房地產(chǎn)稅漸行漸近 稅制尚需周全設計

本刊記者 張菀航

不久前，財政部部長肖捷對于完善房地產(chǎn)稅制度的表態(tài)，被不少媒體和專家解讀為房地產(chǎn)稅加快落地的官方預告。

肖捷在《黨的十九大報告輔導讀本》中撰文指出，要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅，適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔。

早在2015年，房地產(chǎn)稅法便已進入最新調(diào)整過的十二屆全國人大五年立法規(guī)劃，據(jù)悉已被列入第一類立法項目。

盡管已納入重要議程，加之試點城市的經(jīng)驗積累，房地產(chǎn)稅卻至今仍未“和盤托出”。如何平復民眾的稅感焦慮，同時兼顧稅制的轉(zhuǎn)軌與改革，更好融入樓市調(diào)控的長效機制？房地產(chǎn)稅的征管，要正視多方訴求乃至掣肘，堅守民意的最大公約數(shù)，審慎推進。

立法進程料將加速

“聽風即是雨”，圍繞房地產(chǎn)稅的熱議，始終在“誤會”與“澄清”之間搖擺。

前段時間，《寧夏回族自治區(qū)房產(chǎn)稅實施細則》出臺的新聞，又無意間觸碰了輿論敏感的神經(jīng)。事實上，此“房產(chǎn)稅”并非當下長效機制里可能涉及的房地產(chǎn)稅制改革。

前者的概念早在1986年時便已存在，在當年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》中，“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”被納入免征范圍。此次寧夏出臺的細則同樣遵循上述原則，并未觸及居民自住房產(chǎn)。

而真正面向部分個人住房進行征管的房地產(chǎn)稅，開始于2011年1月28日，如今上海和重慶這兩座試點城市探索各自的改革模式已有七年時間。2013年，按照十八屆三中全會的有關(guān)部署，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”寫入了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

房地產(chǎn)稅漸行漸近，但具體時間表仍未明確。在 2017年兩會期間，發(fā)言人傅瑩曾表示，“今年沒有把房地產(chǎn)稅草案提請（全國人大）常委會審議的安排?！庇纱丝磥?，按照既定立法程序，當下熱議的“房地產(chǎn)稅會在2018年落地”并不具備可能性。

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部巡視員、研究員林家彬?qū)Α吨袊l(fā)展觀察》表示，推出房地產(chǎn)稅不會是一項“單打一”的行動，而應是一次較大的對于整個稅制的變革。由于我國目前整體稅負水平已經(jīng)較高，旨在使稅制更加合理化和更加符合市場經(jīng)濟體制需要的房地產(chǎn)稅改革，不應增大總體稅負水平。因此，在開征新型房地產(chǎn)稅的同時，應廢止或降低部分稅種的征收。這種通盤研究、影響評估、付諸立法的過程都需要一定的時間?！叭绻苑e極而又穩(wěn)妥的態(tài)度予以推進，預計距正式推出可能還需要兩到三年時間?！绷旨冶蚺袛嗾f。

“如何制定公平合理的房地產(chǎn)稅政策，如何落實征收細節(jié)，這些問題若得不到合理有效的解決，那么房地產(chǎn)稅開征便是一句空話。”中央財經(jīng)大學財稅學院教授、稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時分析認為，2018年不可能頒布實施房地產(chǎn)稅法，但2018年可能會加速房地產(chǎn)稅立法進程，擬定房地產(chǎn)稅草案或提交立法機關(guān)審議。

近日，由中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、中國社會科學院城市與競爭力研究中心課題組發(fā)布的《中國住房發(fā)展報告（2017-2018）》中，也同樣建議2018年將房地產(chǎn)稅納入立法議程，明確時間表，“將2018年確定為基礎性制度和長效機制建設年”。

征收原則得以明確

“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”，如何理解房地產(chǎn)稅這一征收原則？“也就是說，房地產(chǎn)稅從啟動立法到最后真正實施，必須經(jīng)過討論—立法—授權(quán)—試點—推廣等諸多程序?！辈滩龔娬{(diào)。

