美國毒品治理的路徑與啟示

胡爾貴 郭悅悅

（1 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 401120；2 西南政法大學(xué)國家毒品問題治理研究中心（毒品犯罪與對策研究中心） 重慶 401120）

毒品問題是世界各國共同面臨的嚴(yán)重社會問題，有效解決和控制毒品問題是各國在社會治理中所面臨的重大課題。我國正處于社會變化發(fā)展的新時期，毒品犯罪作為一種傳統(tǒng)犯罪也幾經(jīng)異變，不斷衍生出新形態(tài)。因此，依法打擊和懲治毒品違法犯罪活動，也是各級黨委政府加強(qiáng)社會治安防控的重要工作內(nèi)容。美國作為世界上最大的毒品銷售市場，毒品問題一直十分嚴(yán)重，其在毒品治理上所做出的大量探索與嘗試，無疑對我國禁毒工作具有啟示作用?？v觀當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對美國毒品問題的研究成果，以域外的文獻(xiàn)翻譯居多，研究視角比較零散單一，對于美國毒品社會綜合治理模式的具體路徑解剖研究尚顯不足。有鑒于此，本研究擬著眼于美國的現(xiàn)實(shí)毒情，深入解析當(dāng)前美國毒品治理的主要路徑，以期為我國毒品管控工作提供經(jīng)驗(yàn)與參考。

1 美國毒品治理的實(shí)踐樣態(tài)與問題

美國作為全球最主要的毒品消費(fèi)國，自1914年制定《哈里森麻醉藥品稅法》（以下簡稱《哈里森法》）以來，一直在毒品治理方面不懈努力，投入了大量人財物力，在毒品治理理論與實(shí)踐方面取得了一定的成績。盡管如此，美國的毒品問題依然不容樂觀，毒品泛濫的局面并沒有從根本上得到有效遏制。這種現(xiàn)實(shí)毒情也正是近年來美國不斷調(diào)整毒品治理戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.1 當(dāng)今世界的第一大毒品消費(fèi)國

據(jù)相關(guān)資料顯示，全世界生產(chǎn)的毒品60%以上輸往美國，自2002年以來，美國吸毒者占全美人口的8.2%[1]，這表明美國仍然是當(dāng)今世界最大的毒品消費(fèi)國。究其原因，主要是濫用毒品在美國有著特殊的社會根源。首先，在美國的文化背景下，公民個人對毒品危害的認(rèn)識不足。很多人認(rèn)為吸毒是個人問題，在道德上并沒有多大障礙，只要個人有所控制且不產(chǎn)生危害后果就沒有問題，這導(dǎo)致不少人以身試毒。其次，美國與世界主要毒品來源國墨西哥有著特殊的地理位置關(guān)系。墨西哥作為北美重要的毒品生產(chǎn)國和運(yùn)輸樞紐，美國必然會成為它的毒品輸出國，成為非法藥物運(yùn)輸?shù)闹饕康牡貒Ｓ匈Y料顯示，美國境內(nèi)超過95%的可卡因都是經(jīng)由墨西哥流入[2]。最后，由于毒品販賣利潤可觀，也是良好的洗錢途徑，販毒歷來是各種有組織犯罪集團(tuán)的主要犯罪目標(biāo)，大量犯罪組織以販毒為產(chǎn)業(yè)。在美國有30多萬個組織和團(tuán)伙靠控制毒品的交易生存，毒品交易已成為美國經(jīng)濟(jì)的一個組成部分。

正是由于美國公民主觀上對毒品危害認(rèn)識不足，加上客觀上毒品市場供應(yīng)相對比較充足，在一定程度上增加了個人接觸吸食毒品的機(jī)會。根據(jù)美國官方數(shù)據(jù)顯示，從1993年到2013年，美國吸毒人口從1170萬上升至2460萬，當(dāng)前，有9.4%的人口承認(rèn)吸食毒品[3]，僅大麻、可卡因、海洛因3種毒品的年消耗量就近1.6萬余噸。美國至今仍是當(dāng)前世界頭號毒品消費(fèi)國，毒品問題已經(jīng)成為美國社會的頑疾。

1.2 大麻“合法化”對毒品治理的新挑戰(zhàn)

大麻管控是美國禁毒戰(zhàn)略上的一個重要方面，大麻泛濫問題始終影響著美國社會治安。美國毒品問題的解決有賴于大麻問題的解決，大麻政策實(shí)施的績效直接關(guān)系到美國毒品治理的成敗。從近年種種新的發(fā)展跡象來看，由于美國“大麻無害論”的盛行①《柳葉刀》（全球影響因子最高的權(quán)威醫(yī)學(xué)刊物）曾刊載論文指出：大麻對人體的傷害，尤其是對成癮性形成的作用非常有限，指出其所發(fā)揮的作用只有大約7%，而香煙則高達(dá)30%以上，酒精也超過了20%，兩者都遠(yuǎn)高于大麻。參見：高英東.大麻合法化對美國及國際社會的影響[J].河北法學(xué)，2015（12）：138-151.，聯(lián)邦法律權(quán)威不足，監(jiān)獄系統(tǒng)不堪重負(fù)，政府“禁麻”的經(jīng)濟(jì)與社會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大麻本身所帶來的社會問題或危害，美國“禁麻”收效微弱。

