關于養(yǎng)老機構公建民營運作模式的探索
——以湖北省荊州市為例

◎ 代居升 董莉萍 胡耀惠 周 紅

隨著經濟社會的發(fā)展，人口老齡化已經成為當前我國面臨的重大社會問題之一。由于城市人口老齡化程度加劇和家庭養(yǎng)老功能的進一步弱化，加之公辦養(yǎng)老服務設施總量嚴重不足，導致養(yǎng)老矛盾愈加凸顯，迫切需要從解決養(yǎng)老服務業(yè)的結構性矛盾，促進有效供給與需求的對接入手，科學應對老齡化帶來的挑戰(zhàn)。

相比其他地區(qū)，荊州市的老齡化進程還具有自身的特殊性和復雜性，“未富先老”的特征明顯。老年人口絕對數大，空巢老人、高齡老人、失能老人也在不斷增長。如何推動養(yǎng)老服務業(yè)又好又快發(fā)展，就必須探索供給側改革，推行公辦養(yǎng)老機構改革，大力發(fā)展社會化養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務需求。

一、現狀

據統計，荊州市共有公辦養(yǎng)老機構132家（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院120家、公辦民營養(yǎng)老機構3家），社會養(yǎng)老機構30家，城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心103家，農村老年人互助照料活動中心600家。全市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務機構共計703家，日間照料床位近2821張。在建的民辦養(yǎng)老機構有10家。

目前已有荊州市第一社會福利院為老服務中心、監(jiān)利縣福星康樂社會養(yǎng)老中心、公安縣眾信養(yǎng)老服務中心、石首市榮康養(yǎng)老中心四家公建養(yǎng)老機構，引入社會力量，開展運營，實現了公建民營。荊州區(qū)、洪湖市正在制定方案，準備實施公建民營。其中，荊州市第一社會福利院于2017年年初，通過競爭性談判的方式進行政府采購，確定具備相當資質等級、具有多年養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)經驗、并擁有一定經濟實力的民營機構進行市場化養(yǎng)老服務運營，按照“政府搭臺、社會參與、市場運作、服務外包、惠及百姓”的思路，探索“一院兩制”的管理機制，最大限度地簡政放權，減員增效，降低成本，提高服務質量。

二、問題

目前，荊州市養(yǎng)老機構普遍存在的問題如下：

供給制度不完善，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展緩慢。現行的養(yǎng)老機構主要為公辦養(yǎng)老和民辦養(yǎng)老兩種形式。相對公辦養(yǎng)老機構而言，民辦養(yǎng)老機構運營成本很高，房屋租金等費用都要攤入成本，定價高則無人入住，定價低則很難盈利。這直接導致了民辦養(yǎng)老機構在得不到政府資源支持的情況下，與收費低的公辦養(yǎng)老機構形成了不公平競爭，極大地制約了養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展。

設施配備落后，專業(yè)人才缺乏。全市不少的公辦養(yǎng)老機構內僅提供床位，其他如醫(yī)療衛(wèi)生設施、康復設施、活動場地、健身設施等嚴重缺乏，老年人最基本的養(yǎng)老服務需求都難以滿足。另外，養(yǎng)老機構中醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才缺乏。同時，護理人員薪酬待遇低，工作強度大，特別是民營養(yǎng)老機構為降低成本所聘用的護理人員主要為下崗職工和外來人員，普遍缺乏專業(yè)護理知識。

資源分配不均，福利待遇不公。公辦的老年公寓建設標準過高，布局不合理，不僅占用寶貴土地資源，也不適合多數老年人的需要。近幾年，一些新建的公辦養(yǎng)老機構出現高端化、特權化趨勢，公辦養(yǎng)老機構的“托底”功能被擱置，導致養(yǎng)老資源的不均勻分配，產生福利不公。

經營意識缺乏，政策難以落實。公辦養(yǎng)老機構對政府的依賴性較強，工作人員待遇與經營狀況關系不大，因此容易產生管理松懈、人浮于事等低效率現象。與此同時，由于沒有競爭發(fā)展意識，所以經營方面的靈活性比較差，服務意識嚴重滯后，管理體制高耗低效。對企業(yè)資金扶持和對社會組織開展養(yǎng)老服務支持力度不夠，導致民間參與不充分，對社會力量缺乏有效調動。

養(yǎng)老服務單一、需求難以滿足。調目前養(yǎng)老機構提供的服務基本上是以生活照料為主，服務內容主要包括喂飯、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身，只有個別養(yǎng)老機構會為入住老年人提供打針、康復等服務。普遍存在內部機構設置不合理，服務項目不全面，老年人的多元養(yǎng)老需求難以得到有效滿足。

