再審檢察建議實證研究
——以G省工作情況為樣本

●王克權(quán) 金 石 常 樂/文

作為《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定的再審啟動的方式之一，再審檢察建議是檢察機關(guān)落實對民事、行政審判監(jiān)督的重要途徑，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，檢察權(quán)均衡、規(guī)范運行的實踐成果。

一、再審檢察建議的制度必要性

（一）完善民事檢察多元化監(jiān)督格局，強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督

2012年《民事訴訟法》的修改，著重突出了當事人的訴權(quán)、救濟權(quán)，民事審判監(jiān)督權(quán)作為一種能夠介入訴辨平衡的公權(quán)力，處于遞進式權(quán)利救濟的末端，適用受到嚴格限制。此種制度設(shè)計在客觀上加劇了檢察機關(guān)內(nèi)部民事檢察監(jiān)督領(lǐng)域“倒三角”的問題，此背景下更加需要突出強調(diào)市縣兩級檢察機關(guān)同級監(jiān)督主體地位。再審檢察建議作為同級檢察機關(guān)實現(xiàn)對法院審判監(jiān)督的重要方式或者縣級檢察機關(guān)對裁判申訴類案件監(jiān)督的唯一方式，其地位和作用顯得尤為重要。

（二）提高檢察機關(guān)辦案效率，節(jié)省司法資源，減少當事人訴累

“遲到的正義非正義”，民事再審檢察建議可以使申訴案件直接進入法院審查程序，免去提請抗訴必須經(jīng)過上級機關(guān)3個月審查，才能再次決定是否向同級法院提出抗訴的過程，大大縮短檢察機關(guān)的辦案周期，讓當事人爭議的事實及早得到司法確認，讓業(yè)已破壞的社會關(guān)系進入修復程序，從節(jié)約司法資源和減少當事人訴累的角度都是經(jīng)濟的選擇。

（三）完善司法體制改革、落實司法責任制

再審檢察建議的辦案模式下，權(quán)責明確，高效快捷。通過縮短辦案流程，同級檢察機關(guān)承辦人有條件通過與當事人、法院的積極溝通，在檢察官的權(quán)限范圍內(nèi)使得案件的走向具體化、明朗化。當事人訴請得到反應(yīng)，與司法體制改革中“讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的司法改革目的一致，檢察官提高辦案質(zhì)效，與“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”司法責任擔當相吻合。

（四）發(fā)揮法檢兩院溝通協(xié)調(diào)優(yōu)勢，有效化解矛盾糾紛

在民事檢察監(jiān)督中，重視矛盾化解工作，是民行檢察工作“人民司法、執(zhí)法為民”的具體體現(xiàn)。比如江蘇省檢察院和江蘇省高法聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快民事抗訴和再審檢察建議案件矛盾化解工作的意見》中規(guī)定了和解、調(diào)解優(yōu)先的原則，通過再審檢察建議的合理運用，能夠發(fā)揮檢法兩院溝通協(xié)調(diào)機制優(yōu)勢，使得當事人之間的矛盾糾紛就地解決，最大限度的維護群眾利益和社會安定。

二、再審檢察建議的運行情況分析

（一）再審檢察建議的基本運行情況

生效民事判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督總數(shù)從2013年全省發(fā)出再審檢察建議141件逐漸下降至2017年的35件，2013年民事抗訴數(shù)為90件下降至2017年的56件，2013年下級院提抗數(shù)量為170件下降至2017年的49件，檢察機關(guān)發(fā)出再審檢察建議和民事抗訴數(shù)數(shù)量、下級院提請上級院抗訴的數(shù)量都呈現(xiàn)出下降的趨勢，筆者認為，2012年新修改的《民事訴訟法》實施后，嚴格限制了民事監(jiān)督案件受理條件，能夠進入檢察機關(guān)的案件數(shù)量下降。同時，伴隨G省民事檢察考核辦法的不斷優(yōu)化調(diào)整和對辦案質(zhì)量重視，辦案數(shù)量不再是考核監(jiān)督成效的核心。此外不容忽視的因素是，法院在司法改革落實員額制法官責任制，提高審判質(zhì)量方面確有提升。