他接著表示，政府首先要引導社會各界就房地產(chǎn)稅相關(guān)議題展開廣泛討論；爭取形成房地產(chǎn)稅法草案，然后提交全國人大通過立法；在立法基礎上充分授權(quán)地方政府開展房地產(chǎn)稅征收工作試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐漸推廣到全國各地。

作為中國社科院城市與競爭力研究中心住房大數(shù)據(jù)項目組組長，也是《中國住房發(fā)展報告（2017-2018）》課題組成員的鄒琳華，在接受本刊采訪時表示，如果要開征的話，首先要在全國層面立法，授權(quán)地方政府開征。在此基礎上，地方根據(jù)當?shù)厍闆r制定相應的細則，并經(jīng)地方立法機關(guān)通過。

在《中國住房發(fā)展報告（2017-2018）》中，針對推進過程中可能涉及的細節(jié)問題提出了建議，比如“將交易環(huán)節(jié)的契稅征收的稅率調(diào)整等權(quán)限授予地方，讓城市政府可以因城施策進行調(diào)整”。

林家彬進而指出，由于房地產(chǎn)市場是非常區(qū)域化的，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、不同規(guī)模城市之間的差異顯著，對房地產(chǎn)稅的稅率、免征額等細節(jié)規(guī)定不宜全國統(tǒng)一，應在大框架由立法確定之后，給予地方以充分的自由裁量權(quán)。至于分步推進，國務院發(fā)展研究中心早在2004－2006年期間便組織課題組對房地產(chǎn)稅進行過系統(tǒng)研究，當時就曾強調(diào)分步推進的必要性，并提出有關(guān)建議，可考慮首先對工商企業(yè)所屬不動產(chǎn)和城市高檔居住用房開征，然后逐步將其他居民用房等納入征收范圍。先從一定規(guī)模以上城市開始征收，逐步擴大到所有城鎮(zhèn)，也是一個可以考慮的選項。

此外，最早探索房地產(chǎn)稅改革的兩座試點城市也積累了一定的經(jīng)驗，值得分享。中國財政科學研究院副研究員施文潑在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，以上海試點為例，總結(jié)了其在征管方面的兩點可借鑒經(jīng)驗：一是建立由稅務、住房保障房屋管理、建設交通、規(guī)劃國土資源、財政、公安、民政、統(tǒng)計等部門組成的房產(chǎn)稅征收控管機制，在各有關(guān)部門協(xié)同配合下，實現(xiàn)相關(guān)涉稅信息的部門間共享。二是為應對個人納稅人對稅收征管和服務方式的個性化要求，積極在納稅服務方式上創(chuàng)新拓展，建立委托銀行和付費通網(wǎng)站等第三方代理繳納房產(chǎn)稅業(yè)務的納稅服務機制，開放多種繳納渠道，最大限度地提供納稅方便。

房地產(chǎn)稅改勢在必行

盡管前路并非“豁然開朗”，但房地產(chǎn)稅制改革已勢在必行。

在談及改革必要性時，施文潑強調(diào)，“開征房地產(chǎn)稅是我國稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和地方稅體系建設的關(guān)鍵問題，意義重大，關(guān)乎我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局和國家治理體系現(xiàn)代化?！狈康禺a(chǎn)稅天然地具有適合作為地方主體稅種的屬性，開征房地產(chǎn)稅的目標是使其成為地方政府的主體稅種和持續(xù)穩(wěn)定的財源，從而完善地方稅收體系，為提升地方治理能力奠定基礎。鄒琳華也認為，房地產(chǎn)稅的推出可為地方公共服務籌資，應對未來地方政府財政收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

林家彬指出，擬議開征的房地產(chǎn)稅，是按房地產(chǎn)評估價值征收、屬于財產(chǎn)稅性質(zhì)，世界多數(shù)國家也普遍征收房地產(chǎn)稅。我國目前針對房地產(chǎn)的稅收，主要集中在房地產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)，而在保有環(huán)節(jié)實際不征稅（除滬渝兩個試點城市之外），而這樣的房地產(chǎn)稅制并不適應市場經(jīng)濟體制的要求。

