加快《質(zhì)量促進(jìn)法》立法進(jìn)程

朱作鑫

質(zhì)量是企業(yè)生存與發(fā)展之本，也是國家核心競爭力的重要組成部分。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，支持我國經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在減弱，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，而質(zhì)量提升作為新一輪產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動力，在推動社會生產(chǎn)力整體躍升過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

黨和國家歷來重視質(zhì)量工作，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是高度重視質(zhì)量戰(zhàn)略，提出要“切實(shí)把推動發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”，“以提升發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”，要“推動中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變、中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變、中國產(chǎn)品向中國品牌轉(zhuǎn)變”。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中更是多次提及“質(zhì)量”，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持質(zhì)量第一……把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向……建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國……”。法治作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式，在質(zhì)量提升過程中發(fā)揮重要的促進(jìn)和保障作用。

近年來，研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》已被提上有關(guān)國家機(jī)關(guān)的議事日程，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《貫徹實(shí)施質(zhì)量發(fā)展綱要2016年行動計(jì)劃》提出要開展《質(zhì)量促進(jìn)法》等立法研究；《消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016-2020年）》更是明確要求加快推進(jìn)《質(zhì)量促進(jìn)法》等立法工作。鑒于此，筆者試圖就當(dāng)前我國質(zhì)量提升立法需重點(diǎn)關(guān)注之問題作一初步學(xué)術(shù)探討，以期對落實(shí)黨的十九大精神，開展相關(guān)具體工作有所裨益。

我國現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升的法律制度之不足

當(dāng)前我國有關(guān)質(zhì)量提升的法律制度，從外在形式、立法理念到實(shí)質(zhì)內(nèi)容等方面存在一些不足，不能完全滿足我國質(zhì)量提升工作實(shí)際需要，具體表現(xiàn)為：

一是從立法形式上看，立法碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然我國已出臺了一些有關(guān)質(zhì)量提升的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，但是目前沒有一部統(tǒng)領(lǐng)性的質(zhì)量提升基本法，在立法形式上顯得較為分散。不同法律對于類似的事項(xiàng)規(guī)定并不一致甚至可能互相抵牾，既不利于構(gòu)建完整的質(zhì)量提升法律體系，也影響了相關(guān)法律的權(quán)威性和執(zhí)行力。

二是從立法理念上看，需要調(diào)整?，F(xiàn)行涉及質(zhì)量提升的法律法規(guī)多數(shù)是上個世紀(jì)八九十年代和本世紀(jì)初制定的，在當(dāng)時的立法背景和經(jīng)濟(jì)社會大環(huán)境下，立法理念更多的是強(qiáng)調(diào)治理、整頓和從嚴(yán)監(jiān)管。然而，隨著全面深化改革戰(zhàn)略布局的提出，行政管理體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，以治理整頓為中心的立法理念已不能完全符合當(dāng)前簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的新形勢新要求，需要根據(jù)“放管服”改革精神對滯后的立法理念作出相應(yīng)調(diào)整，在質(zhì)量提升領(lǐng)域的立法中更多地體現(xiàn)出鼓勵、支持、引導(dǎo)和規(guī)范相結(jié)合的立法理念。

三是從立法的內(nèi)容來看，現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升法律制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容較為單一。在調(diào)整范圍方面，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定主要針對工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量，對于服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域沒有涉及，調(diào)整范圍顯然過窄；在適用主體上，對企業(yè)規(guī)定得多，對企業(yè)以外的其他質(zhì)量提升主體缺少規(guī)定，既不利于充分發(fā)揮企業(yè)活力，也不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方開展質(zhì)量提升工作。

《質(zhì)量促進(jìn)法》之價(jià)值基礎(chǔ)

