公安體制改革的基本課題＊

陳瑞華

北京大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授

一、問題的提出

自2014年以來，我國司法體制發(fā)生了重大的變化。為實現(xiàn)司法的“去行政化”和“去地方化”的改革目標，司法改革決策者推行了員額制，司法責任制，省級以下法院、檢察院人財物歸由省級統(tǒng)一管理，設置跨行政區(qū)劃法院、檢察院等一系列改革舉措，并在刑事司法領(lǐng)域推行了“以審判為中心的改革”以及“認罪認罰從寬改革”。這些改革對我國司法制度產(chǎn)生了巨大的影響，對司法制度的框架和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重塑作用。但是，改革者似乎過于偏重于法院、檢察機關(guān)體制的改革，而沒有將公安體制改革和司法行政體制改革納入司法體制改革的整體框架之中。尤其是公安機關(guān)的體制，作為我國司法體制的重要組成部分，在這一輪規(guī)模宏大的改革中并沒有受到應有的重視，幾乎所有涉及司法權(quán)力重新配置的改革都沒有從實質(zhì)上觸及公安機關(guān)的體制問題。

在法律定位上，公安機關(guān)是我國的“治安保衛(wèi)機關(guān)”，承擔著維護社會治安和刑事偵查的使命。公安機關(guān)名義上屬于設置在各級政府之中的行政機關(guān)，卻實際發(fā)揮著一般行政機關(guān)所不可比擬的重大作用。在治安行政領(lǐng)域，公安機關(guān)擁有強大的治安處罰權(quán)。在刑事司法體制中，公安機關(guān)是大多數(shù)刑事案件的偵查機關(guān)，與檢察機關(guān)、法院具有“分工負責”“互相配合”“互相制約”的關(guān)系。多年以來，我國公安體制的改革較為滯后，逐漸暴露出一系列問題和缺陷，已經(jīng)難以適應我國社會、政治、經(jīng)濟發(fā)展的基本需要。

自20世紀80年代以來，公安體制曾發(fā)生過一些具體的變革，如建立巡警體制，建立指揮中心，推行派出所、刑事警察相結(jié)合的偵查體制，推行“偵審合一”，1參見李欣：《偵審體制改革以來我國偵查與預審制度調(diào)整與運行狀況的考察》，載《北京警察學院學報》2009年第6期。實行交巡警合并，等等。2參見趙煒：《公安機關(guān)大部門制改革問題研究》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2016年第6期。但這些由公安部主導的改革，充其量只是公安機關(guān)內(nèi)部職能、組織或工作方式的調(diào)整，而沒有觸及公安機關(guān)權(quán)力的重新配置問題。2015年，改革決策者通過了一份題為《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《公安改革框架意見》）的公安改革方案。這份改革方案提出了七個方面的改革任務，推行的改革措施達到一百多項，內(nèi)容涉及健全維護國家安全工作機制、創(chuàng)新社會治安治理機制、深化公安行政治理改革、完善執(zhí)法權(quán)力運行機制、完善公安機關(guān)管理機制、健全警察管理制度以及規(guī)范警務輔助人員管理等諸多方面的問題。改革方案提出要建立有別于公務員的警察管理制度和保障機制，大幅度提高警察的生活待遇，完善警察撫恤優(yōu)待和職業(yè)風險保障制度。值得注意的是，改革方案也提出圍繞以審判為中心的訴訟制度改革，完善公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力的運行機制。3參見程姝雯：《警務管理體制改革：部省兩級公安率先啟動》，載《南方都市報》2018年1月26日。

應當說，《公安改革框架意見》既指出了我國公安體制存在的基本問題，也提出了公安體制改革的遠景目標。但令人遺憾的是，有關(guān)的改革方案和制度安排卻顯得有些分散，也沒有切中公安體制存在的深層次問題。與法院、檢察機關(guān)已經(jīng)發(fā)生的煥然一新的重大變化相比，公安體制改革顯得過于謹慎和保守，既沒有體現(xiàn)“與時俱進”的精神，也沒有有效地解決深層次的問題。有鑒于此，本文擬針對公安體制所存在的固有問題，提出公安體制改革的基本課題。本著“學者畫地圖，政治家選擇道路”的原則，本文所要做的是盡可能全面的暴露問題，揭示改革的必要性。至于未來公安體制改革的方向選擇和制度設計，可能更多地取決于“天時”“地利”“人和”等多種因素，取決于政治家的遠見卓識和乾綱獨斷。

