公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理機制研究

岳清春

(武警學(xué)院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

當(dāng)前，全國各地突發(fā)性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。公安邊防部隊作為國家武裝力量的組成部分，承擔(dān)著維護邊境沿海地區(qū)安全、社會穩(wěn)定的神圣使命。因此，完善公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理機制，既具有重要的理論意義，也具有一定的實踐價值。

一、問題的提出

近年來，隨著改革開放的持續(xù)深入和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，突發(fā)性事件逐漸成為一種社會常態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，我國每年至少二十萬人在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件中被奪走生命，每年因各種突性發(fā)事件造成的直接經(jīng)濟損失超過三千億元，日益頻發(fā)的突發(fā)性事件逐漸引起了各級政府和全社會的高度重視，并成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的問題。2004年國務(wù)院召開部分省(區(qū)、市)及大城市完善突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案座談會，會議指出：要做好“一案三制”工作，即制定完善的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急體制、機制、法制建設(shè)。自此，“一案三制”作為我國應(yīng)急管理基本架構(gòu)正式確立。2006年黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步闡述并深化了“一案三制”的內(nèi)容。作為“一案三制”的基本內(nèi)容，應(yīng)急管理機制成為我國應(yīng)急管理工作的重中之重。作為科學(xué)范式和實踐過程，要確保應(yīng)急管理系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)，必須有科學(xué)和系統(tǒng)的管理機制作為保證，才能使體系內(nèi)各子系統(tǒng)和組成部分發(fā)揮應(yīng)有的功能。

2009年1月，我國組建以軍隊為主要力量的抗洪搶險應(yīng)急部隊、地震災(zāi)害緊急救援隊、核生化應(yīng)急救援隊、交通應(yīng)急救援隊等，兵力規(guī)模約5萬人。2009年7月，武警水電、交通部隊3.1萬人加入其中，并逐步成為我國應(yīng)急管理主力軍。2010年4月20日，原總參應(yīng)急辦宣布，軍隊已經(jīng)組成抗洪搶險應(yīng)急部隊、地震災(zāi)害緊急救援隊、核生化應(yīng)急救援隊、空中緊急運輸服務(wù)隊、交通應(yīng)急搶險隊、海上應(yīng)急搜救隊、應(yīng)急機動通信保障隊、醫(yī)療防疫救援隊等八支國家級應(yīng)急專業(yè)力量，規(guī)模達5萬余人。至此，中國軍隊?wèi)?yīng)急專業(yè)力量已形成體系，主要包括五萬人規(guī)模的國家級應(yīng)急專業(yè)力量和4.5萬人規(guī)模的省級應(yīng)急專業(yè)力量。公安邊防部隊作為國家武裝力量的重要組成部分，全面參與到各種應(yīng)急管理工作中去，為有效防控邊境轄區(qū)突發(fā)性事件做出了重要的貢獻。與此同時，在應(yīng)急管理過程中，公安邊防部隊在監(jiān)測預(yù)警機制、多元協(xié)同機制以及應(yīng)急保障機制等方面還存在一系列的問題。因此，加強相關(guān)研究對全面提升公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理能力，具有重要的理論意義和實踐價值。本文通過分析公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理機制現(xiàn)狀和問題，系統(tǒng)總結(jié)公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理工作的內(nèi)在規(guī)律，以期為公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理機制建設(shè)提供理論支撐和研究基礎(chǔ)。

二、公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理

(一)實施風(fēng)險評估，推進監(jiān)測預(yù)警工作

近年來，公安邊防部隊先后出臺了《風(fēng)險評估實施細則》和《風(fēng)險評估實施辦法》等指導(dǎo)性文件，加強了對各任務(wù)區(qū)部隊的指導(dǎo)。公安部邊防管理局通過季度風(fēng)險評估和年度風(fēng)險評估，建立起常態(tài)化的風(fēng)險評估機制，避免在突發(fā)性事件發(fā)生后因缺乏相關(guān)準(zhǔn)備導(dǎo)致不可挽回的損失。各單位結(jié)合轄區(qū)環(huán)境、敵社情、民情等特點，每月開展風(fēng)險預(yù)測，對邊境地區(qū)可能發(fā)生的突發(fā)性事件進行研判。結(jié)合研判情況，擬制應(yīng)急管理方案，開展綜合演練，確保遇到情況后能夠快速反應(yīng)。此外，獲取有效信息是應(yīng)急警務(wù)行動成功的必備前提和客觀基礎(chǔ)[1]。公安邊防部隊不斷加強邊境地區(qū)信息收集和分析，完善監(jiān)測與預(yù)警工作。通過信息日報制度，明確了信息報送的內(nèi)容和程序。經(jīng)過綜合研判，進行有針對性的預(yù)警。在發(fā)布突發(fā)性事件預(yù)警后，宣布部隊進入預(yù)警期。當(dāng)進入高級別預(yù)警期后，事發(fā)地總隊、支隊單位采取法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的防范性、保護性措施，開展有效的應(yīng)急處置工作。

