民政部門如何在創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理實踐中發(fā)揮作用
——來自上海的調(diào)研與思考

◎ 民政部第18工作組

2014年以來，上海在全市范圍內(nèi)開展了一場具有劃時代意義的“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”改革實踐活動，2017年12月，民政部在上海召幵了“全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新現(xiàn)場會”，向全國推廣了具有引領(lǐng)意義的“上海經(jīng)驗”，各地反響熱烈。今年6月25日至29日，民政部第18工作組在上海調(diào)研蹲點期間了解到，在上海創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理的實踐中，作為牽頭部門之一的上海市民政部門，圍繞中心、服務(wù)大局，勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為，發(fā)揮了重要作用。上海民政部門的做法，對于研究機(jī)構(gòu)改革后新時代民政事業(yè)的發(fā)展思路具有很好的啟示借鑒意義。

實踐背景

上海作為全國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，在國家發(fā)展大局中占有重要位置，對于上海的發(fā)展，黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人都十分關(guān)心、寄予厚望。2014年5月，習(xí)近平總書記考察上海時強(qiáng)調(diào)，上海要繼續(xù)當(dāng)好全國改革開放排頭兵、科學(xué)發(fā)展先行者。2013年至2017年，習(xí)近平總書記連續(xù)五年參加全國人大上海代表團(tuán)審議，對上海探索創(chuàng)新社會治理提出殷殷期盼，“希望上海努力走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。”上海市委、市政府牢記總書記囑托，緊緊把握習(xí)近平總書記“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵在體制創(chuàng)新”的重要指示，以黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策為原則，將“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為2014 年市委一號課題，由時任市委書記的韓正同志親自掛帥，舉全市之力開展調(diào)查研究。韓正同志當(dāng)時講了四句話“問題倒逼、形勢要求、改革驅(qū)動、制度創(chuàng)新”，他親自主持召開了20多個專題會議和座談會，從方案制定、調(diào)研組組建、問題聚焦、對策研究等方面，全過程加強(qiáng)對課題調(diào)研的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)反復(fù)修改、多方征求意見，最終形成了一個市委調(diào)研總報告和“1+6”文件。文件抓住了當(dāng)前影響基層社會治理的突出問題，提出了許多具有針對性和操作性的政策措施。

政策內(nèi)容及成效

2014年12月31日，以《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》和6個配套文件正式出臺為標(biāo)志，上海市構(gòu)建起了創(chuàng)新社會治理發(fā)展的“四梁八柱”，拉開了深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神、推進(jìn)上海治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大社會工程改革發(fā)展的序幕。《意見》作為總的指導(dǎo)意見，重在體現(xiàn)原則性和系統(tǒng)性。一是提出了五個堅持的原則，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持核心是人、堅持依法治理、堅持改革創(chuàng)新、堅持重心下移；二是明確了兩個“進(jìn)一步”的目標(biāo)，即進(jìn)一步完善治理體系，進(jìn)一步提升治理能力；三是從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居、村四個層面，區(qū)域化黨建、社會組織、網(wǎng)格化管理、隊伍建設(shè)、法制保障和組織保障等多方面提出了指導(dǎo)意見。上海市委辦公廳和市政府辦公廳印發(fā)的6個配套文件為專項政策，重在體現(xiàn)操作性和規(guī)范性，具體是：《關(guān)于深化街道體制改革的實施意見》《關(guān)于完善居民區(qū)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實施意見》《關(guān)于完善村級治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實施意見》《關(guān)于組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理的實施意見》《關(guān)于深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能的實施意見》《上海市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》。

為了推進(jìn)工作，上海市委專門成立了“創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，并于2015至2017年連續(xù)三年將創(chuàng)新社會治理列入市委重點推進(jìn)和督查工作清單，持續(xù)推進(jìn)落實。由此，一個市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村四級縱向貫通，部門橫向協(xié)同，政社互聯(lián)互動的社會治理格局在上海逐步形成；一套黨建引領(lǐng)下重心下移、服務(wù)靠前、做實基層力量、強(qiáng)化信息支撐、加強(qiáng)法制保障的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系逐步建立。

民政部門在推動政策落實中的作用

加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理是貫徹落實上海市委“1+6”文件精神的重中之重，在2017年上海市“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”推進(jìn)大會上，韓正同志明確要求：“組織、民政作為推進(jìn)社會治理創(chuàng)新牽頭部門，要切實發(fā)揮好作用?！?/p>