二、公安執(zhí)法的“去地方化”問題

影響公安執(zhí)法公正性的首要難題，是公安機關(guān)的地方化問題。本來，作為擁有一定武裝力量的公安機關(guān)，應當維護國家利益和社會公共利益，執(zhí)行國家的法律和法規(guī)，保證警察權(quán)真正成為“國家公器”。但是，公安機關(guān)隸屬于各級政府，公安機關(guān)的人、財、物被控制在同級黨委政府之下，公安機關(guān)只能成為服從各級黨委政府指令的機關(guān)，失去最基本的獨立性和中立性。近年來，盡管公安機關(guān)在業(yè)務上接受上級公安機關(guān)的指導，盡管隨著中央轉(zhuǎn)移支付制度的實施，中央政法經(jīng)費被撥付給各級公安機關(guān)，在一定程度上緩解了公安機關(guān)過于依附同級政府的問題，但是，公安機關(guān)對同級黨委政府的行政隸屬關(guān)系并沒有發(fā)生實質(zhì)上的變化。結(jié)果，在一系列涉及地方黨委政府與公眾發(fā)生矛盾的案件中，公安機關(guān)都成為維護地方利益甚至個別人利益的工具，而失去了作為獨立執(zhí)法機關(guān)的品質(zhì)。

自2014年以來，司法改革決策者為解決司法的“地方化”問題，提出了諸如省級以下法院、檢察院的人財物收歸省級統(tǒng)管，設置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，最高人民法院設立六個巡回法庭等一系列重大改革舉措，在解決“司法地方化”方面探索出了一條嶄新的道路。但是，作為司法體制重要組成部分的公安體制，同樣存在“執(zhí)法地方化”問題，而且由于公安機關(guān)負責人在政治上具有高于法院院長、檢察院檢察長的地位，公安機關(guān)的地方化甚至會加劇“司法的地方化”問題。可以說，解決公安執(zhí)法的“地方化”問題，與解決司法地方化問題相比，至少具有同等的意義，也具有極大的迫切性。

對于公安體制的“去地方化”問題，法學界鮮有專門的研究，但公安系統(tǒng)內(nèi)部的有識之士早就提出過改革設想。根據(jù)這些警務專家的研究，公安體制改革首先應解決公安事權(quán)的劃分問題，也就是對中央公安機關(guān)與地方公安機關(guān)的關(guān)系做出重新調(diào)整，將公安事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)和中央與地方共有公安事權(quán)三個部分。與此同時，在公安部和各省級公安廳局分別設置警務保障部門，中央警務事權(quán)的支付由中央財政承擔，地方公安事權(quán)的支付由地方財政承擔，中央與地方共有的公安事權(quán)實行中央公安轉(zhuǎn)移支付制度。另外，還要探索實行縣級公安經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一保障的制度。4參見趙煒：《公安機關(guān)體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

這種將公安事權(quán)區(qū)分為中央事權(quán)和地方事權(quán)的觀點，令人耳目一新，富有很大的啟發(fā)意義和參考價值。當然，這種觀點多多少少受到了一些聯(lián)邦制國家將警察權(quán)區(qū)分為聯(lián)邦警察權(quán)和各州警察權(quán)的制度啟發(fā)。中國是單一制國家，對于這種發(fā)端于聯(lián)邦制國家的制度安排是否可以借鑒呢？答案顯然是肯定的。將公安事權(quán)區(qū)分為中央事權(quán)與地方事權(quán)，意味著在公安體制中設置“中央公安機關(guān)”與“地方公安機關(guān)”兩大體系，前者是指由國務院直接管理的公安機關(guān)，其主體是公安部以及公安部派駐各地的分支機構(gòu)；后者則是指由省級公安廳局主導的公安機構(gòu)，地市級公安機關(guān)和縣級公安機關(guān)應當屬于省級公安廳局的派出機構(gòu)。

要實現(xiàn)公安執(zhí)法權(quán)的“去地方化”，首要的改革應當是設置強大統(tǒng)一的中央公安機關(guān)。除了公安部以外，應當根據(jù)行政區(qū)劃，在每個省市區(qū)設置公安部特派員辦公室，在全國劃分為若干個公安部指揮分中心。可以借鑒最高人民法院巡回法庭的設置，在全國設立六個公安指揮分中心，對轄區(qū)內(nèi)的公安部派出機構(gòu)和人員實行統(tǒng)一管理。在轄區(qū)范圍內(nèi)，凡是涉及全國性的案件、跨省性的案件或者管轄不明的案件，都應由公安部指揮分中心協(xié)調(diào)辦理，必要時可以指揮相關(guān)省市區(qū)的警察力量。當然，無論是公安部還是公安部的派出機構(gòu)或人員，都應由中央財政保證足額預算，并對各省市區(qū)公安特派員以及大區(qū)指揮分中心的人員，實行定期輪換制度，避免這些人員與地方因為長時間接觸而產(chǎn)生特定的利益關(guān)系或利害關(guān)系。