如前所述，由于我國現(xiàn)行質(zhì)量提升的法治建設(shè)存在明顯不足，在一定程度上影響了我國質(zhì)量提升工作，不利于提高我國產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量乃至國家整體競爭力。根據(jù)當(dāng)前我國質(zhì)量提升立法基礎(chǔ)和實(shí)際工作情況，參考借鑒國外成熟先進(jìn)的立法案例，以問題為導(dǎo)向，研究制定專門的質(zhì)量提升基本法，即《質(zhì)量促進(jìn)法》，對質(zhì)量提升的基本原則和主要制度作出統(tǒng)一規(guī)定，具有一定的價(jià)值基礎(chǔ)。

1.在形式價(jià)值方面，研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》具有合理性和可行性。

一方面，對有關(guān)質(zhì)量提升的制度措施作出統(tǒng)一的法律規(guī)定，有利于克服前述立法碎片化之不足，從而使質(zhì)量提升法律制度在形式上更為合理。在現(xiàn)有分散的涉及質(zhì)量提升法律淵源基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件中有關(guān)質(zhì)量提升的主要制度，結(jié)合質(zhì)量工作的實(shí)際和未來發(fā)展趨勢，制定一部體系性和框架性很強(qiáng)、具有綜合協(xié)調(diào)作用的質(zhì)量提升基本法，并在《質(zhì)量促進(jìn)法》中確定立法基本原則，進(jìn)而按照基本原則的指引，對質(zhì)量提升主要制度措施作出相應(yīng)規(guī)定，同時整合精簡產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等單行法律中的質(zhì)量提升法律條款，將清理后的相關(guān)條款一并納入《質(zhì)量促進(jìn)法》調(diào)整領(lǐng)域。這樣一來，可以使質(zhì)量提升立法更加具備形式合理性，減少和避免法律之間的沖突抵觸。

另一方面，法律是我國除憲法外最高位階的法律形式，規(guī)范著國家和社會生活基本方面的制度，法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他法律形式。質(zhì)量提升法律制度關(guān)系到質(zhì)量工作的方方面面，具有政策性和技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣、適用對象多等特點(diǎn)，具體制度較為復(fù)雜，涉及民事、商事、刑事乃至訴訟基本制度，而行政法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件只能在行政管理職責(zé)范圍內(nèi)作出規(guī)定，顯然無法對民事、商事、刑事乃至訴訟基本制度做出全面規(guī)定。同時，考慮到工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、食品等產(chǎn)品質(zhì)量方面均是由全國人大常委會出臺專門法律予以規(guī)制，從法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一角度出發(fā)，質(zhì)量提升立法以法律形式出現(xiàn)更為適宜。

2.在實(shí)體價(jià)值方面，統(tǒng)一的質(zhì)量提升立法在一定程度上可以樹立先進(jìn)的質(zhì)量提升法治理念。這樣，可以更好地發(fā)揮質(zhì)量提升立法的功能與作用，使質(zhì)量提升工作更加規(guī)范，更有效益，從而推動質(zhì)量提升法律制度從形式合理性向更高的實(shí)質(zhì)有效性邁進(jìn)。

就立法理念而言，作為一部法律的靈魂，立法理念直接關(guān)系到法律的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，進(jìn)而影響到法律出臺后的執(zhí)行效果?，F(xiàn)行有關(guān)法律制度之所以出現(xiàn)諸多不足之處，固然存在當(dāng)時客觀形勢需要、立法技術(shù)欠缺等客觀方面的原因，但關(guān)鍵在于以往管制型立法理念下，規(guī)制重心是以便于部門監(jiān)管為主要出發(fā)點(diǎn)，以保障質(zhì)量安全為落腳點(diǎn)，以行政許可（審批）為主要抓手，在設(shè)計(jì)具體制度時更多地體現(xiàn)了重許可輕服務(wù)、重管控輕促進(jìn)、重底線輕高標(biāo)準(zhǔn)的立法思路。隨著形勢的變化，傳統(tǒng)的管制型立法理念顯然已不能適應(yīng)當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對提高質(zhì)量的要求，也難以有效地激發(fā)全社會共同提升質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。通過研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》，可以摒棄相對落后的管制型立法理念，樹立起全新的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)立法理念。

