精算報告制度：助力養(yǎng)老金行穩(wěn)致遠(yuǎn)

■文／鄭秉文

黨的十九大報告對我國分兩階段發(fā)展作出部署：在2020年實現(xiàn)“全面建成小康社會”的基礎(chǔ)上，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，再到2050年建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。社會保障制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全網(wǎng)，是國家治理體系的組成部分，那么在2035年和2050年這兩個重要時點上，我國的社保制度能否有效支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、滿足廣大百姓養(yǎng)老的實際需要？據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《統(tǒng)計公報》顯示，2017年60歲及以上老年人占人口比例為17.3%。聯(lián)合國對中國人口老齡化的預(yù)測結(jié)果為：在2035年和2050年，60歲及以上老年人占人口比例將分別高達(dá)28.5%和35.1%。面對咄咄逼人的老齡化趨勢，如何對基本養(yǎng)老保險制度的未來走勢、存在的問題、改革的取向給出明確的判斷，在當(dāng)下社保頂層設(shè)計的關(guān)鍵時刻，建立精算報告制度應(yīng)該提到議事日程上來。

發(fā)達(dá)國家建立精算報告制度的做法及其作用

建立精算報告發(fā)布制度是一個通行的國際慣例。在過去的半個世紀(jì)里，很多發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都建立了定期的精算與預(yù)測報告制度，主要作用有二：一是作為監(jiān)測養(yǎng)老金制度運行質(zhì)量的一個技術(shù)工具，定期向全社會公布，成為社會保障制度的一項常規(guī)工作；二是作為改革養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度甚至待遇確定（DB）型第二支柱職業(yè)年金制度的主要根據(jù)，日益成為參數(shù)改革和結(jié)構(gòu)改革不可或缺的技術(shù)手段，旨在應(yīng)對人口老齡化。

社會保險建立精算報告制度歷史悠久。英國是建立精算機(jī)構(gòu)最早的國家。1912年英國政府為“全民醫(yī)療保險聯(lián)合委員會”任命了一位總精算師，1917年建立政府精算師制度，1919年成立“政府精算署”（GAD）至今。GAD隸屬英國財政部，其主要職能是每5年為“國民保險基金”（NIF）提供一份精算報告，為公共部門的職業(yè)養(yǎng)老金提供精算建議等。NIF建立于1948年，主要由雇主、雇員的繳費和利息收入構(gòu)成，其支出包括劃轉(zhuǎn)一定比例資金到“國民健康計劃”（NHS），支出項目包括養(yǎng)老金、遺屬和殘障津貼、失業(yè)金、生育保險金、尋找工作津貼等。英國精算報告的結(jié)果對其調(diào)整參數(shù)具有十分重要的參考意義。例如，10年前的精算結(jié)果顯示，根據(jù)當(dāng)時的各種條件，NIF可存續(xù)到2070年，但根據(jù)2014年7月17日發(fā)布的《大不列顛“國民保險基金”五年跨期政府精算報告（2010年4月—2015年4月）》，如不對繳費率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整，該基金到2027年即將枯竭。英國NIF在過去近一個世紀(jì)里之所以能夠正常運行，與其定期精算和不斷調(diào)整參數(shù)具有重大關(guān)系。

很多發(fā)達(dá)國家十分重視精算制度建設(shè)和精算機(jī)構(gòu)建設(shè)。建立精算報告制度的方式主要有兩個，或由政府親力親為，或采取政府采購的方式。英國建立專門的養(yǎng)老金精算部門，專司精算報告撰寫事宜；美國由社會保險基金理事會負(fù)責(zé)撰寫和發(fā)布年度精算報告制度；加拿大的精算報告是由金融監(jiān)管局精算辦公室完成的。精算報告撰寫者向國會（議會）負(fù)責(zé)并提交給國會，同時在網(wǎng)上向全社會公布。德國、加拿大、澳大利亞、韓國等國政府都建立了專門的精算機(jī)構(gòu)，英國的政府精算署有150人，就連只有450萬人口的哥斯達(dá)黎加，其社保局的精算處也有多達(dá)25人。