解決公安執(zhí)法的“地方化”問題，關(guān)鍵的改革在于重新安排地方公安機關(guān)的人、財、物等警務保障，調(diào)整公安機關(guān)與同級黨委政府的關(guān)系。根據(jù)公安機關(guān)的性質(zhì)，省級公安機關(guān)應當負責對全省范圍內(nèi)公安工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，對于地市級和縣級公安機關(guān)的人、財、物確立省級統(tǒng)一管理的機制。在財政撥款方面，除了中央轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費以外，三級地方公安機關(guān)的其余經(jīng)費一律由省級公安機關(guān)報請省級財政統(tǒng)一撥付。在人事安排方面，地市級公安機關(guān)和縣級公安機關(guān)負責人一律由省級公安機關(guān)提名，由地方黨委政府加以考核，由地方同級人大常委會加以任命?？梢越梃b法院、檢察院員額制的改革經(jīng)驗，在公安機關(guān)內(nèi)部實行“員額警官”制度，由省級警官遴選委員會決定入額警官。

三、公安機關(guān)的“去創(chuàng)收化”問題

影響公安執(zhí)法公正性的第二大難題，是公安機關(guān)通過辦案來獲取經(jīng)濟利益的問題，也就是通常所說的公安機關(guān)的“辦案創(chuàng)收”問題。本來，作為國家專門機關(guān)，公安機關(guān)在治安行政執(zhí)法和刑事偵查中所查獲的涉案財物，要么應當予以暫時查封、扣押或者凍結(jié)，要么依法上繳國庫，而絕對不能自行處置，更不能直接將其變?yōu)檗k公經(jīng)費。但是，由于多年來公安執(zhí)法存在普遍的“地方化”問題，一些地方政府將公安機關(guān)變成事實上的“創(chuàng)收部門”，并實行所謂的“收支兩條線”制度，使公安機關(guān)可以按比例提取在行政執(zhí)法和刑事偵查中查扣的涉案財物，造成公安機關(guān)通過辦案獲取經(jīng)濟收益的后果。在一些經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，當?shù)卣踔凉室饨档凸矙C關(guān)的財政撥款幅度，為公安機關(guān)設立“罰款指標”，而公安機關(guān)層層加碼，為辦案警察設置“罰沒款指標”，并將其作為考核獎勵和晉升的主要依據(jù)。

經(jīng)驗表明，在公安機關(guān)與辦案結(jié)果存在直接利益關(guān)系的情況下，該機關(guān)是不可能維護執(zhí)法活動公正性的。在我國刑事訴訟法中，任何與案件或者當事人存在利害關(guān)系的辦案人員，都應被列入回避的對象，退出案件的訴訟程序。之所以設置這種回避制度，就是因為辦案人員一旦與案件發(fā)生利害關(guān)系，就失去了基本的中立性和超然性，有可能為了一己之私利而錯誤地認定事實，扭曲對法律的理解與適用，甚至有可能故意制造冤假錯案。而如今，在公安機關(guān)負有“創(chuàng)收責任”的體制下，無論是辦案人員還是辦案機關(guān)，都與案件結(jié)果發(fā)生了利害關(guān)系。在行政執(zhí)法過程中，公安機關(guān)面對那些違反行政法規(guī)的“相對人”，動輒采取巨額罰款、沒收違法所得或非法財物等措施。在刑事偵查過程中，公安機關(guān)對于涉嫌犯罪的嫌疑人，則動輒采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等強制性處分，將巨額資金、財產(chǎn)予以查扣甚至直接加以處置。5在遼寧袁誠家案件中，公安機關(guān)在偵查階段查封、扣押、凍結(jié)了嫌疑人價值76億元的巨額財產(chǎn)和存款，并對其中一部分進行了非法處置。兩級法院的判決書均認定其中部分財產(chǎn)與犯罪行為無關(guān)，責令予以返還。二審判決生效后，公安機關(guān)只是象征性地返還了近4億元財物。2017年5月，袁誠家等人委托律師向遼寧省公安廳遞交國家賠償申請書，要求返還被公安機關(guān)非法扣押的37.5億元財物。該公安廳最終只是返還近7億元。參見徐豪：《黑老大袁誠家憑什么申請37億元巨額國家賠償？》，載《中國經(jīng)濟周刊》2017年第48期。而對于嫌疑人、被告人提交的保證金，一些公安機關(guān)也千方百計地將其轉(zhuǎn)化為事實上的罰沒款。在一些涉及經(jīng)濟糾紛的刑事案件中，公安機關(guān)內(nèi)部的經(jīng)濟犯罪偵查部門享有很大的自由裁量權(quán)，動輒對價值數(shù)百萬、數(shù)千萬甚至上億元的“涉案財物”進行查封、扣押、凍結(jié)甚至拍賣、變現(xiàn)，在偵查階段即進行處置。6在湖北聯(lián)誼公司涉嫌非法經(jīng)營一案中，當?shù)毓矙C關(guān)在案件偵查之初，即封鎖聯(lián)誼公司總部，對全部公司高管予以拘留，查封了該公司的銀行賬號，將該公司5000萬元資金予以劃扣，轉(zhuǎn)入公安機關(guān)賬戶。經(jīng)歷重重曲折，法院于2013年作出一審判決，認定該公司不構(gòu)成非法經(jīng)營罪，但構(gòu)成高利轉(zhuǎn)貸罪。參見陳紅霞、崔錫程：《“中國典當?shù)谝话浮倍彛轰撹F貿(mào)易商合法典當還是非法放貸？》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2015年8月20日。這一方面違反無罪推定原則，將“涉案財物”等同于“贓款贓物”，將嫌疑人視為犯罪人，損害了司法裁判的權(quán)威性；另一方面也造成檢察機關(guān)、法院為遷就公安機關(guān)對涉案財物的處置結(jié)果，而將一些本來沒有達到定罪標準的案件提起公訴或者宣告有罪，使審查起訴和法庭審判全都流于形式，進而造成冤假錯案。在司法實踐中，公安機關(guān)任意處置涉案財物，已經(jīng)與刑訊逼供一起被視為公安機關(guān)濫用權(quán)力的兩大痼疾。