“房地產(chǎn)稅改革可通過加強對住房市場的稅收調(diào)節(jié)，實現(xiàn)住房與商業(yè)用房等不同性質(zhì)房產(chǎn)之間的稅收公平。房地產(chǎn)稅改革是我國稅制建設的重要環(huán)節(jié)，對于完善我國產(chǎn)權(quán)制度、推進產(chǎn)權(quán)保護制度也具有重要意義。”蔡昌補充道。

林家彬總結(jié)，推出新型房地產(chǎn)稅的意義主要有以下幾點：第一，可為地方政府提供穩(wěn)定的稅收，從而有助于促使地方政府調(diào)整以招商引資為重點的政策導向，加大對住宅建設和人居環(huán)境改善的投入，增加對住宅用地的供給。第二，對“炒房”可以起到一定程度的抑制作用。因為這將加大炒房者在保有期間的保有成本，在一定程度上降低房地產(chǎn)作為投資品的有利性。第三，有利于調(diào)節(jié)收入差距。房地產(chǎn)稅按照評估價值征收，擁有房產(chǎn)的數(shù)量越多和價值越高的人相應交納的稅費更高，而居住條件低于當?shù)仄骄降娜后w則無需或只需少量交納。第四，有利于增加二手房供給，提高住宅利用效率。開征房地產(chǎn)稅將加大業(yè)主的持有成本，以投資為目的的房產(chǎn)所有者將有動力加快將房產(chǎn)投入市場的速度，從而一方面提高房產(chǎn)資源的利用率，另一方面增大二手房市場的供應量，對于穩(wěn)定房價也具有積極意義。第五，在一定程度上有利于自住性需求的實現(xiàn)。新型房地產(chǎn)稅的出臺將伴隨著房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅費的大幅度清理和廢止，迄今為止購房時須由購房者直接承擔的部分稅費負擔將大幅減輕。

完善房地產(chǎn)稅制設計

十九大報告強調(diào)，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”讓住房回歸居住屬性，也應視作房地產(chǎn)稅改革的基本出發(fā)點。

按照十九大報告精神，關(guān)于建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度，林家彬結(jié)合國務院發(fā)展研究中心課題組有關(guān)“中國不動產(chǎn)稅制設計”的研究成果，建議道，“要以房地產(chǎn)的市場評估價值為計稅依據(jù)。同時規(guī)定一定額度的免征額，以體現(xiàn)保障公民基本居住需求的政策取向?！?/p>

他進而表示，對每個納稅主體要以其擁有的全部房地產(chǎn)價值作為征稅對象。具體看，免征額和稅率的設計要使結(jié)果大體符合“二八原則”，即80%的稅收來自20%的納稅主體，各地居住條件低于平均水平以下的居民，無需納稅或只需少量納稅。對于稅率和免征額的確定，要給予地方政府一定的自由裁量權(quán)。

蔡昌認為，需要制定完善的稅收政策和征管措施。尤其是必須保持房地產(chǎn)稅制的公平性，如何制定稅收減免和優(yōu)惠政策是一個關(guān)鍵。此外，住房確權(quán)登記、稅款征收等也是必需的配套政策。鄒琳華同樣表示，“房地產(chǎn)稅的推出，需要社會共識以及住房財產(chǎn)公開等相應的配套制度，還需要地方公共管理體制的改革相配套?！?/p>

林家彬具體指出，首先，需要進一步完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對產(chǎn)權(quán)不清楚的，按照實事求是的原則解決歷史遺留問題。其次，應盡快實現(xiàn)房地產(chǎn)信息的全國聯(lián)網(wǎng)，保證每一個納稅人擁有唯一的納稅人識別號，以填補一個納稅人在不同行政區(qū)域多次享受免征額的漏洞。第三，將城鎮(zhèn)居民自住住房納入征稅范圍后，早期會有部分納稅人存在一定的抵觸情緒，需要在改革前期做好宣傳和解釋工作。