精算報告制度使美國養(yǎng)老保險成為世界上最健康的社會保障制度。美國1935年通過《社會保障法案》，1941年就開始發(fā)布第一份年度精算報告，之后每年發(fā)布一次，從未間斷。美國每個年報給出的精算期限有兩個，即10年的短期預(yù)測和75年的長期預(yù)測，后者覆蓋所有參保人的余命。在美國，“精算平衡”被認(rèn)為是總收入率（利息以外的制度收入占工薪稅基的比例）與總成本率（養(yǎng)老金支出成本占該年工薪稅基的比例）的差占年度工薪稅基的百分比，如果為負(fù)值就是精算赤字，正值就是精算盈余。實際上就是指當(dāng)年的雇主雇員雙方繳費收入與養(yǎng)老金支出之間的差額要保持正值，否則就沒實現(xiàn)“精算平衡”?！熬闫胶狻笔敲總€年度報告的核心關(guān)鍵詞，例如，在2017年6月13日發(fā)布的第77份年報即2017年精算報告中，“精算平衡”這個詞出現(xiàn)了187次，其精算結(jié)果是，到2022年首次出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支，到2034年基金余額將枯竭。其實，很多年度精算報告的預(yù)測結(jié)果都是如此“糟糕”，但經(jīng)過參數(shù)調(diào)整，最終又都成功實現(xiàn)精算平衡。之所以大多數(shù)的年報給出的精算預(yù)測均為收不抵支，進(jìn)而出現(xiàn)基金枯竭，是在參數(shù)沒有調(diào)整的靜止條件下作出的精算。所以，美國的精算報告是調(diào)整制度參數(shù)和維持財務(wù)可持續(xù)性的唯一根據(jù)。77個精算報告好比77個“體檢報告”，使美國公共養(yǎng)老保險制度在不斷修正和調(diào)整過程中成長起來，最終成為全世界現(xiàn)收現(xiàn)付制度的典范。換言之，美國公共養(yǎng)老保險制度從建立之日起就對其進(jìn)行年度精算，精算報告制度為美國社保制度調(diào)整參數(shù)和長治久安發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

精算報告制度為加拿大養(yǎng)老金改革立下汗馬功勞。加拿大1966年建立養(yǎng)老保險制度時，繳費率僅為3.60%（雇主雇員雙方各一半，下同），隨后逐年上調(diào)，1995年上調(diào)到5.40%。當(dāng)年精算報告給出的預(yù)測是，到2030年，隨著老年撫養(yǎng)比的提高，繳費率將提高到14.2%；到2060年和2090年老年撫養(yǎng)比將分別提高到48.5%和53.7%，繳費率還將不斷提高，否則將無法滿足制度收支的精算平衡。這意味著，加拿大后代人的繳費率將比當(dāng)代人高出許多倍，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的代際不公平。為了代際公平，1996—1997年加拿大進(jìn)行了一場獨辟蹊徑、意義非凡的改革。他們利用精算技術(shù)為未來100年制度運行進(jìn)行了仿真測算，得到了這樣的結(jié)果：從1997年開始加速提高繳費率，由5.85%提高到6.00%，提高0.15個百分點，此后每年加速提高一些，達(dá)到9.90%便定格為“永久費率”，即從2003年開始一直到本世紀(jì)末維持這個費率水平不變。同時，加拿大利用加速提高費率獲得的資產(chǎn)池建立一支養(yǎng)老保險基金用于投資資本市場，以獲得市場風(fēng)險回報。也就是說，利用風(fēng)險收益率，再加上其他一些改革措施，獲取一個9.90%的“永久費率”。這次改革使子孫后代擁有了與“我們”當(dāng)代人同等水平的繳費負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)的是代際公平。從1997年實施改革，這個制度運行了20年，其主要結(jié)果與20年前的預(yù)測十分吻合，顯現(xiàn)出精算工具在頂層設(shè)計中的重要意義。盡管老齡化不斷加深，但到2100年，加拿大人的繳費率將始終“定格”在9.90%。

中國建立精算報告制度的意義所在

定期發(fā)布精算報告看上去是一件小事，但作為一個制度安排，體現(xiàn)的卻是一個國家的軟實力，是社會保障政策制訂、決策科學(xué)化和民主化的基礎(chǔ)。中國建立精算報告制度的現(xiàn)實意義及其深遠(yuǎn)意義體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，建立精算報告制度是“堅持精算平衡”的必然要求，是貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體體現(xiàn)。十八屆三中全會對社會保障全面深化改革作了部署，并首次提出“堅持精算平衡原則”。建立精算報告制度相當(dāng)于建立一個養(yǎng)老金預(yù)警制度。堅持精算平衡原則的載體就是精算報告，而建立精算報告發(fā)布制度的本質(zhì)就是建立一套養(yǎng)老金預(yù)警制度。通過年度精算報告對人口結(jié)構(gòu)變化趨勢及其導(dǎo)致的制度收支缺口及時預(yù)警，無疑將有利于及時調(diào)整參數(shù)，制訂和采取必要的應(yīng)對措施。

