加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的教化職能

◎賀更行

毋庸諱言，當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)風(fēng)氣很不理想，不孝之風(fēng)、賭博之風(fēng)、婚喪嫁娶奢華低俗之風(fēng)越來越盛，迷信、攀比、拜金、享樂、不勞而獲等觀念習(xí)氣沉渣泛起，公共意識(shí)、參與精神越來越淡薄，有些地方甚至出現(xiàn)了黑惡勢(shì)力以致正不壓邪，曾經(jīng)的鄰里和睦、長幼有序、守望相助、寧靜祥和的鄉(xiāng)村漸行漸遠(yuǎn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)禮治文化維持功能已日漸式微，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。造成這種現(xiàn)象的原因很多，其中，農(nóng)村基層政權(quán)未能承擔(dān)教化職能，是重要的原因之一。

一、

重視教化，是中國國家治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。《論語》中孔子有“既富且教”之論，《孟子》中有“善政不如善教之得民”之言，漢代董仲舒說“凡以教化不立而萬民不正也”，宋代儒者也言“至治之極，教化既成，道德同而風(fēng)俗一”（曾鞏），“國家之所以存亡者，在道德之深淺，不在乎強(qiáng)與弱；歷數(shù)之所以長短者，在風(fēng)俗之厚薄，不在乎富與貧”（蘇軾），由此可見，傳統(tǒng)的治國思想對(duì)“教化”的國家治理功能高度重視。

通常而言，“教化”作為“德治”，與單純依靠刑罰的治理模式相區(qū)別，而是主張禮樂刑政并舉，認(rèn)為刑罰只是治標(biāo)，禮治才是治本，即孔子所說的“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。正因?yàn)榻袒槕?yīng)人情而喚醒和培育民眾本有的善性，可使民眾發(fā)自內(nèi)心地承認(rèn)和踐行國家法令，從而化民成俗，實(shí)現(xiàn)善治。

在中國古代，教化作為基層治理的一種重要手段，不僅是基層政權(quán)的重要職能，也是每一個(gè)地方官員的主要工作，在鄉(xiāng)間還有負(fù)責(zé)教化的專門官吏，通過揚(yáng)善懲惡等措施，依靠禮俗、人情、鄉(xiāng)約、族規(guī)等地方社會(huì)組織和群體公認(rèn)的行為規(guī)范，起到引導(dǎo)風(fēng)俗的作用，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、鞏固基層政權(quán)的目的。歷史證明，教化的治理成效非常顯著。

因?yàn)樘厥鈿v史時(shí)期所限，我們對(duì)教化及其治理功能的認(rèn)識(shí)一度陷入誤區(qū)，“教化”一詞也從國家政治話語中消失。時(shí)至2014年，十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“重視發(fā)揮道德的教化作用”，“教化”一詞再次回歸，是為重大的理論突破。2017年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，再一次重申“文以載道、以文化人的教化思想”，明確要求弘揚(yáng)仁愛、孝悌、修齊治平等傳統(tǒng)價(jià)值理念，及至十九大進(jìn)一步要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，2018年中央一號(hào)文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“教化群眾”“強(qiáng)化道德教化作用”，皆彰顯了對(duì)傳統(tǒng)文化及其治理經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)日益完整和深化，恢復(fù)基層政權(quán)的教化職能已沒有政策障礙。

新中國成立以來，農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)歷了比較頻繁和深入的制度變革，大體經(jīng)歷了建國初期的鄉(xiāng)（村）政權(quán)、人民公社時(shí)期的政社合一體制和改革開放后鄉(xiāng)政村治體制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府這三個(gè)階段，每個(gè)階段的政權(quán)組織形式、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，都經(jīng)歷了十分明顯的變化，但對(duì)教化職能都付之闕如。