面對社會各界對公安機關(guān)隨意處置涉案財物問題的批評，為提高公安執(zhí)法公信力，公安部曾于2011年在全國公安機關(guān)開展了涉案財物管理問題專項治理活動。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年還印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》。近年來，一些地方公安機關(guān)也圍繞著涉案財物管理問題進行了改革探索。例如，北京市公安機關(guān)在銀行開設“涉案外幣專用賬戶”，建立涉案物品集中管理，將涉案財物統(tǒng)一移交涉案財物管理中心，嚴格禁止辦案部門和辦案人員自行保管涉案財物。7參見王霞：《北京市公安機關(guān)以涉案財物管理為抓手促執(zhí)法規(guī)范化》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2012年1月18日。遼寧省大連市公安機關(guān)除了實行辦案人員與財物保管人員相互分離的制度以外，還實行涉案財物登記制度，對涉案財物出入庫房過程進行電子監(jiān)控。8參見車輝：《省際交叉檢查，“清白”涉案財物》，載《工人日報》2012年1月14日。福建省上杭公安機關(guān)還建立了由當?shù)攸h政部門主導、公檢法三機關(guān)共同使用、公安機關(guān)負責管理的“涉案財物管理中心”，實行對涉案財物的系統(tǒng)使用、臺賬登記和條形碼管理，實行涉案財物的“集中管理，網(wǎng)上移件”。9參見張春波：《上杭公安、檢察、法院三部門共用涉案財物管理中心，涉案財物“一物一碼”，隨案流轉(zhuǎn)案結(jié)物清》，載《人民公安報》2016年8月4日。

這些由各級地方公安機關(guān)自行探索實施的改革，已經(jīng)產(chǎn)生了積極的效果。在未來的公安體制改革中，有必要吸收其中較為成熟、可行的改革經(jīng)驗，使之轉(zhuǎn)化為全國性的制度安排。在筆者看來，要防止公安機關(guān)任意處置涉案財物，應當在堅持辦案部門、辦案人員與涉案財物管理人員相互分離原則的前提下，繼續(xù)探索涉案財物管理部門的中立化問題。其實，在公安機關(guān)內(nèi)部實行辦案人員與財務管理人員相互分離還是遠遠不夠的，真正治本的做法應當是將涉案財物的管理交由公安機關(guān)以外的中立機構(gòu)加以負責。無論是公安機關(guān)查扣的涉案財物，還是監(jiān)察委員會、檢察機關(guān)查扣的財物，甚至法院依法追繳、沒收的涉案財物，都應交由一個中立的涉案財物管理中心進行統(tǒng)一和集中的管理。在這一方面，有必要發(fā)揮當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)的作用，由不參與案件辦理的司法行政機關(guān)建立統(tǒng)一的“涉案財物管理中心”，由司法行政機關(guān)的工作人員負責統(tǒng)一管理。對于處于辦案過程之中的案件，該涉案財物管理中心對于涉案財物進行嚴格管理；而對于法院經(jīng)過生效判決加以追繳、沒收的涉案財物，管理中心則應在依法返還被害方應得部分之后，及時上繳國庫。這種制度安排可能是解決涉案財物任意處置問題的治本之道。

當然，建立中立的涉案財物管理中心，僅僅是在涉案財物管理環(huán)節(jié)杜絕了公安機關(guān)任意處置的問題，要從根本上解決公安機關(guān)通過辦案進行“創(chuàng)收”的問題，還需要解決公安機關(guān)的“地方化”問題，使公安機關(guān)在人、財、物的管理上不再受制于當?shù)攸h政部門的控制，使公安機關(guān)的財政預算得到足額保障，并避免這種財政保障與涉案財物的查扣和追繳發(fā)生任何聯(lián)系。唯有如此，公安機關(guān)通過辦案進行創(chuàng)收的問題才能得到真正的解決，公安機關(guān)與辦案結(jié)果的利益聯(lián)系才能得到徹底斷絕，公安機關(guān)的公正執(zhí)法才能得到制度上的保障。

