動我國與周邊國家和地區(qū)的合作，從情報層面向數(shù)據(jù)層面轉(zhuǎn)化。通過各國之間圍繞共同邊境安全風(fēng)險進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，可以形成結(jié)構(gòu)化和內(nèi)容多維的數(shù)據(jù)集。通過數(shù)據(jù)開放協(xié)議，在國家之間建立更為開放的數(shù)據(jù)環(huán)境，形成非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)空間。在一個結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化交織的開放數(shù)據(jù)環(huán)境下，開展共同安全風(fēng)險評估，具有更高的技術(shù)價值和長遠(yuǎn)效益。

2.建設(shè)基于動態(tài)邊境安全風(fēng)險源的數(shù)據(jù)交流機制。風(fēng)險源是指邊境安全風(fēng)險的源頭和促使邊境安全利益損失幅度增加的要素，是造成損失的直接或間接原因。各國邊境管理部門應(yīng)當(dāng)通力合作，在法律框架下，建設(shè)數(shù)據(jù)交流系統(tǒng)，綜合運用各種手段，收集和交流風(fēng)險源數(shù)據(jù)。風(fēng)險源的流動屬性決定了在邊境風(fēng)險管理中，不能夠采取傳統(tǒng)的末端關(guān)卡式的管理，而是應(yīng)當(dāng)建立面向邊境安全風(fēng)險演化全部過程的數(shù)據(jù)合作機制。邊境管理部門在合作過程中，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險源擴散的時空范圍內(nèi)，實現(xiàn)風(fēng)險源數(shù)據(jù)的收集與共享，從而降低共同邊境安全風(fēng)險防控成本。

3.建立共同邊境安全風(fēng)險數(shù)據(jù)的分析和利用機制。我國與周邊國家應(yīng)當(dāng)圍繞共同邊境安全風(fēng)險，構(gòu)建涵蓋風(fēng)險源數(shù)據(jù)、風(fēng)險源分析結(jié)果數(shù)據(jù)、風(fēng)險分析評價數(shù)據(jù)的內(nèi)容體系。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行共同邊境安全風(fēng)險分析，根據(jù)其嚴(yán)重程度和爆發(fā)的可能性對邊境安全風(fēng)險的分析結(jié)果進(jìn)行評級。風(fēng)險分析結(jié)果認(rèn)定可能危害共同邊境安全的，應(yīng)當(dāng)在特定范圍內(nèi)進(jìn)行結(jié)果通報，以便引起周邊國家的重視，實現(xiàn)各國國家資源的合理利用。

五、結(jié)論

強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防，內(nèi)涵豐富。就“強大穩(wěn)固”這一目標(biāo)而言，既需要應(yīng)對現(xiàn)實威脅的硬實力，又需要有面向潛在威脅的判斷力、掌控力和化解力。面向共同邊境安全風(fēng)險的邊境管理合作，符合現(xiàn)代邊海防的理念和建設(shè)目標(biāo)，與國家的相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)匹配，成本較低，效益更長遠(yuǎn)。從學(xué)術(shù)研究的角度看，共同邊境安全風(fēng)險的演變機理、評估標(biāo)準(zhǔn)、分類等，具有較高的研究必要性。