養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系建設(shè)研究

◎ 高春蘭 趙 荻

隨著人口老齡化和家庭照護(hù)功能的弱化，越來越多的老人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到老年人的晚年生活。為加快建立全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，加強(qiáng)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，2017年3月民政部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動的通知》，指出“到2017年底，養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量明顯改善，各項服務(wù)質(zhì)量基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實，全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系初具雛形”，“到2020年底，基本建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系”。政府對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)制和第三方對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評估是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量管理體系的重要內(nèi)容，因此有必要構(gòu)建以此為核心內(nèi)容的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系。

一、加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理的必要性

在2017年12月，習(xí)近平總書記在中央財政領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出“要盡快在養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量上有明顯改善，加快建立全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，堅決依法依規(guī)從嚴(yán)懲處欺老虐老行為?！币虼耍B(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系建設(shè)有其必要性。

第一，服務(wù)供給主體的多元性需要加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理。在社會服務(wù)市場化的趨勢下，由政府提供的社會服務(wù)逐漸移轉(zhuǎn)到民間，公共部門、非營利機(jī)構(gòu)和企業(yè)都參與到養(yǎng)老服務(wù)市場中。養(yǎng)老服務(wù)主體的多元化，尤其是企業(yè)的廣泛參與，雖然能夠擴(kuò)大服務(wù)利用者的選擇范圍，滿足不同層次的服務(wù)需求，但企業(yè)追逐利潤的特點(diǎn)，亦可能出現(xiàn)欺騙或侵害服務(wù)利用者的現(xiàn)象，因而需有保障服務(wù)利用者安全的服務(wù)質(zhì)量管理機(jī)制。

第二，政府資源的投入需要保證養(yǎng)老服務(wù)的公共性。養(yǎng)老服務(wù)雖然依據(jù)市場化原理運(yùn)營，但有些養(yǎng)老服務(wù)項目又趨于社會化、制度化，具有福利性，尤其是實施長期護(hù)理保險制度以后，龐大的公共資本投入到老年護(hù)理服務(wù)中，因此為確保護(hù)理服務(wù)的公共性，也需有維持最低限度服務(wù)質(zhì)量的管理體系。

第三，服務(wù)利用者的弱勢性需要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對老年人的服務(wù)是與處于弱勢的失能人員直接接觸而傳遞的，居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員多數(shù)是身心虛弱的失能人員，對服務(wù)質(zhì)量難以衡量和判斷，因而也需要公共部門介入進(jìn)行質(zhì)量管理。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系構(gòu)成

目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理的世界性趨勢有二，一是從服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)的自發(fā)努力逐漸向通過法律法規(guī)的強(qiáng)制性管理轉(zhuǎn)換，二是強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量管理更多的是通過中央政府主管部門或中央政府管轄的檢查機(jī)構(gòu)強(qiáng)制管理。這種強(qiáng)制管理包括政府規(guī)制和評估或認(rèn)證。政府規(guī)制包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督審查和違規(guī)處罰的制定和監(jiān)督；外部評估包括評估主體、評估指標(biāo)、評估方法和評估結(jié)果的應(yīng)用。政府規(guī)制是提高護(hù)理機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的傳統(tǒng)方法，而評估或認(rèn)證近幾年越來越受關(guān)注。隨著社會服務(wù)市場化、民營化的推進(jìn)和政府規(guī)制的強(qiáng)化，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容中逐漸形成“政府規(guī)制”和“外部評估”兩大軸線。當(dāng)然為了在市場競爭中取得優(yōu)勢地位，促使照護(hù)機(jī)構(gòu)自身不斷加強(qiáng)自我管理。內(nèi)部管理主要有資源投入、員工培訓(xùn)、文化營造、獎懲機(jī)制。