四、公安機關(guān)權(quán)力的合理配置問題

作為現(xiàn)代警察機構(gòu)，公安機關(guān)的主要職能應當是維護社會治安和開展刑事偵查。但是，由于歷史的、社會的和政治上的原因，我國公安機關(guān)一度承擔了大量與維護社會治安和實施刑事偵查沒有太大聯(lián)系的管理職能，成為一個全面進行社會控制的超級行政機關(guān)。到2017年年底，公安機關(guān)的管理職能仍然包括以下幾大部分：一是國內(nèi)安全保衛(wèi)，包括國保、反邪教、警衛(wèi)、技術(shù)偵查等職能；二是刑事偵查職能，包括刑事犯罪偵查、經(jīng)濟犯罪偵查、證券犯罪偵查、網(wǎng)絡犯罪偵查、反恐怖、禁毒、看守所監(jiān)管等偵查職能；三是治安行政管理職能，包括特種行業(yè)、交通、消防、邊防、出入境管理、計算機安全管理等職能；四是戶籍管理職能，包括對每一公民從出生到死亡的戶籍登記、戶籍遷移以及諸如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之類的復雜管理職能。除此以外，各級公安機關(guān)還隨時聽從地方黨委政府的調(diào)遣，從事各種旨在維護社會穩(wěn)定和處置非常事態(tài)的活動。10參見中共公安部黨委：《改革開放30年公安工作的光輝歷程》，載《公安教育》2009年第1期。

在警力、物力、財力十分有限的情況下，我國公安機關(guān)承擔了過于復雜和繁重的社會管理職能。這必然造成警力使用過度分散，社會管理效率低下，在承擔公共管理方面難以提升專業(yè)化和法制化水平。尤其是，對諸多行政職能的承擔，還大大影響了公安機關(guān)的“主業(yè)”——治安維護和刑事偵查的有效展開。在一定程度上，公安機關(guān)動輒采取運動式的治安管理和刑事偵查方式，刑事案件的破案率處于低水平徘徊的局面，與公安機關(guān)承擔了不該承擔的行政管理職能具有密切的關(guān)系。11參見程姝雯：《十九大以后公安改革尋求新突破》，載《南方都市報》2018年1月23日。

經(jīng)驗表明，我國公安機關(guān)唯有繼續(xù)壓縮管理職能，減少權(quán)力清單，才能轉(zhuǎn)型為專業(yè)化的現(xiàn)代警察機構(gòu)。從20世紀80年代以來，我國公安機關(guān)的管理職能就處于不斷被壓縮和限制的過程中。一些社會管理職能或者被移交給其他國家機關(guān)，或者直接被廢止，這非但沒有影響公安機關(guān)管理社會、維護治安的水平，反而在不同程度上釋放和提升了公安機關(guān)的社會管理能力。1983年，隨著國家安全機關(guān)的組建，維護國家安全的職能從公安機關(guān)分離出去；隨著司法行政體制改革的推進，勞動改造和勞動教養(yǎng)職能也從公安機關(guān)脫離出來，被整體移交司法行政機關(guān)。自1996年以來，原來為公安機關(guān)所行使的收容審查、收容遣送、勞動教養(yǎng)等行政處罰措施，逐漸廢止。自2013年以來，公安機關(guān)原來所承擔的強制禁毒職能，也被移交給司法行政機關(guān)，并為后來組建的強制戒毒機構(gòu)所取代。12參見趙煒：《公安改革的歷史回顧與前景展望》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2005年第6期。

2018年3月，全國人大通過了關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定，對公安機關(guān)的行政職能作出了重大調(diào)整。根據(jù)這一決定，國務院設置“國家移民管理局”，將公安部的出入境管理、邊防檢查職能予以整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機制。同時對原來的公安邊防部隊進行改制，不再列武警部隊序列，全部退出現(xiàn)役，將其交由國家移民管理局加以管理。盡管這一移民管理局由公安部加以管理，但其獨立性和專業(yè)性將得到大大加強。與此同時，國務院組建“應急管理部”，將公安部的消防管理職責與其他職能加以整合，作為武警部隊組成部分的公安消防部隊，也將進行轉(zhuǎn)制，作為綜合性常備應急骨干力量，轉(zhuǎn)由應急管理部進行管理。13參見蔡如鵬：《機構(gòu)改革方案解讀：一場前所未有的整合》，載《中國新聞周刊》2018年第11期。

2018年的這一輪改革，對于公安機關(guān)職能配置的科學化具有重大的意義。經(jīng)過改革探索，我國公安機關(guān)原有的邊防、出入境和消防職能已經(jīng)轉(zhuǎn)由新組建的國家機關(guān)加以管理。但是，改革似乎并不能到此為止。迄今為止，我國公安機關(guān)仍然承擔了任務繁重的國內(nèi)安全保衛(wèi)、戶籍管理、交通管理等行政職能。這一方面造成在行政管理上存在與其他國家機關(guān)管理職能重疊和沖突的問題，另一方面也無法順應我國社會、經(jīng)濟和政治的重大轉(zhuǎn)型，即實行專業(yè)化、法制化和有效化的治安行政管理。對于公安機關(guān)所要承擔的主要職能——治安維護和刑事偵查而言，上述改革實施后的公安職能仍然過于龐雜，公安機關(guān)仍然承擔著在其他國家和地區(qū)要由若干個機關(guān)分別承擔的管理職能。因此，為確保公安機關(guān)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代意義上的警察機構(gòu)，使其專門承擔維護社會治安和開展刑事偵查的使命，有必要對公安機關(guān)的管理職能進行進一步的壓縮和限制。