第二，建立精算報告制度是頂層設(shè)計的主要根據(jù)，是預(yù)測其財務(wù)可持續(xù)性的唯一手段。如同十八屆三中全會《決定》所指出的，加強(qiáng)頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，提高改革決策科學(xué)性。作為頂層設(shè)計的一項基礎(chǔ)要件，精算是描繪社保藍(lán)圖的一個仿真工具，沒有精算，頂層設(shè)計的科學(xué)化就無從談起。1997年加拿大養(yǎng)老保險改革就來源于年度精算報告的預(yù)測，并且在完全依賴精算的基礎(chǔ)上，加拿大重新制定了一個長達(dá)百年的頂層設(shè)計。

第三，建立精算報告制度是適應(yīng)常態(tài)和引領(lǐng)新常態(tài)的現(xiàn)實需要，有利于實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，養(yǎng)老保險基金收入增速放緩，支出增速加快，同時，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中降低社會保險費對養(yǎng)老保險提出新挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金短期和中期預(yù)測顯得格外重要，尤其是當(dāng)建立起國資劃轉(zhuǎn)制度和投資制度之后，精算報告的重要性突顯。

第四，建立精算報告制度有利于推動政府的數(shù)據(jù)采集、歸集、處理和信息公開等基礎(chǔ)制度建設(shè)，進(jìn)而推動促進(jìn)制訂一些標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置一些基準(zhǔn)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國政府部門在數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)處理等方面存在較大差距，這將不利于數(shù)據(jù)庫建設(shè)和數(shù)據(jù)共享，不利于建立政府大數(shù)據(jù)中心平臺，不利于建設(shè)“數(shù)據(jù)政府”。建立精算報告制度可“倒逼”加快數(shù)據(jù)采集、歸集、處理制度建設(shè)。而數(shù)據(jù)是頂層設(shè)計之基礎(chǔ)，沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就無法勾畫出社保制度頂層設(shè)計的藍(lán)圖。例如，長期護(hù)理保險制度地方試點中使用的“老年失能率”相差很大，最高為18%，最低只有4%，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確將嚴(yán)重影響制度財務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測。數(shù)據(jù)采集、歸集、處理制度的建立將“倒逼”建立一些標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置一些基準(zhǔn)，包括編制生命表等。

第五，建立精算報告制度有利于防范地方財政風(fēng)險，有利于地方養(yǎng)老保險制度建設(shè)。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的收支為地方管理，大多數(shù)為縣市級統(tǒng)籌水平，這是世界上唯一幾乎完全由基層政府管理養(yǎng)老基金的制度。由于人口流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史遺產(chǎn)等多重因素的影響，各省基本養(yǎng)老保險的財務(wù)收支形勢呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢，反映在基金的收支結(jié)余以及可支付月數(shù)等指標(biāo)上差別很大，一些省份的結(jié)余積累可以備用若干年，而有些地區(qū)只有幾個月，有的甚至出現(xiàn)“當(dāng)期缺口”。建立精算報告可對各省的基本養(yǎng)老保險制度運行進(jìn)行監(jiān)測，對未來收支趨勢作出預(yù)測，為建立省級調(diào)劑金制度和防止財政風(fēng)險提供根據(jù)。

第六，建立精算報告制度有利于促進(jìn)投資體制改革，提高制度財務(wù)可持續(xù)性。以養(yǎng)老保險基金投資制度為例，制度運營一年有余，目前僅9 個省(區(qū)、市)與全國社保基金理事會簽署委托投資合同，合同金額 4300億元，實際到賬2832億元，在4萬億元職工養(yǎng)老保險基金當(dāng)中，顯得太少，與建立制度之初的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。各地養(yǎng)老基金銀行存款利率只有2%—3%，而去年全國社保基金理事會的投資收益率高達(dá)9%。在總量高達(dá)4萬億元的情況下，減少一個百分點的收益就是400億元。各地投資意愿低下，固然是地方局部利益的結(jié)果，但也有對流動性的擔(dān)心。建立精算報告制度可對各省流動性給出預(yù)測，有利于釋然地方政府的擔(dān)心和加快投資體制的改革進(jìn)程，有利于提高制度收入和財務(wù)可持續(xù)性。