改革開放后，新修訂的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有七項(xiàng)基本職權(quán)。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查，這七項(xiàng)職權(quán)在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的權(quán)重依次排序?yàn)椋海?）執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、決定；（2）完成上級(jí)人民政府交辦的其他任務(wù)；（3）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；（4）從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)；（5）管理社會(huì)事務(wù)；（6）從事公共服務(wù)；（7）促進(jìn)文化建設(shè)。

從上述七項(xiàng)職權(quán)來看，“文化建設(shè)”可算是“教化”的內(nèi)容，但在操作層面上，主要是精神文明建設(shè)以及法治、科普、國防等宣傳工作，與傳統(tǒng)“教化”不盡相同、差距很大。而且，在目前的實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的絕大部分精力都投入到抓穩(wěn)定上，其中最主要的是處理上訪事件，少部分精力投入到發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，另外有少部分精力用于應(yīng)付上級(jí)的各種檢查，至于提供公共服務(wù)、施行道德教化，既無力也無心去做。

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“鞏固基層政權(quán)”，而要鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，恢復(fù)和強(qiáng)化基層政府的教化職能是應(yīng)有之義。要充分發(fā)揮道德的教化作用，應(yīng)以習(xí)近平總書記概括的“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同”等核心思想理念為精神要求，在加快基層政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和措施中，明確賦予并強(qiáng)化教化職能，打造鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體。

打造鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體，是農(nóng)村基層政權(quán)施行教化的目標(biāo)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的精髓，在于以價(jià)值為核心、以文化為紐帶、以福利為保障而形成的認(rèn)同感和凝聚力，凝聚人心的是敬天法祖崇圣、忠孝仁義諸價(jià)值觀，聯(lián)結(jié)人們的是宗族祠堂、城隍土地等宗教性場所，即不僅僅只“以利誘之”，或者借重行政力量“以力制之”，主要是“以情感之”“以義合之”，這是需要特別注意也值得繼承的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、

伴隨著中國傳統(tǒng)文化的復(fù)興，傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)也開始復(fù)歸，并與國家法律、政策相呼應(yīng)，地方各級(jí)政府開始自發(fā)探索教化在基層治理中的功能發(fā)揮，比較突出的是浙江。

早在2013年，浙江省德清縣委、縣政府創(chuàng)新工作機(jī)制，激活鄉(xiāng)賢資源，積極引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理。德清縣出臺(tái)的《培育發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會(huì)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理實(shí)施方案》，以章程制度形式明確參事會(huì)的功能定位。從實(shí)踐效果來看，德清的“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”是創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的一次有效創(chuàng)新。而且，德清縣建立了縣級(jí)公民道德館、村級(jí)文化禮堂、和美鄉(xiāng)風(fēng)館等。公民道德館是全國首個(gè)展示道德人物和道德風(fēng)貌的教育館，“民間設(shè)獎(jiǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)百姓”的新德行教育在民間興起在國內(nèi)也屬首創(chuàng)。

無獨(dú)有偶，浙江省紹興市委、市政府在2014年印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會(huì)的通知》，這都是地方政府主動(dòng)履行教化職能的體現(xiàn)。“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”，寫入了2015年中央一號(hào)文件。2015年5月21日，中宣部在紹興召開了創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)賢文化現(xiàn)場交流會(huì)。2018年中央一號(hào)文件，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。

也早在2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先推出“法治為要、德治為基、自治為本”的“三治”建設(shè)，開啟了一場以“三治合一”為手段，以“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”為目標(biāo)的基層社會(huì)治理新變革。發(fā)源于桐鄉(xiāng)這一經(jīng)驗(yàn)，被十九大報(bào)告所吸納，上升為治國之策。

面對(duì)處于灰色地帶的民間信仰，浙江省在全國率先創(chuàng)新民間信仰事務(wù)社會(huì)治理方式，推出《浙江省加強(qiáng)民間信仰事務(wù)管理的意見》，給民間信仰“正名”。浙江省在這方面的經(jīng)驗(yàn)總的來說就是在照顧到普通民眾信仰情感的前提下，將其納入地方基層社會(huì)治理的范疇。從探索到實(shí)踐，通過多年的“提純復(fù)壯”，浙江“正名”后的民間信仰，進(jìn)一步拓展了“共創(chuàng)社會(huì)文化效益”之路，通過政府的積極引導(dǎo)，不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使健康向上的民俗文化活動(dòng)占據(jù)了農(nóng)村文化陣地。