首先，公安機關(guān)所承擔的國內(nèi)安全保衛(wèi)（以下簡稱“國保”）職能，應當徹底剝離出去，使其轉(zhuǎn)化為國家安全機關(guān)的管理職能。多年來，我國國家安全維護形成了二元化管理體系：對外安全維護由國家安全機關(guān)承擔，對內(nèi)安全保障則由公安機關(guān)負責。這種二元化的國家安全維護體系有其存在的合理性和必要性。但是，鑒于公安機關(guān)所承擔的治安管理職能過于龐雜，而國家安全的維護又是一個不可分割的整體，無論是對外安全維護還是對內(nèi)安全保衛(wèi)，都應當交由同一國家機關(guān)承擔，這樣才能發(fā)揮整合資源、集中力量、提高效率的作用。因此，可以考慮將公安機關(guān)所承擔的國內(nèi)安全保衛(wèi)職能整體移交給國家安全機關(guān)。當然，對目前的“國?！甭毮鼙旧硪矐M行必要的區(qū)分。其中的技術(shù)偵查職能，屬于刑事偵查職能的重要組成部分，應當被納入公安機關(guān)刑事偵查體系之中。當然，國保職能被移交國家安全機關(guān)之后，后者作為對危害國家安全案件的偵查機關(guān)，也享有與公安機關(guān)同樣的刑事偵查權(quán)。

其次，公安機關(guān)所承擔的戶籍管理職能，應當整體移交給其他國家機關(guān)。戶籍管理盡管與社會治安的維護具有密切的關(guān)系，但總體上屬于日常社會管理的組成部分，不僅事務繁雜，涉及每個居民的社會福利問題，而且隨著我國社會、經(jīng)濟和政治體制的轉(zhuǎn)型，這類職能還可能發(fā)生相應的變化?？梢钥紤]將戶籍管理職能分成兩大板塊：一是普通戶籍管理，交由民政部門加以管理；二是外國人、無國籍人的入籍問題，則交由國務院國家移民管理局與民政部門共同加以管理。

再次，公安機關(guān)設置的看守所以及其他未決羈押機構(gòu)，應當整體移交司法行政機關(guān)。早在20世紀50年代，對看守所的管理權(quán)就曾經(jīng)由司法行政機關(guān)加以管理。后來由于歷史的原因看守所才被移交公安機關(guān)。如今，經(jīng)過半個多世紀的改革探索，將看守所等未決羈押場所成建制地移交司法行政機關(guān)，不僅時機已經(jīng)成熟，而且具有極大的必要性和可行性。14參見樊崇義：《看守所：處在十字路口的改革觀察》，載《中國法律評論》2017年第2期。只有將看守所從公安機關(guān)脫離出來，才能徹底解決公安機關(guān)將偵查權(quán)與未決羈押權(quán)集中行使的問題，確保看守所的中立化，避免看守所成為刑事偵查的“第二戰(zhàn)場”，防止看守所的管教民警通過“深挖余罪”來剝奪在押人的合法權(quán)益，通過“獄偵”機制來制造冤假錯案，通過鼓勵在押人員相互揭發(fā)和提供情報來限制未決犯的辯護權(quán)。15參見李衛(wèi)平、胡建華：《加強認識，改進措施，做好看守所深挖犯罪工作》，載《公安研究》2003年第3期。另參見尤俊波：《關(guān)于看守所開展深挖犯罪工作的分析思考》，載《法制與社會》2017年第11期。20世紀80年代，刑罰執(zhí)行機構(gòu)曾被整體移交司法行政機關(guān)，這不僅沒有出現(xiàn)任何問題，反而促進了刑罰執(zhí)行機制的現(xiàn)代化和專業(yè)化。同樣的道理，未決羈押機構(gòu)一旦被成建制地移交司法行政機關(guān)，也會大大促進這類機構(gòu)的專業(yè)化管理，推動在押人員合法權(quán)益的維護，減少冤假錯案，降低看守所非正常傷亡的發(fā)生率，推動未決羈押管理朝著人性化、文明化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