從法院對再審檢察建議和抗訴案件的采納率分析，對再審檢察建議而言，自2013年以來，采納率并沒有隨著辦案數(shù)量的下降而降低，相反，從2013年的39%上升到2014年、2015年的49%、45%。2016年有所下降，但2017年又上升到40%的程度。與再審檢察建議相對應(yīng)，民事抗訴案件采納率除了2015年45%外，始終保持在65%—85%之間。司法實踐反映，當事人受教育和生活環(huán)境的影響，對法律的理解程度有比較大的差異，往往纏訴纏訪的當事人就是出于對公平正義的樸素理解和對法律規(guī)定的片面領(lǐng)會而持續(xù)申訴，檢察機關(guān)在受理的案件中大概有70%——80%的案件作不支持監(jiān)督處理，對于20%左右的案件需要進一步審查，在案件數(shù)量下降的大背景下，檢察監(jiān)督的采納率長期維持穩(wěn)定，可以說明檢察機關(guān)在監(jiān)督力度、監(jiān)督質(zhì)量方面大有提升。同時，也從一個側(cè)面說明，審判機關(guān)在事實認定、法律適用方面確有待加強的環(huán)節(jié)，民事檢察監(jiān)督有長期存在的必要。

從抗訴案件與再審檢察建議的數(shù)量對比看，2013年兩者數(shù)量比為90:141，2017年為35：56，始終維持在3:5左右的范圍內(nèi)，再審檢察建議與抗訴從不同側(cè)面發(fā)揮了檢察監(jiān)督的職能。檢察機關(guān)通過再審檢察建議案件的辦理，發(fā)揮了維護社會公平正義，化解矛盾糾紛、定紛止爭的重要作用，但是同級監(jiān)督乏力的問題始終制約著民事檢察監(jiān)督，對于再審檢察建議法院不采納、不受理、難溝通的問題始終沒有辦法解決，嚴重制約再審檢察建議的辦理數(shù)量，持續(xù)推高檢察機關(guān)案件辦理“倒三角”的問題。從2013年至2017年的上級院抗訴數(shù)量看，省級院始終保持辦案數(shù)量的高位運行，并保持了一定的穩(wěn)定性。相反，省級院再審檢察建議數(shù)量顯著低于基層院，雖然省級院辦案人員和辦案種類少于基層院，但是也能在一定程度說明隨著審級的升高，再審檢察建議適用的環(huán)境在惡化，隨著審級的提升，檢法兩院的溝通性、協(xié)商性在下降。在同時存在抗訴和再審檢察建議的場合，抗訴的監(jiān)督手段更加直觀有效，其采納率始終高于再審檢察建議。

（二）再審檢察建議實踐運行分析

一是再審檢察建議與抗訴的界限不明確。從再審檢察建議適用的情形看，《民事訴訟法》第208條第2款規(guī)定的 “發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議”，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第83條進一步細化規(guī)定為除了法律適用確有錯誤和審判人員審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊等嚴重問題外，《民事訴訟法》第200條規(guī)定的情形都可以提出再審檢察建議。對于抗訴案件而言，符合《民事訴訟法》第200條第1項至第5項規(guī)定監(jiān)督情形，上級法院可以向下級法院移交，這與檢察機關(guān)依據(jù)相同事由向同級法院發(fā)再審檢察的效果一致，但是再審檢察建議的適用范圍卻還有審判組織不合法、剝奪當事人辯論權(quán)利等程序性錯誤的情形，《民事訴訟法》規(guī)定中這一法律間隙可能造成對當事人訴訟自主性的侵害。

二是法檢兩院對再審檢察建議溝通機制不足。再審檢察建議案件具有啟動再審程序的非強制性，因此檢法兩院的溝通不可或缺。人民法院不采納再審檢察建議常有以下兩種情況：法院認為再審檢察建議不符合受理條件，作不予受理決定；向檢察機關(guān)的再審檢察建議發(fā)出回復函，進行一定的說理，對再審檢察建議不予采納。

三是再審檢察建議與抗訴的轉(zhuǎn)化機制不健全。有觀點認為應(yīng)當加強再審檢察建議的監(jiān)督 “剛性”，筆者認為不妥，再審檢察建議的非強制性特點是其與抗訴的重要區(qū)別，且依據(jù)《民事訴訟法》“上抗下”的原則，如果模糊了再審檢察建議的“非強制性”特點，就是直接賦予基層檢察院以抗訴權(quán)，顯然違背訴訟法監(jiān)督的原則。依據(jù)現(xiàn)有制度設(shè)計，檢察機關(guān)的再審檢察建議向抗訴轉(zhuǎn)變，主要有兩種方式，一種是《監(jiān)督規(guī)則》第117條的規(guī)定，對此情形可以提請上級人民檢察院監(jiān)督，即提請抗訴。另一種是基于再審檢察建議備案制度，上級人民檢察院認為向同級提出抗訴更為適宜的，上級檢察院可以要求下級檢察院終結(jié)再審檢察建議程序，直接向同級法院提出抗訴。但是司法實踐中，對于同級法院未予采納的再審檢察建議，《監(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定的跟進監(jiān)督過于籠統(tǒng)，對于法院的復函意見是否正確、在何種錯誤情形下必須要提請上級院抗訴、在何種情形下不再提出抗訴等關(guān)于監(jiān)督效果的問題，現(xiàn)行法律并沒有進一步的規(guī)定，同時，省市兩級院受人員所限，只能對備案的再審檢察建議進行形式審查，通過備案制度發(fā)現(xiàn)而啟動抗訴案件不切實際。