一方面，實(shí)行大麻“去犯罪化”的州越來越多。從20世紀(jì)70年代起，美國更多地開始廢棄禁止擁有和銷售大麻的州和地方法規(guī)，即實(shí)行大麻“去犯罪化”②促成大麻“去犯罪化”在美國存在和蔓延的原因包括政治制度、憲政基礎(chǔ)、司法執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)效益及大麻具有一定的醫(yī)療作用等因素。其中執(zhí)法和政治制度是主要原因。在過去幾十年里，美國聯(lián)邦政府用于禁止大麻種植、銷售等方面的開支巨大且逐年上升，成本負(fù)擔(dān)不斷加劇，使執(zhí)法行動難以繼續(xù)維持下去。而且隨著實(shí)施大麻合法化的州逐年增加，州和聯(lián)邦政府的沖突也無法忽視。。在此背景下，尼克松政府專門制定《控制毒品法》，以保證聯(lián)邦禁毒法得到嚴(yán)格實(shí)施，但收效甚微。至20世紀(jì)90年代，一些州又相繼通過大麻合法化的法律[4]。2016年4月，賓夕法尼亞州成為美國第24個在州一級立法允許將大麻用于醫(yī)療用途并加以規(guī)范的州，2016年6月俄亥俄州也作出相似規(guī)定。2016年11月8日，阿肯色州、弗羅里達(dá)州和北達(dá)科他州表決贊成核準(zhǔn)將大麻用于醫(yī)療用途。

另一方面，大麻使用逐漸由醫(yī)療用途擴(kuò)大到消遣用途。至2014年底，全美有23個大麻“醫(yī)用合法化”的州，但在近兩年，科羅拉多州、華盛頓州、阿拉斯加州、俄勒岡州等又進(jìn)一步以創(chuàng)制投票的方式通過了“消遣用大麻合法化”議案，走向了大麻的“全面合法化”[5]。如果美國的大麻合法化趨勢無法遏制，那么，它的蔓延不但會在客觀上帶來更多的危害，而且必將逐漸吞噬美國社會多年來在禁毒問題上所取得的道德共識和法律成果，也將沖擊美國抵御毒品的防線，甚至?xí)M(jìn)一步使“全部毒品合法化”成為新的追求。如若這樣，美國的毒品需求市場將會進(jìn)一步刺激其他國家的毒品問題，甚至對全球禁毒努力帶來重創(chuàng)。

1.3 懲戒式毒品治理方式根源上無法解決毒品問題

自20世紀(jì)70年代初尼克松政府全面發(fā)動“毒品戰(zhàn)爭”③“毒品戰(zhàn)爭”時期是指始于20世紀(jì)尼克松時代延續(xù)至21世紀(jì)初的美國毒品管控時代，與其相對的是“古典時代”，即20世紀(jì)20年代至20世紀(jì)50年代的美國毒品管控年代。以來，美國針對毒品種植、生產(chǎn)、販賣等毒品違法犯罪采取了多種懲治措施，具體包括截斷境外毒品來源及打擊國內(nèi)毒品犯罪等方式手段。在截斷境外毒品來源方面，美國與墨西哥、加拿大等國開展了全方位合作。例如2009年，墨西哥和美國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同實(shí)施了海上巡邏行動，對涉嫌販毒船只進(jìn)行登船搜查。這些措施迫使販毒行動不得不放棄海上通道，轉(zhuǎn)而利用陸上通道。同年，美墨兩國政府簽署了《綜合跨境海上執(zhí)法行動框架協(xié)議》，以此推進(jìn)海上執(zhí)法行動[6]。這些措施對于切斷毒品來源起到了積極作用，美墨邊境的毒品走私量有所下降。另外，在打擊國內(nèi)毒品犯罪方面，美國不斷加大司法懲處力度。據(jù)統(tǒng)計，1980年紐約州因?yàn)槎酒穯栴}逮捕27000人，而到1999年這個數(shù)字達(dá)到了145000人，增長了430%[7]117。在此過程中，一些主要毒品犯罪集團(tuán)被瓦解，一些大毒梟也相繼被抓獲。