不同國家的政府規(guī)制和評估認(rèn)證在管理體系中所占比重和程度決定這個國家的照護(hù)服務(wù)質(zhì)量管理體系的特征和結(jié)構(gòu)。政府規(guī)制越強(qiáng)，評估和自我努力相對減弱，如英國和日本；政府規(guī)制越弱，則評估認(rèn)證制度及機(jī)構(gòu)的自我努力相對強(qiáng)，如美國。當(dāng)然僅僅通過是否遵守規(guī)制的監(jiān)督檢查，難以提高服務(wù)質(zhì)量，而僅靠評估認(rèn)證制度也難以保障服務(wù)質(zhì)量，兩者不是相互獨(dú)立，而是相互補(bǔ)充的管理方法。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理主體而言，從廣義上說應(yīng)該是影響服務(wù)輸送的利益相關(guān)人，包括中央政府、地方政府、非營利評估機(jī)構(gòu)、服務(wù)供給者和服務(wù)利用者。政府通過法令和法規(guī)對服務(wù)供給主體行為進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理；民間非營利機(jī)構(gòu)認(rèn)證和評估養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身為提升競爭力加強(qiáng)自我管理；服務(wù)利用者為自己權(quán)益廣泛參與服務(wù)管理。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理方法來看，可以從制度、組織、人力及服務(wù)利用者等方面進(jìn)行分類。制度層面有法律、監(jiān)督、公共認(rèn)證和民間認(rèn)證、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或指南；組織層面包括服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、效果評估、標(biāo)桿宣傳；人力資源包括教育及技術(shù)開發(fā)、資格認(rèn)證、信息交流等；服務(wù)利用者包括知情、決策參與、選擇權(quán)、信息公開及志愿活動等。

三、構(gòu)建我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系的建議

目前，我國有效運(yùn)轉(zhuǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體系尚未形成，需要從政府規(guī)制、外部評估和內(nèi)部自我管理等方面構(gòu)建運(yùn)行有效的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理體系。

第一，增強(qiáng)政府規(guī)制的有效性和執(zhí)行力。政府規(guī)制是根據(jù)公共目的，對民間活動進(jìn)行監(jiān)督的行為，也是保障服務(wù)效果的重要手段。規(guī)制主體是政府；規(guī)制目的是維持正常秩序；規(guī)制是約束服務(wù)供給者的行為。政府規(guī)制通過相關(guān)法律、法規(guī)或服務(wù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)形式體現(xiàn)。近年來，我國制定了大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理文件，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，同時也大力推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，出臺一系列養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》、《老年養(yǎng)護(hù)院建筑標(biāo)準(zhǔn)》，尤其是2017年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的基本服務(wù)項目、服務(wù)質(zhì)量基本要求、管理要求等內(nèi)容，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理首個國家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量邁入標(biāo)準(zhǔn)化管理的新時代。但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)對機(jī)構(gòu)的約束、機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出及違規(guī)行為的處罰等政府規(guī)制還沒有真正發(fā)揮其作用，因而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欺老虐老行為時常發(fā)生，影響入住老年人的正常生活。

第二，構(gòu)建第三方評估體系。評估認(rèn)證是依據(jù)特定目的對已實施的項目或政策過程和成果進(jìn)行查證的行為。評估目的是檢查機(jī)構(gòu)是否按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，所提供的服務(wù)是否滿足服務(wù)利用者身體、情緒、認(rèn)知和社會需求。2017年3月，民政部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動的通知》并配發(fā)包含115項檢查項目的《養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量大檢查指南》。養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動從2017年開始，持續(xù)四年，同時部署了2017年專項行動的步驟和每個階段的任務(wù)。開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量大檢查，確實能夠整治養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在問題，推進(jìn)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量大轉(zhuǎn)變，但是這種方式具有突擊性、臨時性和應(yīng)急性特征。因此有必要建立獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，形成官員、專家和機(jī)構(gòu)經(jīng)營者共同組成的評估團(tuán)隊，依據(jù)嚴(yán)格的評估指標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)評估并公布評估結(jié)果，使評估活動向?qū)I(yè)化、制度化和定期化方向發(fā)展。

第三，形成有效的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我管理機(jī)制。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不僅是為了應(yīng)對政府規(guī)制和外部評估，更重要的是通過自身的努力，在養(yǎng)老服務(wù)市場上取得競爭優(yōu)勢，吸引更多的服務(wù)利用者。因此機(jī)構(gòu)自身有必要加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)人員和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)項目，創(chuàng)造服務(wù)品牌，保證機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。