關(guān)于《質(zhì)量促進(jìn)法》的基本原則

研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》，可以從如下原則出發(fā)：

一是國家主導(dǎo)與社會共治相結(jié)合原則。一方面，開展質(zhì)量提升行動是黨中央、國務(wù)院部署的重要工作，《質(zhì)量促進(jìn)法》作為質(zhì)量提升基本法，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下做好質(zhì)量工作、建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的基本遵循和行為規(guī)范，首先必須反映黨和國家意志。鑒于現(xiàn)階段我國質(zhì)量基礎(chǔ)還比較薄弱，要做到全社會的質(zhì)量提升離不開國家的大力提倡、引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范和管理，各級政府及有關(guān)主管部門在質(zhì)量提升行動中承擔(dān)了法規(guī)起草、規(guī)劃制定、服務(wù)保障、監(jiān)督管理等諸多具體職責(zé)，對于全社會的質(zhì)量提升起到了極為重要的主導(dǎo)作用。從美、日、歐等國家和地區(qū)的質(zhì)量提升實(shí)踐來看，其同樣注重在質(zhì)量提升中發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，并在立法中予以體現(xiàn)。另一方面，質(zhì)量促進(jìn)不僅是一種國家行為，同樣需要企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體參與其中，無論是對具體微觀產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量的促進(jìn)，還是對宏觀經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的促進(jìn)，最終都要依靠企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體的共同努力來實(shí)現(xiàn)；離開了企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體，質(zhì)量提升就是無源之水、無本之木，而如何設(shè)計(jì)具體法律制度，來激發(fā)市場主體參與質(zhì)量提升行動的積極性，并發(fā)揮各自作用，成為研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》所必須面對和解決的問題?？梢哉f，國家主導(dǎo)保障質(zhì)量提升不偏離正確方向，社會共治能為質(zhì)量提升夯實(shí)基礎(chǔ)。

二是支持、引導(dǎo)、服務(wù)與規(guī)范并重原則。質(zhì)量提升與科學(xué)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)狀況等因素密切相關(guān)，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，質(zhì)量提升離不開良好的法治、人文、科技環(huán)境。雖然改革開放以來我國全民質(zhì)量意識不斷提高，質(zhì)量提升的社會環(huán)境逐步改善，但仍存在質(zhì)量總體水平不夠高、質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)不夠強(qiáng)、質(zhì)量提升的局部環(huán)境不夠好等突出問題，既難以滿足人民群眾日益增長的質(zhì)量需求，也與當(dāng)前我國正在持續(xù)深入推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及“放管服”改革精神不一致。對此，研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》亦應(yīng)體現(xiàn)出支持、引導(dǎo)、服務(wù)與規(guī)范并重之原則。

三是協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則。研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則，即要處理好與質(zhì)量領(lǐng)域其他法律的關(guān)系。如前所述，當(dāng)前質(zhì)量領(lǐng)域雖然沒有出臺統(tǒng)一的質(zhì)量提升基本法，但是在一些單行法律中已經(jīng)出現(xiàn)了涉及特定領(lǐng)域質(zhì)量提升的具體條款。為確保中國特色社會主義法律體系的完整統(tǒng)一，研究制定《質(zhì)量促進(jìn)法》時應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮現(xiàn)行有關(guān)法律相關(guān)規(guī)定，做到與這些法律的基本原則和主要制度銜接一致，避免發(fā)生新舊法律之間的不一致或者沖突，以及可能因此對相關(guān)工作造成的不利影響。

綜上，國家主導(dǎo)與社會共治相結(jié)合原則在立法過程中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，是整部法律的首要原則；支持、引導(dǎo)、服務(wù)與規(guī)范并重原則是國家主導(dǎo)與社會共治相結(jié)合原則的衍生和具體化，它直接關(guān)系到主要法律制度的設(shè)定；而協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則是在立法技術(shù)方面的要求，反映了《質(zhì)量促進(jìn)法》與其他相關(guān)法律之間的能動關(guān)系。