還比較引人矚目的是，浙江民間興起了修建祠堂和編撰族譜熱。例如，紹興家譜協(xié)會(huì)秘書長郭歡裕在2011年就介紹說，這些年來，不管是城市還是農(nóng)村，紹興人重修家譜的意識(shí)越來越強(qiáng)，據(jù)他所知，整個(gè)紹興重修的家譜有300多套，還有100多套正在修編當(dāng)中。曾經(jīng)作為腐朽落后文化代表的家譜、祠堂及其家族文化，為何會(huì)再次興起？這是國家政策導(dǎo)向、社會(huì)環(huán)境變化、民眾精神需求相互激蕩的結(jié)果，當(dāng)然，也是地方政府默許、鼓勵(lì)乃至支持的結(jié)果——2015年6月12日，中共浙江省委印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》，要求“弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，廣泛開展‘立家訓(xùn)、樹家風(fēng)’活動(dòng)”，完善“黨領(lǐng)導(dǎo)的多元主體參與、法治德治自治相結(jié)合的基層治理機(jī)制”。

其實(shí)，在中央層面，對(duì)地方政府履行教化職能，已有制度設(shè)計(jì)和政策空間。

“八二憲法”將農(nóng)村村委會(huì)和城市居委會(huì)納入第三章（國家機(jī)構(gòu)），確立了基層群眾自治制度的憲法地位。1987年和1989年，全國人大先后通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》和《城市居民委員會(huì)組織法》，十七大進(jìn)一步將“基層群眾自治制度”確立為我國三項(xiàng)基本政治制度之一，可見中央對(duì)基層自治越來越重視。

近年來，在中央層面先后印發(fā)了關(guān)于做好民間信仰工作的意見（2015年）、關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見（2015年）、關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見（2016年）、關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見（2017年）、關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見（2017年）、關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見（2017年）、關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見（2017年）等政策性文件，都對(duì)地方政府履行教化職能提出了方向性、原則性要求。

三、

在新時(shí)代，就履行政府的教化職能而言，需要深入貫徹中央精神、進(jìn)一步打開政策空間，尤其是基層政府，應(yīng)該著重于以下幾個(gè)方面。

第一，要重視以表彰道德模范為主要內(nèi)容的榮譽(yù)制度建設(shè)，充分發(fā)揮其確立主導(dǎo)價(jià)值、激勵(lì)民眾精神、淳化社會(huì)風(fēng)俗、增強(qiáng)國家認(rèn)同的重要作用。例如，中國傳統(tǒng)的旌表，是歷代王朝為德行出眾者建祠樹碑（牌坊、匾額），對(duì)其進(jìn)行彰顯和標(biāo)榜以美化風(fēng)俗、教化民眾的一種制度，形成于漢朝，完善于隋唐，集大成于兩宋，到明清時(shí)期達(dá)到頂峰。旌表制度中上榜人物有王侯將相，但更多的是學(xué)者、鄉(xiāng)紳和平民百姓。故此，要把挖掘、宣傳地方先賢（激活先賢祠）和表彰當(dāng)前先進(jìn)（孝敬父母、見義勇為、樂善好施）結(jié)合起來，方能令其具有深厚的歷史文化感而得到民眾的廣泛認(rèn)同，重獲權(quán)威性和號(hào)召力。