四是法院對再審檢察建議審查不當。再審檢察建議在法院系統(tǒng)內(nèi)部的運行與法院的組織架構(gòu)有很大關(guān)聯(lián)，有些地區(qū)取消了立案庭和審監(jiān)庭的界限，對再審檢察建議形式審查與實體審查合一，再審案件全部納入民庭審理，比如北京、河北地區(qū)審判機關(guān)，有些地區(qū)依然是對再審案件和當事人申請同樣對待，再審案件需要經(jīng)過立案庭形式審核和審監(jiān)庭實體審查，比如蘭州地區(qū)法院。

三、再審檢察建議的制度設(shè)計建議

（一）轉(zhuǎn)化檢察實踐經(jīng)驗，強化法檢兩院再審檢察建議的制度運行構(gòu)架

建議《民事訴訟法》對民事再審檢察建議的適用情形范圍統(tǒng)一規(guī)定，將上級院可以發(fā)回下級院再審的范圍固定在與檢察機關(guān)能夠發(fā)出再審檢察建議的范圍一致，統(tǒng)一辦案法院。建議進一步嚴密制度安排，對通過檢察機關(guān)檢委會討論的案件，法院應(yīng)當直接受理，減少法院在立案受理環(huán)節(jié)對再審檢察建議處理的隨意性，同時增加法院對再審檢察建議答復內(nèi)容說理性要求的規(guī)定。

建議《民事訴訟法》明確再審檢察建議適用中檢察機關(guān)再審啟動者地位，檢察機關(guān)可以參加再審審理并對再審進行現(xiàn)場監(jiān)督，提升檢察權(quán)的尊榮感，向社會宣示檢察機關(guān)法治權(quán)力。建議《民事訴訟法》明確當事人向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督的時效確定為在審判機關(guān)作出駁回當事人再審申請或再審作出判決后的兩年內(nèi)。

（二）適應(yīng)司法體制改革需要，完善再審檢察建議程序性、溝通性、保障性機制

完善檢法兩院法官、檢察官溝通協(xié)調(diào)機制，建議將再審檢察建議制度與法院院長發(fā)現(xiàn)機制結(jié)合起來設(shè)置程序，對再審案件的處理結(jié)果，應(yīng)當聽取檢察機關(guān)相關(guān)辦案人的意見，在程序設(shè)置上留出檢法兩院法官與檢察官溝通的空間。建議確立再審檢察建議的檢察官回訪制度?；跈z察監(jiān)督權(quán)的需要，對于發(fā)出的再審檢察建議，檢察機關(guān)既可以通過電話等形式與法官取得聯(lián)系，也可以以回訪的形式對再審檢察建議進行跟蹤，防止再審檢察建議流于形式。

（三）加強“互聯(lián)網(wǎng)+”時代再審檢察建議的制度完善

互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，不僅為新的經(jīng)濟發(fā)展業(yè)態(tài)提供了技術(shù)支撐，也應(yīng)當是檢察監(jiān)督不斷完善的新契機。就再審檢察建議而言，建立案件信息來源機制，與法院系統(tǒng)共同的案例指導網(wǎng)絡(luò)和案卷審閱系統(tǒng)，在提高辦案效率的同時規(guī)范檢法兩院的法律認知統(tǒng)一，減少因為不同法律認識造成的司法資源的浪費。

（四）增強內(nèi)生動力，加強檢察機關(guān)內(nèi)部案件管理建設(shè)

檢察權(quán)的布局設(shè)置中，除了法律監(jiān)督的功能外，還有防止司法專斷的權(quán)力制衡作用。審判機關(guān)應(yīng)當主動適應(yīng)和接受檢察機關(guān)全方位的監(jiān)督，檢察機關(guān)也不應(yīng)當將抗訴、再審檢察建議數(shù)量、改變率作為評判案件成效的單一標準。建議高檢院在全國民行領(lǐng)域通報數(shù)據(jù)中，綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展水平，通過引入檢法兩院辦案數(shù)量對比量、案件辦理社會效果參考量等考核因素，綜合評價各地辦案質(zhì)效。