最后，在將諸如國保、戶籍和未決羈押整體剝離公安機關(guān)的前提下，有必要對公安機關(guān)的治安維護和刑事偵查職能進行重新整合。一方面，有必要建立一種“大治安”的管理格局，將普通治安、網(wǎng)絡、道路交通等領(lǐng)域的治安加以統(tǒng)一管理。另一方面，有必要建立一種“大偵查”體系，將普通刑事偵查、經(jīng)濟犯罪偵查、網(wǎng)絡犯罪偵查、恐怖犯罪偵查等進行資源整合，并輔之以技術(shù)偵查力量的支持。不僅如此，在治安維護與刑事偵查職能之間，也要建立常規(guī)化的銜接機制，使那些可能構(gòu)成犯罪的治安行政案件可以及時進入刑事偵查的程序，立案偵查活動要受到刑事訴訟法的嚴格控制。

五、公安機關(guān)特殊行政處罰權(quán)的存廢問題

長期以來，我國同時存在三套公共處罰體系：一是普通行政處罰體系；二是刑事處罰體系；三是特殊行政處罰體系。普通行政處罰體系是由行政機關(guān)對那些違反行政法的行為所實施的行政處罰制度。這一體系目前由行政法所調(diào)整，受到行政實體法和行政程序法越來越嚴格的約束。刑事處罰體系則主要由刑法和刑事訴訟法所規(guī)范，在實體上和程序上受到最嚴格的制度限制。而所謂特殊行政處罰體系，則是指公安機關(guān)對那些特殊“違法犯罪行為”所實施的行政處罰，這種處罰以剝奪或者限制人身自由為主要內(nèi)容，適用對象主要是特殊的行政違法者或者特殊的社會人群，他們要么被視為有傷風化，違反社會公共道德規(guī)范（如賣淫、嫖娼者），要么被認為對社會秩序具有潛在的威脅（如吸食毒品成癮者），要么屬于有嚴重違法行為卻未構(gòu)成犯罪的未成年人（如未達到刑事責任年齡的嚴重違法者），等等。在鼎盛時期，這種特殊行政處罰體系組成了以勞動教養(yǎng)為龍頭，涵蓋收容審查、收容遣送、收容教育、收容教養(yǎng)、強制醫(yī)療、強制戒除毒癮在內(nèi)的龐大處罰機制。16參見陳瑞華：《問題與主義之間——刑事訴訟基本問題研究》(第二版)，中國人民大學出版社2008年版，第415頁以下。

這種特殊行政處罰幾乎成為公安機關(guān)進行社會控制的重要手段，所適用對象往往是尚不夠刑事處罰但適用普通行政處罰又嫌過輕的行政違法者。公安機關(guān)一旦作出適用上述特殊行政處罰的決定，即意味著對行為人人身自由進行短則幾個月、長則達到三年之久的剝奪。除了剝奪人身自由以外，公安機關(guān)還對這些特殊違法者進行包括強制勞動、教育、治療、戒除毒癮等在內(nèi)的矯正措施。在制度控制方面，這些特殊行政處罰的適用對象既不受實體法的嚴格界定，也不受司法程序的嚴密控制，往往無法給予被處罰者獲得中立司法機關(guān)公正審判的機會，被處罰者也無法獲得辯護權(quán)、上訴權(quán)等任何程序保障。公安機關(guān)不僅無法維護基本的程序公正，存在任意剝奪公民人身自由的問題，也容易出現(xiàn)對那些無違法行為的人濫用行政處罰權(quán)的現(xiàn)象。因此，自20世紀80年代以來，包括勞動教養(yǎng)在內(nèi)的特殊行政處罰制度一直受到社會各界的強烈批評，有關(guān)改革乃至廢止上述特殊行政處罰制度的呼聲一直沒有中斷。同時，國際主流社會也對這些特殊行政處罰體系的正當性和合法性提出了質(zhì)疑。

隨著我國社會、經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，也隨著司法改革的逐步推進，公安機關(guān)所享有的上述特殊行政處罰權(quán)逐步受到限制，一些制度甚至因為某種特殊事件的發(fā)生而逐步廢止。1996年3月，隨著刑事訴訟法的修訂，收容審查制度正式廢除。收容審查本來被用來處罰那些有輕微違法行為但又不講真實姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案嫌疑的人，公安機關(guān)一旦做出收容審查決定，就可以將行為人剝奪人身自由達三個月之久。2003年，隨著孫志剛案件的發(fā)生，全社會對收容遣送制度的正當性提出質(zhì)疑，國務院公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了公安機關(guān)對非法居留的外來人員進行剝奪人身自由的收容遣送制度，而使那種針對流浪乞討人員的收留措施回歸真正的社會救助性質(zhì)。2012年3月，全國人大通過修改刑事訴訟法，將針對精神病人的強制醫(yī)療措施納入司法審查的軌道，要求只有經(jīng)過法庭審判，才能將那些存在危害社會行為的精神病人采取強制醫(yī)療措施。這種改革結(jié)束了公安機關(guān)對精神病人自行進行強制醫(yī)療的歷史。2013年12月，全國人大常委會通過了廢止勞動教養(yǎng)的決定。這項帶有里程碑意義的改革徹底廢止了在我國實行長達50年之久的勞動教養(yǎng)制度，使公安機關(guān)的特殊行政處罰權(quán)的適用范圍大大縮小。