上海市民政部門，積極貫徹韓正同志和上海市委的要求，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》精神，并與上海市委“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”工作緊密銜接，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，秉承“民政為民、民政愛民”理念，扎實落實各項任務(wù)。四年來，上海市委為落實創(chuàng)新社會治理工作，共分解細(xì)化了376項任務(wù)，其中，民政部門牽頭負(fù)責(zé)和參與的有155項，占比42%，—定程度上反映了民政工作的權(quán)重和地位。民政部門配合有關(guān)部門在基層黨建、街鎮(zhèn)體制改革等方面發(fā)揮了積極作用，并在法治建設(shè)、社區(qū)政務(wù)服務(wù)、社區(qū)自治共治、社會力量參與、基層社區(qū)工作者隊伍建設(shè)、社會組織參與社會治理、智能化信息系統(tǒng)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的牽頭作用，有力地助推了上海創(chuàng)新社會治理取得新進(jìn)展。如上海市民政局堅持用法治思維和法治方式促進(jìn)基層建設(shè)，于2015年向市人大提出修訂《上海市街道辦事處條例》、修訂《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、制訂《上海市居民委員會工作條例》的立法建議，并起草建議草案，經(jīng)人大“三審三讀”，將實踐經(jīng)驗通過法定程序固化為法規(guī)條文，使重大改革于法有據(jù)，構(gòu)建了上海創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作建設(shè)的法治保障體系。

啟示與思考

（一）充分認(rèn)識“上海經(jīng)驗”的重要意義和引領(lǐng)作用。“上海經(jīng)驗”是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的具體實踐，也為各地學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神提供了重要示范?！吧虾＝?jīng)驗”強(qiáng)化了基層黨組織建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)和基層社會治理功能，實現(xiàn)了基層治理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，工作水平在全國處于領(lǐng)先地位，是我國基層治理、特別是城市治理發(fā)展的必然趨勢。上海為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，從頂層設(shè)計的角度，將各區(qū)、街道長期以來在基層城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面的探索，進(jìn)行總結(jié)提煉，形成指導(dǎo)全市推行基層治理創(chuàng)新的政策意見?！吧虾＝?jīng)驗”對于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一線城市具有直接的典型示范作用；對于中等發(fā)達(dá)地區(qū)和西部部分地區(qū)具有借鑒和引領(lǐng)作用；對于維穩(wěn)任務(wù)繁重的邊疆地區(qū)，由于基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也同樣具有直接的典型示范作用，他們可以結(jié)合實際全面學(xué)習(xí)“上海經(jīng)驗”，不排除存在既能解決當(dāng)?shù)鼗鶎又卫韱栴}，也可以利用后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)中西部地區(qū)彎道超車的可能性。

（二）充分認(rèn)識民政工作在“上海經(jīng)驗”中發(fā)揮的重要作用及其啟示意義。上?；鶎由鐣卫淼男麦w制是一個具有戰(zhàn)略意義的重大社會工程，將會在相當(dāng)長的一個歷史時期內(nèi)服務(wù)于上海的政治、經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)。在這樣一個上海市委、市政府高度重視的中心工作中，民政部門能夠發(fā)揮重要的牽頭協(xié)調(diào)作用，這本身就反映出隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民政工作將越來越重要的必然規(guī)律。在持續(xù)推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平整體提升過程中，上海市民政部門勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為，發(fā)揮了重要作用，提高了自身地位，實現(xiàn)了民政工作的實質(zhì)性突破，為新時代民政工作提供了新的發(fā)展思路。

（三）積極探索新時代民政事業(yè)的發(fā)展方向。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的形勢下，民政工作能否打破現(xiàn)有瓶頸，進(jìn)一步提升民政工作服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的能力和水平，進(jìn)而在黨和國家的中心工作中承擔(dān)更重要的責(zé)任、發(fā)揮更大的作用，這是新形勢對民政工作提出的新要求，也是我們民政工作者需要深入思考、認(rèn)真回答的時代課題。上海民政部門的做法給了我們很好的啟示，特別是對于機(jī)構(gòu)改革后民政工作而言，這種啟示尤為重要。應(yīng)對“上海經(jīng)驗”進(jìn)行深入、全面的調(diào)研和總結(jié)，并結(jié)合全國其他地方的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，積極研究新時代民政工作的發(fā)展趨勢和規(guī)律，做好頂層設(shè)計，促進(jìn)民政事業(yè)更好更快地發(fā)展。