三、對策及建議

為推進公辦養(yǎng)老機構改革，發(fā)展社會化養(yǎng)老服務業(yè)，現提出如下對策及建議：

明確公辦養(yǎng)老服務機構的定位。公辦養(yǎng)老服務機構應回歸社會兜底功能，以普通檔次、非營利、護理型養(yǎng)老服務機構為主，重點解決社會急需、市場又不能滿足的養(yǎng)老服務問題，服務對象主要包括：城市“三無”、農村五保、低保戶等經濟困難以及生活半自理或不能自理的老年人。這些機構應當是少量的，在社會上起窗口示范作用。

探索“公建民營”市場化?，F存公有制性質的養(yǎng)老服務機構，按照市場經濟發(fā)展的要求進行改制、改組和創(chuàng)新，與政府的行政管理部門脫鉤，一律實行公開招投標，保證委托對象的資質，簽訂委托經營協議以及監(jiān)管手段，明確雙方責任，確保國有資產不流失。在評審程序上，應堅持公開透明原則，做到各個環(huán)節(jié)公平公正，進行有序競爭，增強發(fā)展活力，確保養(yǎng)老機構公益目標，促進養(yǎng)老服務健康發(fā)展。

加強服務質量和運營效率的監(jiān)管。公建民營機構雖然引入了社會力量進行管理、服務及運營，但是政府也應該擔起自己的職責，不能有甩包袱的心態(tài)，真正承擔起宏觀指導、監(jiān)督管理的角色，切實提高公共養(yǎng)老服務資源的使用效率。逐步建立養(yǎng)老服務行業(yè)準入和退出機制，健全養(yǎng)老服務機構等級評定、評估制度，加強對養(yǎng)老服務機構環(huán)境、資金、服務等方面的監(jiān)管。

鼓勵社會力量投資養(yǎng)老服務機構。完善養(yǎng)老公共服務設施；做好養(yǎng)老公共服務設施建設的需求預測，合理確定建設規(guī)模和標準；加強養(yǎng)老服務業(yè)隊伍建設，建立養(yǎng)老服務實訓基地，開展養(yǎng)老服務從業(yè)人員業(yè)務培訓。按養(yǎng)老市場需求，建設滿足不同需求的養(yǎng)老服務機構，鼓勵興辦“中檔設施、小型適用，專業(yè)水準、優(yōu)質服務”的養(yǎng)老機構，鼓勵有實力的養(yǎng)老企業(yè)進行品牌化連鎖化經營。扶持非營利性養(yǎng)老服務機構面向經濟條件一般的老年群體提供養(yǎng)老服務，也可以嘗試營利性養(yǎng)老服務機構面向經濟條件好的老年群體提供中高端養(yǎng)老服務。

醫(yī)療衛(wèi)生資源通過有效合理渠道進入養(yǎng)老機構。養(yǎng)老機構“醫(yī)養(yǎng)結合”最大的特點是為老人提供及時、便利、權威的醫(yī)療服務，同時減輕老人及家屬的經濟負、擔和精神壓力，還能促進養(yǎng)老行業(yè)護理水平的提高。衛(wèi)生管理部門要支持有條件的養(yǎng)老機構設置醫(yī)療機構。醫(yī)療機構要積極支持和發(fā)展養(yǎng)老服務，有條件的綜合醫(yī)院開設老年病科，增加老年病床數量，做好老年慢性病防治和康復護理。探索綜合實力較強的醫(yī)院與養(yǎng)老機構合作，創(chuàng)建醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構。醫(yī)療機構、社會衛(wèi)生服務機構應為老年人建立健康檔案，積極開展上門診視、健康體檢、保健咨詢等服務。

加快養(yǎng)老服務志愿者隊伍建設。政府應加快研究制定發(fā)展養(yǎng)老志愿服務的激勵機制，加快養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化建設步伐，建設專業(yè)性的老年社工隊伍和養(yǎng)老服務志愿者隊伍，培育和發(fā)展非營利老年服務組織，以便能盡快提高養(yǎng)老服務產業(yè)的供給，擴大市場，增加就業(yè)，使現代養(yǎng)老服務業(yè)成為發(fā)展新型服務業(yè)的一個增長點，為經濟轉型提供支撐。

創(chuàng)新資金投入方式。提高資金使用效益，加大基礎設施的投入，添置相應的醫(yī)療康復輔助設施，為病殘群體提供必要的康復訓練。另外，照顧孤殘兒童和孤寡老人也是一件非常辛苦的事情，基本上很少有人會干這份工作，更不用說是志愿服務了。而這些歸根結底是資金問題，提高福利院服務對象的供養(yǎng)標準就顯得尤為重要。

加大宣傳教育力度。尊老、敬老、愛老、養(yǎng)老是中華民族的傳統美德，也是每一個公民的基本責任和義務，要通過多種形式加大對各類政策法規(guī)和孝親敬老模范的宣傳；以加大《老年人權益保障法》宣傳為重點，進一步提高全社會尊老、敬老、愛老、養(yǎng)老的意識。