關(guān)于《質(zhì)量促進(jìn)法》的主要制度

基于前述立法基本原則的指引，在設(shè)計(jì)主要制度時，可集中整合涉及質(zhì)量提升的各類法律淵源，特別是黨中央、國務(wù)院近年來出臺的關(guān)于質(zhì)量提升工作的規(guī)范性文件，對質(zhì)量提升工作所作短、中、長期部署，確定的一系列政策措施。鑒于此，以下方面的制度措施值得引起重視：

1.關(guān)于調(diào)整范圍與適用主體。如前所述，現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升的法律規(guī)定主要集中于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品領(lǐng)域，且基本上是對企業(yè)質(zhì)量所作出的規(guī)定。然而隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平不斷提高，質(zhì)量的外延早已不局限于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，逐漸擴(kuò)展到服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)乃至公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域。參與主體也不僅是企業(yè)，政府與企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體等各方均參與其中、各司其職，共同實(shí)現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略。從質(zhì)量發(fā)達(dá)國家的立法案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，國外相關(guān)法律制度的適用范圍均覆蓋國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展各領(lǐng)域，并將政府部門、企業(yè)等納入調(diào)整主體范疇?？梢姡覈舫雠_《質(zhì)量促進(jìn)法》，也有必要根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍與調(diào)整主體。

需要注意的是，行政機(jī)關(guān)作為《質(zhì)量促進(jìn)法》的適用主體，實(shí)踐中具有雙重身份屬性：一方面，行政機(jī)關(guān)具有市場監(jiān)管、制定公共政策等行政管理職責(zé)，在質(zhì)量工作中處于主導(dǎo)地位，履行監(jiān)管職責(zé)；另一方面，行政機(jī)關(guān)作為公共服務(wù)的提供者，也應(yīng)當(dāng)按照《質(zhì)量促進(jìn)法》規(guī)定，努力提高自身提供公共服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)，并依法接受上級行政機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以及人民群眾的監(jiān)督。

2.關(guān)于激勵機(jī)制。質(zhì)量提升離不開全社會的共同努力。為了進(jìn)一步提升全民質(zhì)量意識，積極推動質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新，營造質(zhì)量提升的優(yōu)越環(huán)境，增強(qiáng)中國企業(yè)、行業(yè)乃至國家的競爭力，可以考慮借鑒美國《1987年馬爾克姆·波多里奇國家質(zhì)量改進(jìn)法》建立“國家質(zhì)量獎”的做法，研究設(shè)置相應(yīng)的激勵機(jī)制，發(fā)揮各方質(zhì)量提升積極性。

3.關(guān)于具體措施。除了部分法律、行政法規(guī)對質(zhì)量提升作了相應(yīng)規(guī)定，需要予以吸收外，近年來國家對質(zhì)量規(guī)劃、技術(shù)創(chuàng)新、能力提升、中介服務(wù)等重要措施從政策層面作了具體規(guī)定，亦需注意將已被實(shí)踐證明行之有效的政策通過立法方式予以固化。具體包括：質(zhì)量規(guī)劃方面，要發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用；技術(shù)創(chuàng)新方面，要推動質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)品牌建設(shè)，增強(qiáng)質(zhì)量競爭力；能力提升方面，要建立健全培養(yǎng)高素質(zhì)質(zhì)量人才培養(yǎng)機(jī)制，開展形式多樣的質(zhì)量提升活動，塑造精益求精、追求質(zhì)量的工匠精神，發(fā)揮質(zhì)量引領(lǐng)作用，帶動提升國家整體質(zhì)量水平；中介服務(wù)方面，要充分發(fā)揮社會中介組織在質(zhì)量提升中的技術(shù)性、服務(wù)性和輔助性作用。