(二)加強后勤管理，推進應(yīng)急保障工作

從理論上來說，應(yīng)急保障是快速響應(yīng)、處置應(yīng)急事件的物資基礎(chǔ)，更是衡量職能部門處置應(yīng)急事件能力的重要保證[2]。根據(jù)各總隊工作實際，在重點任務(wù)區(qū)總隊建立應(yīng)急物資保障庫，并針對部隊擔(dān)負應(yīng)急管理工作，購買了帳篷、發(fā)電機、應(yīng)急燈等后勤保障設(shè)備和物資，在重點地區(qū)邊防醫(yī)院設(shè)立了醫(yī)療應(yīng)急儲備單位，配備了應(yīng)急通信指揮車、醫(yī)療救護車等應(yīng)急裝備，提升了應(yīng)急保障能力。同時，各單位把應(yīng)急保障專項資金作為年度預(yù)算的專項經(jīng)費，并主動與銀行聯(lián)系，開通了應(yīng)急資金綠色通道，確保處置突發(fā)性事件過程中的資金保障。

(三)加強應(yīng)急培訓(xùn)，推進專業(yè)訓(xùn)練工作

公安邊防部隊根據(jù)訓(xùn)練大綱，結(jié)合任務(wù)實際，擬定年度應(yīng)急管理計劃，指導(dǎo)基層單位開展經(jīng)常性應(yīng)急訓(xùn)練。各單位結(jié)合轄區(qū)內(nèi)突發(fā)性事件的特點和相關(guān)應(yīng)急救援經(jīng)驗，系統(tǒng)開展有針對性的專業(yè)技能訓(xùn)練，重點圍繞現(xiàn)場處突、醫(yī)療救護、心理輔導(dǎo)以及災(zāi)后重建等相關(guān)內(nèi)容進行，全面強化了隊伍專業(yè)素質(zhì)和應(yīng)急實踐能力。

三、公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理存在的問題

(一)監(jiān)測預(yù)警有待進一步完善

監(jiān)測預(yù)警是應(yīng)急管理的前哨，是反應(yīng)社會穩(wěn)定的指示器，也是有效防范和控制突發(fā)性事件的前提和基礎(chǔ)[3]。在監(jiān)測預(yù)警中，部分單位存在信息收集能力不強、輿情研判工作不到位、信息報告不規(guī)范、預(yù)警流程不科學(xué)等問題。從橫向來看，監(jiān)測單位呈現(xiàn)出相互獨立的現(xiàn)象，單位之間缺少必要的溝通和協(xié)調(diào)，影響了監(jiān)測預(yù)警的協(xié)同性。從縱向來看，監(jiān)測預(yù)警各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接不足的現(xiàn)象，各監(jiān)測單位主要側(cè)重于監(jiān)測危險因素，風(fēng)險管理的能力比較低，不能使監(jiān)測預(yù)警機制與其他機制有效結(jié)合。

(二)協(xié)同水平有待進一步提升

突發(fā)性事件過程中應(yīng)急管理需要多部門、多警種、多主體配合，從公安邊防部隊參與的應(yīng)急工作情況看，協(xié)同應(yīng)急工作存在著一些亟待解決的問題：首先，不善于協(xié)同防控突發(fā)性事件。在突發(fā)性事件過程中公安邊防部隊和其他主體的分工不明確，對他們享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)以及參與方式等都沒做出明確的規(guī)定。其次，公安邊防部隊與社會力量缺乏有效的互動。協(xié)同工作具有明顯的被動性、間歇性和依賴性。最后，協(xié)同決策能力有待進一步提升。在突發(fā)性事件的處置過程中，決策往往取決于現(xiàn)場最高指揮者的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗和個人威望，利益相關(guān)者的專業(yè)優(yōu)勢和智力支持得不到充分發(fā)揮，難以有效整合社會力量全面防控突發(fā)性事件。

(三)保障能力有待進一步增強

應(yīng)急保障是公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理工作的重要組成部分，對提升公安邊防部隊?wèi)?yīng)急能力起著至關(guān)重要的作用。從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，公安邊防部隊?wèi)?yīng)急保障工作主要存在三方面的問題：一是應(yīng)急保障物資缺乏科學(xué)評估。由于公安邊防部隊?wèi)?yīng)急物資管理的過程中缺少科學(xué)和系統(tǒng)的評估，造成應(yīng)急保障庫存物資與應(yīng)急管理的實際需求無法有效對接，制約了應(yīng)急管理能力。二是應(yīng)急儲備形式相對單一。目前公安邊防部隊?wèi)?yīng)急物資儲備主要停留在對實物的儲備和管理上，缺少生產(chǎn)能力儲備、合同物資儲備以及社會資源儲備等多樣化形式。三是應(yīng)急庫存物資建設(shè)水平不高。當(dāng)前公安邊防部隊?wèi)?yīng)急庫存物資存在數(shù)量不足和種類不全等問題，這些問題直接影響到應(yīng)急管理過程中的持續(xù)保障能力和全面救援能力。