第七，建立精算報告制度有利于其他配套制度改革進(jìn)程，包括提高退休年齡、延長最低繳費年限等。我國基本養(yǎng)老保險制度正處于不斷完善過程當(dāng)中，還未完全定型，很多配套改革正在進(jìn)行，《社會保險法》也處于不斷完善修訂過程之中。制度存在的一些固有問題逐漸顯露，只有與時俱進(jìn)，不斷改革，才能跟上新形勢，吸納新經(jīng)驗，歸納新實踐，體現(xiàn)新發(fā)展，做出新規(guī)范，推動社會保險制度不斷前行。而所有這些改革都有賴于精算結(jié)果作為基本依據(jù)。即使將建立3%的中央調(diào)劑金制度，無疑也離不開精算工作的支撐。

第八，建立精算報告制度有利于社會穩(wěn)定，意味著為全社會提供一個長期預(yù)期。人口老齡化并不可怕，它是生活質(zhì)量提高和醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步的結(jié)果，是人類社會文明發(fā)展的表現(xiàn)；同樣，社會保障制度受到人口結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，這是人類社會自我挑戰(zhàn)的必然，是制度創(chuàng)新的動力。歐美國家半個多世紀(jì)精算報告制度的歷史顯示，它猶如安民告示，將社保制度的發(fā)展趨勢昭告天下，為全社會提供一個長期預(yù)期，有利于喚醒全社會居安思危的憂患意識，贏得全社會對改革的認(rèn)同、參與和支持；有利于同心同德和凝聚共識，消除與政府的對立情緒；有利于每個社會成員未雨綢繆，為老齡化做好思想準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備，促進(jìn)多層次社保體系的形成。相反，如果對社保制度未來收支趨勢采取捂著蓋著或欲言又止的遲疑態(tài)度，反倒會引起社會恐慌、抱怨甚至質(zhì)疑，不利于政府公信力的建立。例如，美國發(fā)布的首個精算報告就預(yù)測說，1961年將首次出現(xiàn)收不抵支，此后每年發(fā)布的精算報告都公布“收不抵支”和“基金枯竭”兩個重要時點，年年如此，都沒有引起社會恐慌。相反，由于政府及時調(diào)整參數(shù)，這個制度成為現(xiàn)收現(xiàn)付的一個典范。

精算報告制度須符合中國養(yǎng)老保險話語體系

作為社會保障制度一個不可分割的組成部分，美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國和日本等幾個主要國家建立養(yǎng)老金精算報告發(fā)布制度不僅歷史悠久，而且經(jīng)驗豐富。例如，美國已經(jīng)發(fā)布了77部年度精算報告，加拿大發(fā)布了28部。各國的精算預(yù)測期不同，德國精算報告期是15年，澳大利亞是35年，英國是50年以上，美國和加拿大都是75年，日本長達(dá)95年。從報告發(fā)布頻率上看，美國的養(yǎng)老保險和老年醫(yī)療保險每年都分別發(fā)布一個精算報告，其他國家有的是一年發(fā)布一次，有的是3年，有的是5年發(fā)布一次。我國臺灣省從上世紀(jì)90年代開始發(fā)布精算報告，每3年發(fā)布一次，其中“軍公教”保險制度已公布6次。據(jù)悉，臺灣第二支柱養(yǎng)老金“勞工退休金”精算報告也即將對社會公開，每3年一次。

社會保障養(yǎng)老基金的精算方法與商業(yè)保險不同，其精算方法論主要有三種，即年度現(xiàn)金流量法（annual cash-flow measures）、基金存量測量法（percentage measures）、精算平衡法（actuarial balance）即資產(chǎn)負(fù)債表測量法（balance sheet）等。有的國家僅使用一種方法，有的國家是多種方法并用。例如，美國的《聯(lián)邦老遺殘信托保險基金精算報告》使用的是收入率（income rate）與成本率（cost rate）等就是第一種，而其使用的基金率測量法（fund ratio）就屬于第二種；加拿大發(fā)布的《加拿大養(yǎng)老金計劃精算報告》在使用第一種方法的同時，主要更側(cè)重于基金率測量法。只不過加拿大沒有使用美國的術(shù)語“基金率”，而是根據(jù)其獨特的“充分籌資”模式，基金存量規(guī)模很大的預(yù)期，使用的是“資產(chǎn)/支出比”（assets/expenditures ratio）。