值得注意的是，肖捷在文中首次明確了要按評估值征稅。

對此，施文潑分析稱，從理論上講，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)應該是不動產(chǎn)的市場價值，但是由于信息不對稱等原因，稅務部門很難準確掌握不動產(chǎn)的市場價值，需要采取替代性的機制進行稅基評定。在實踐中，大多數(shù)國家傾向于按房地產(chǎn)的市場評估價值征收房地產(chǎn)稅。因此，我國房地產(chǎn)稅同樣應以評估價值作為計稅依據(jù)，評估值定期更新。

“對于房地產(chǎn)價值評估，制度建設是關(guān)鍵，應當首先建立統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)價值評估制度?！笔┪臐娭赋?，在稅基評估制度選擇上，可以考慮由中央政府制定基本評估方法、流程和數(shù)據(jù)庫的技術(shù)標準，省政府負責技術(shù)標準的執(zhí)行、人員培訓以及評估工作監(jiān)督，各市縣政府具體負責房地產(chǎn)價值評估。

他建議，評估方法和技術(shù)標準應考慮各地發(fā)展水平的實際情況。在房地產(chǎn)市場比較成熟的地區(qū)，可以按照國際做法，使用市場法、收益法、成本法進行評估，并配合使用地理信息技術(shù)，提高評估效率和精度。對于房地產(chǎn)市場欠發(fā)達地區(qū)，交易不活躍，可以考慮使用房地產(chǎn)基準單價，由政府定期公布片區(qū)和房地產(chǎn)類型的基準單價，乘以面積得到評估價值。

肖捷在文中提到，“適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度”，這是否可以理解為，房地產(chǎn)稅的出臺并非簡單的“增稅”，而應與其他稅費的改革與調(diào)整并行？

對此，施文潑表示，“開征房地產(chǎn)稅需要放在整體房地產(chǎn)稅收體系中考量。在開征房地產(chǎn)稅的同時，需要對現(xiàn)有房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和建設、交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費進行相應配套改革?！?/p>

他具體建議道，在保有環(huán)節(jié)，隨著房地產(chǎn)稅的開征，目前征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅應相應取消。建設、交易環(huán)節(jié)的稅費改革思路如下：一是取消土地增值稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)的收益（不動產(chǎn)利得）分別納入企業(yè)所得稅和個人所得稅中征收。土地增值稅在性質(zhì)上屬于不動產(chǎn)利得稅，屬于所得稅征收范疇，納入所得稅征收明正言順，也使稅制更加簡化。在具體政策的設計上，可以考慮區(qū)分長短期利得，對短期利得按普通所得征稅，對短期投機的暴利所得可以考慮征高稅，而對長期利得從低征稅，特別是對居民的主要住宅置換實現(xiàn)的利得應給予減免優(yōu)惠或遞延納稅。

二是保留契稅，取消印花稅。契稅是對受讓不動產(chǎn)權(quán)屬的行為征稅，其目的是調(diào)整不動產(chǎn)交易行為，抑制房地產(chǎn)囤積行為，因此契稅仍有保留的必要。印花稅對書立、領(lǐng)受應稅憑證征稅，與契稅在一定程度上功能重疊，從消除重復征稅的角度考慮，有必要取消印花稅。

三是清理房地產(chǎn)相關(guān)收費基金項目。針對房地產(chǎn)相關(guān)收費和政府性基金過多過重的情況，為配合房地產(chǎn)稅改革，有必要按照國務院有關(guān)深化預算管理制度改革的要求，清理規(guī)范房地產(chǎn)領(lǐng)域的行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。

林家彬同樣建議，可在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，簡化稅種，徹底改變目前房地產(chǎn)稅制流通環(huán)節(jié)畸重、保有環(huán)節(jié)畸輕的現(xiàn)狀。“在開征房地產(chǎn)稅的同時，全面清理現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費，并與其他稅種的減稅一并考慮，做到有增有減，不提高總體稅負水平?！?/p>