四、公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理機制構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前公安邊防部隊?wèi)?yīng)急管理的現(xiàn)狀和問題，結(jié)合應(yīng)急管理工作的特點和規(guī)律，公安邊防部隊?wèi)?yīng)從大局著眼，系統(tǒng)構(gòu)建起科學(xué)和合理的應(yīng)急管理機制，以提高應(yīng)急管理的效能和水平。

(一)構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)測預(yù)警機制

監(jiān)測預(yù)警機制是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的原則。第一，要完善各類應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急管理水平一個重要標(biāo)準(zhǔn)是看應(yīng)急預(yù)案規(guī)范程度。制定預(yù)案的目的主要包括：可以增強監(jiān)測預(yù)警工作科學(xué)性，通過應(yīng)急預(yù)案明確監(jiān)測主體責(zé)任和預(yù)警工作流程，進而全面提高監(jiān)測能力和預(yù)警水平，使應(yīng)急管理工作有據(jù)可依，有理可循。第二，要提升信息研判能力。信息研判是指突發(fā)性事件發(fā)生后，任務(wù)部隊實時監(jiān)控相關(guān)情況，將事件信息及時、準(zhǔn)確、全面地報送給上級決策機構(gòu)，使決策指揮機構(gòu)能夠獲得有效信息，為科學(xué)決策提供有效保障。具體來說，各單位要抓好信息研判這一重要環(huán)節(jié)，結(jié)合駐地環(huán)境、敵社情、民情等各方面情況，做出準(zhǔn)確研判，為科學(xué)決策提供依據(jù)。第三，要規(guī)范信息報告程序。信息報告是應(yīng)急管理工作的重要環(huán)節(jié)，渠道的暢通與否、傳遞效率的高低直接影響到應(yīng)急管理的效果。因此，對警情信息的報告內(nèi)容、報告形式以及報告時限等方面要做出統(tǒng)一的要求和明確的規(guī)定，做到警情信息內(nèi)容真實、要素完整、重點突出、表述準(zhǔn)確、文字精練。同時，要注意做好突發(fā)性事件的續(xù)報，確保警情信息連續(xù)性和完整性。

(二)構(gòu)建多元參與的協(xié)同應(yīng)急機制

公安邊防部隊協(xié)同應(yīng)急機制應(yīng)從三個方面著手：第一，要注重條塊聯(lián)動。屬地支隊(派出所)要能快速整合轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急資源，加強與屬地各單位的會商，提升自身的綜合性防控能力。第二，要搞好區(qū)域聯(lián)動。相鄰地區(qū)要建立區(qū)域性的聯(lián)動機制，構(gòu)建信息共享平臺，經(jīng)常開展災(zāi)情會商和協(xié)同演練，并針對演練中出現(xiàn)的問題不斷改進，提高協(xié)同配合能力。第三，要做好軍民聯(lián)動。目前，軍民聯(lián)動的最大障礙是軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，為了實現(xiàn)軍地互動，我們必須在現(xiàn)有的體制下探討軍地合作機制，以提高軍地互動的效能，建立公安邊防部隊與地方專業(yè)機構(gòu)的應(yīng)急合作機制，將公安邊防部隊參與協(xié)同應(yīng)急工作納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道[4]。

(三)構(gòu)建系統(tǒng)完善的應(yīng)急保障機制

就整體而言，物流保障體系是應(yīng)急物資保障的關(guān)鍵[5]。具體而言：首先，要強化各類應(yīng)急資源保障能力，針對任務(wù)區(qū)工作實際，建立應(yīng)急物資儲備標(biāo)準(zhǔn)，各單位按標(biāo)準(zhǔn)籌備物資。其次，建立健全應(yīng)急物資儲備、調(diào)運以及監(jiān)管體系，使應(yīng)急過程中快速調(diào)配相關(guān)應(yīng)急物資，實現(xiàn)應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。第三，要規(guī)范保障物資管理，各單位要加大對保障物資的常態(tài)化和非常態(tài)化管理，包括建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急資源管理制度，加大應(yīng)急資源常規(guī)整合力度，完善應(yīng)急保障物資的征調(diào)程序。第四，要擴寬應(yīng)急物資保障渠道，要做好專用物資專儲，公用物資代儲，進一步拓寬應(yīng)急物資來源渠道，提升協(xié)同保障能力。

參考文獻：

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[3] 岳清春.協(xié)同應(yīng)急視閾下的監(jiān)測預(yù)警機制研究[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2016,35(1)：126-129.

[4] 岳清春.我國應(yīng)急救援多元協(xié)同機制研究[J].中國應(yīng)急救援，2016(5)：26-28.

[5] 李勇軍.公安邊防部隊?wèi)?yīng)急保障庫存物資管理研究[D].廣州：華南理工大學(xué)，2016.