即使使用同樣的方法論，不同的精算報告之間也存在差異性。例如，美國和加拿大使用的都是基金率測量法，但其設(shè)定的75年長期精算平衡基準(zhǔn)也是不一樣的：美國的基金率基準(zhǔn)追求的是不低于0，而加拿大盯住的大約是500%，差異很大。就短期的精算平衡基準(zhǔn)來講，美國設(shè)定的是5年，其基金率基準(zhǔn)是不低于100%，而加拿大基本沒有短期預(yù)測。由于不同國家建立的基本養(yǎng)老保險制度存在較大差異性，精算報告使用的術(shù)語也存在一定差異性，有些術(shù)語是專門為本國精算報告所使用。例如，加拿大精算報告使用的“現(xiàn)收現(xiàn)付率”（pay-as-you-go rate）是為其年度現(xiàn)金流量法量身定做的術(shù)語；對同一個測量方法使用不同的術(shù)語，這種情況也很多見，比如，在基金存量測量法中，基金累計余額占下年度支出的比率是一個重要概念，但如前所述，美國的精算報告將之稱為“基金率”，而加拿大則稱之為“資產(chǎn)/支出比”。

另外，發(fā)達(dá)國家每年發(fā)布的精算報告在編撰體例和寫作邏輯上各有千秋。這既是由于制度特征不同決定的，也是由于傳統(tǒng)不同決定的；甚至，有些話語體系也存在較大差別，因為制度設(shè)計的很多細(xì)節(jié)存在差異性，難以用他國的話語體系予以表述，只能創(chuàng)設(shè)一些適合本國制度特征的專門用語和詞匯。

中國基本養(yǎng)老保險制度誕生于上世紀(jì)90年代初，是世界上唯一的統(tǒng)賬結(jié)合的混合型制度，個人賬戶空賬運行20多年，費基和費率的確定和執(zhí)行等很多方面都存在參數(shù)之間的獨特之處；20多年來，中央政府和地方政府發(fā)布很多政策文件，逐漸形成了針對中國制度運行特征所獨有的話語體系。從預(yù)期來看，由于制度還未最后定型，有些方面甚至還未定性，比如個人賬戶的地位問題等，所以，考慮到中國養(yǎng)老金制度的現(xiàn)狀，中國養(yǎng)老金精算報告只能沿著年度現(xiàn)金流量法和基金率測量法的思路，從發(fā)達(dá)國家精算報告中吸取一些適合具體國情的做法，為我所用。尤其是在參數(shù)可獲性和大數(shù)據(jù)缺位的情況下，努力克服數(shù)據(jù)可獲性的客觀約束，測算期不可能像一些發(fā)達(dá)國家那樣長達(dá)75年。但應(yīng)該像美國那樣每年發(fā)布一個精算報告。因為中國養(yǎng)老保險改革日新月異，幾乎每年都有新政策出臺，每年都有新變化，且各制度參數(shù)易受外部社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響。例如，我們應(yīng)遵循約定俗成的原則，對常用的、適合國情的專有術(shù)語沿用下去。諸如“備付月數(shù)”或“支付月數(shù)”的用法，使用的指標(biāo)是“月數(shù)”，如果使用美國的“基金率”及其百分?jǐn)?shù)的指標(biāo)，或使用加拿大精算報告的“資產(chǎn)/支出比”及其倍數(shù)的指標(biāo)等，都不太適合中國的具體國情。再例如，對某些概念和術(shù)語的指標(biāo)設(shè)定也盡量采用約定俗成的量化指標(biāo)，盡量讓精算報告易讀易懂。還以“備付月數(shù)”或“支付月數(shù)”為例，如果將“基金備付警戒線”設(shè)定為低于3個月，對“基金備付基準(zhǔn)線”設(shè)定為9個月，類似這樣的指標(biāo)都是符合中國國情和使用習(xí)慣的，也帶有政策理解上的連續(xù)性。再例如，由于中國的特殊國情，在國外的精算報告里難以找到對應(yīng)于合適的專有詞匯，只能“創(chuàng)設(shè)”一些獨有的概念術(shù)語。比如，中國養(yǎng)老保險制度的登記參保人數(shù)與實際繳費人數(shù)之間的較大差距，“制度贍養(yǎng)率”這個國際通用的術(shù)語就只能分為“制度參保贍養(yǎng)率”和“制度繳費贍養(yǎng)率”，因為兩種情況下的制度負(fù)擔(dān)存在較大差距，用一個概念和術(shù)語“制度贍養(yǎng)率”難以概括真實的制度負(fù)擔(dān)情況。前者是指制度內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金人口與參保人口的比例，其計算公式為“制度參保贍養(yǎng)率=養(yǎng)老保險制度內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金人口/參保人口×100%”，后者指制度內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金人口與參保并繳費人口的比率，其計算公式為“制度繳費贍養(yǎng)率=養(yǎng)老保險制度內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金人口/參保并繳費人口×100%”。■