盡管在限制公安機關(guān)特殊行政處罰權(quán)方面，我國法律取得了長足的進步，但是，這一特殊行政處罰體系仍然是存在的，并繼續(xù)成為限制或者剝奪公民人身自由的依據(jù)。目前，公安機關(guān)“殘存”的特殊行政處罰權(quán)還有三種，即針對賣淫、嫖娼人員的收容教育措施、針對吸毒成癮人員的強制戒除毒癮措施以及針對那些不構(gòu)成犯罪的未成年人的收容教養(yǎng)措施。對于上述三類人員，公安機關(guān)仍然擁有行政處罰的決定權(quán)或?qū)徟鷻?quán)，一旦作出有關(guān)決定，即可剝奪公民人身自由長達兩年之久。這些特殊行政處罰措施仍然存在實體適用條件不明確、缺乏正當程序保障等多方面的問題。更何況，公安機關(guān)承擔的治安維護和刑事偵查本身就面臨重重壓力，遇到了前所未有的困難，再由這一機關(guān)承擔如此繁重的特殊行政處罰權(quán)，還要對上述特殊違法者采取諸如教育、治療、強制勞動以及戒除毒癮等矯正措施，顯然就屬于勉為其難的制度安排了。

為了維護司法正義，也為了推動教育矯正措施的專業(yè)化和現(xiàn)代化，有必要將公安機關(guān)的特殊行政處罰體系予以徹底廢除。基本的改革思路有三：一是廢除針對賣淫、嫖娼人員的收容教育制度，對確實構(gòu)成行政違法的賣淫、嫖娼者采取普通行政處罰措施，需要采取治安拘留措施的，可以羈押在治安拘留場所，不再保留收容教育場所；二是將吸毒成癮人員的強制戒除毒癮決定權(quán)交由法院行使，法院經(jīng)過開庭審理，在保障行為人辯護權(quán)的前提下，經(jīng)過專業(yè)人員的司法鑒定，作出是否采取強制戒除毒癮的決定，并交由專門的強制戒除毒癮機構(gòu)進行戒毒治療；三是廢止收容教養(yǎng)措施，對于那些實施過嚴重危害社會行為但沒有達到法定刑事責任年齡的未成年人，由檢察機關(guān)向法院提出申請，由法院經(jīng)過開庭審理，在保障其辯護權(quán)的前提下，作出是否采取教育矯正措施的裁決，對于那些確實需要采取教育矯治措施的未成年人，可以交由少年管教機構(gòu)進行教育矯正。

六、結(jié)論

在2014年以來的司法體制改革中，公安體制改革受到了不應有的忽略，并沒有被納入整個國家司法體制改革的框架之中。這是一件令人遺憾的事情，但也未必不是一件幸事。通過觀察法院、檢察院的司法體制改革，乃至通過對監(jiān)察體制改革的審視，我們或許可以發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)職能定位的深層次問題，也能借此機會思考公安體制改革的幾個重大課題。在一定程度上，這或許可以算是一種“后發(fā)優(yōu)勢”，也就是通過吸取前一段司法體制改革的教訓，直接切中公安體制改革的要害問題，從而一舉取得公安體制改革的實質(zhì)性突破。

公安體制的改革可謂千頭萬緒。但從根本上說，解決公安機關(guān)的“地方化”問題，實現(xiàn)公安機關(guān)與辦案結(jié)果不再發(fā)生利益聯(lián)系，這是公安體制改革的重中之重。在此前提下，有必要考慮對公安機關(guān)的權(quán)力配置作出重新調(diào)整，將那些較為復雜的社會管理職能從公安機關(guān)剝離出去，使其變成一個以維護治安和刑事偵查為主業(yè)的專門國家行政機關(guān)。在治安維護方面，公安機關(guān)由于歷史原因所擁有的特殊行政處罰權(quán)，應當繼續(xù)受到壓縮和限制，使這一公共處罰領(lǐng)域逐漸消失，相關(guān)的處罰權(quán)逐步納入法院司法審查的范圍。

古人云，制度者，實乃智慧與機遇相結(jié)合的產(chǎn)物。對于公安體制改革，任何制度設計或改革方案的提出，都可能帶有一定的主觀性。但是，我國公安體制中存在的問題及其所產(chǎn)生的消極后果，卻是客觀存在的，也是需要我們給予高度重視的。在司法體制改革的大背景下，公安體制改革和司法行政體制改革本來就受到了一定程度的遺忘和忽略，而大大落后于法院、檢察院和監(jiān)察委員會的體制改革。為保證司法體制改革整體協(xié)同推進，至少為避免其他方面的改革不因公安體制改革的滯后而受到消極影響，我們應當認真思考困擾這一領(lǐng)域體制改革的主要因素，找到阻礙這一體制改革向前推進的障礙，并采取一種“與時俱進”的思維，推動這一領(lǐng)域的改革真正啟動，并取得積極效果。