第二，要重視以孝道為核心的家庭家風(fēng)家教建設(shè)，以孝治天下，充分發(fā)揮其激勵(lì)民眾仁愛之心、奉獻(xiàn)精神、愛國情懷的重要作用。因?yàn)樾⑹撬械赖轮凶罹哂谢A(chǔ)性的一種道德，是秩序建立的基礎(chǔ)，故而是教化產(chǎn)生的根源?；鶎诱膭?lì)和支持村民傳承尊祖敬宗、孝親敬老、善事父母、勤儉持家的傳統(tǒng)家風(fēng)和睦鄰友善的傳統(tǒng)美德，指導(dǎo)和鼓勵(lì)續(xù)修族譜、新建祠堂、宗族聯(lián)誼等活動(dòng)，充分發(fā)揮其傳統(tǒng)的宗教、交往、決策、行政、司法、教育、慈善諸功能，并將處理鄉(xiāng)村眾人公共事務(wù)的公共祠堂建設(shè)與處理村民自家私事的宗族祠堂建設(shè)并重。比如，可借鑒韓國現(xiàn)行《刑法》繼承傳統(tǒng)“不孝罪”，《所得稅法》規(guī)定撫養(yǎng)家族直系親屬的家庭享受個(gè)稅優(yōu)惠，《繼承法》規(guī)定撫養(yǎng)老人的繼承者享受房屋產(chǎn)權(quán)稅務(wù)減免，《民法》關(guān)于祭祀用特別財(cái)產(chǎn)免稅等。

第三，要重視鄉(xiāng)賢文化建設(shè)，充分發(fā)揮其參與公益事業(yè)、抵制社會(huì)陋習(xí)、維護(hù)公序良俗的示范引領(lǐng)作用。習(xí)近平總書記指出，“拋棄傳統(tǒng)等于割裂了自己的精神命脈?！编l(xiāng)賢文化所體現(xiàn)的忠孝、仁義、自強(qiáng)、勤奮、樂善好施等諸多價(jià)值，鄉(xiāng)賢積極參與慈善、文化、教育、環(huán)保等事業(yè)，是為政府分憂解難，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀是相互補(bǔ)充相互促進(jìn)的關(guān)系，在今天仍具有重要意義。因此，繼承和弘揚(yáng)有益于當(dāng)代的鄉(xiāng)賢文化，在今天的鄉(xiāng)村中再造一批熱心公益、有德有能之傳統(tǒng)價(jià)值信奉者即新鄉(xiāng)賢，為其參與公共事務(wù)創(chuàng)造條件，使之成為教化鄉(xiāng)里的重要輔助力量。比如，可探索建立類似英國的治安法官，設(shè)立鄉(xiāng)老與村老，賦予其準(zhǔn)司法權(quán)，以地方習(xí)俗和道德原則維持教化，調(diào)解民事糾紛和輕微刑事 案件。

第四，要重視對(duì)民間信仰和傳統(tǒng)民俗活動(dòng)的支持和指導(dǎo)，充分發(fā)揮其勸善規(guī)過、善世化俗的正能量和正功能作用。建立與新時(shí)代中國特色社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的道德規(guī)范，絕對(duì)不能脫離自己民族文化的本真性和原生態(tài)。中國民間信仰和傳統(tǒng)民俗活動(dòng)與“迷信”并非有必然聯(lián)系，而是與普通群眾日常生活方式密切相關(guān)、世代相傳的宗教和民俗文化形態(tài)，具有“信明義，崇德報(bào)功”的真精神，而且和儒釋道文化相互交融，從而形成防止民族文化水土流失的宗教生態(tài)平衡系統(tǒng)，有助于促進(jìn)外來宗教中國化?；鶎诱畬?duì)民間信仰活動(dòng)不能放任自流，要主動(dòng)予以規(guī)制和導(dǎo)引。同時(shí)，要組織和支持村民開展具有傳統(tǒng)文化特色的修德養(yǎng)志、研讀經(jīng)典、傳統(tǒng)禮俗等文化活動(dòng)，引導(dǎo)崇德向善，形成德業(yè)相勸、過失相規(guī)、守望相助、患難相恤的社會(huì)風(fēng)尚，進(jìn)一步淳化民風(fēng)。