截至2014年，美墨邊境的主要毒品集團(tuán)相繼被打掉。從理論上講，這種看似標(biāo)本兼治的行動取得了顯著效果，但實(shí)際上卻并未對美國毒品泛濫的局面形成有效遏制。雖然大量吸毒成癮者犯罪被逮捕后，經(jīng)過刑事司法審判和執(zhí)行刑罰回歸到社區(qū)，但由于缺乏足夠的司法監(jiān)督和社會服務(wù)支持，這些人極其容易復(fù)吸進(jìn)而導(dǎo)致二次犯罪，其中絕大多數(shù)都會再次被捕入獄。據(jù)統(tǒng)計，大約95%的罪犯服刑完后都會復(fù)吸，60%～80%的成癮者刑滿釋放后都會觸犯新罪。涉毒犯罪嫌疑人基本上都在出獄與入獄之間不斷往返，這就是美國近30年來刑事司法界治理毒品濫用問題而形成的獨(dú)特現(xiàn)象——旋轉(zhuǎn)門司法現(xiàn)象[7]117，該現(xiàn)象充分說明美國毒品治理的傳統(tǒng)方式值得深入反思。

1.4 毒品濫用帶來的社會危害日益突出

隨著美國吸毒人數(shù)逐年增加，尤其近年來新型毒品與傳統(tǒng)毒品種類的演替變化，毒品問題已經(jīng)成為美國社會的毒瘤，帶來了嚴(yán)重的社會問題。首先，毒品濫用造成的死亡人數(shù)大幅上升。2014年,美國毒品使用過量造成超過4.7萬人死亡，比交通事故和槍支暴力造成的死亡人數(shù)還多。2001～2014年，因精神藥物濫用造成的死亡人數(shù)增加2.8倍，其中鴉片類藥物過量使用致死人數(shù)最多，可卡因致死人數(shù)增加了42%，海洛因致死人數(shù)增加了6倍[8]。其次，毒品濫用導(dǎo)致監(jiān)獄人滿為患，法律的威懾作用減弱。據(jù)美國司法部所屬司法統(tǒng)計局2014 年提供的數(shù)據(jù)顯示，2003～2013年的10年里，因涉嫌大麻違法犯罪而被捕的美國人約為830萬人，其中約80%的人因?yàn)閾碛猩倭孔杂么舐槎獯?。截?013年底，全美有大約21.4萬人因大麻罪而被判入獄，羈押在州或聯(lián)邦監(jiān)獄。雖然聯(lián)邦法律對大麻違法犯罪者的懲罰是十分嚴(yán)苛的，但全美涉及大麻違法犯罪的人數(shù)卻是逐年增加。盡管2006～2009年可卡因?yàn)E用有所減少，但年輕人濫用大麻及管制物質(zhì)處方藥的情況卻日益嚴(yán)重。再次，毒品濫用導(dǎo)致禁毒執(zhí)法成本過高，司法壓力突出。據(jù)美國國家毒品濫用問題研究所2014年提供的數(shù)據(jù)顯示：過去10年中，聯(lián)邦政府用于禁止大麻的種植、銷售和使用等方面的開支每年都在300～400億美元之間,僅此一項(xiàng)的耗資就吃掉了聯(lián)邦政府每年用于犯罪執(zhí)法全部經(jīng)費(fèi)的約15%[9]。最后，毒品濫用加劇了美國社會的分裂。吸食毒品日益呈現(xiàn)低齡化趨勢，年輕一代受權(quán)利本位、自由思想的影響，本身就對政府嚴(yán)厲打壓的政策十分不滿，無形中又加劇了美國民眾同政府間的矛盾，導(dǎo)致許多美國民眾強(qiáng)烈抵觸毒品政策。

2 美國社會毒品治理現(xiàn)實(shí)路徑解析

美國毒品治理的現(xiàn)實(shí)困境正是推進(jìn)其毒品治理路徑不斷演進(jìn)創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)動因。近年來，針對嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)毒情，美國政府在反思過去毒品治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整優(yōu)化毒品治理思路，完善立法，在治理主體、治理對象、治理方式等方面不斷創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為毒品模式的轉(zhuǎn)型、治理戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)向、治理方式的革新、保障體系的完善等方面。

2.1 毒品治理模式的轉(zhuǎn)型：司法懲戒模式治理效果不佳，醫(yī)療模式的地位逐漸得到承認(rèn)

從20世紀(jì)20、30年代開始一直到70、80年代，司法懲戒模式成為美國毒品治理的主導(dǎo)模式，它強(qiáng)調(diào)了以司法懲治為主要手段嚴(yán)厲打擊毒品供應(yīng)和毒品使用。其產(chǎn)生背景是由于美國最初對毒品管控主要是基于外交需要，所以對國內(nèi)毒品管控總體上相對比較松懈。這在一定程度上客觀地為毒品問題在國內(nèi)發(fā)展提供了較大空間，從而導(dǎo)致由境外流入美國的毒品越來越多，國內(nèi)毒品問題越來越嚴(yán)重，毒品帶來的社會問題也越來越突出。在此背景下，美國開始不斷加大對毒品的治理力度，形成了典型的司法懲戒模式。

在司法懲戒模式背景下，美國對毒品進(jìn)行嚴(yán)厲管控，在20世紀(jì)70年代以前美國聯(lián)邦共通過了50多部禁毒法。但是，現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻性使人們發(fā)現(xiàn)僅僅依靠嚴(yán)格的管控方法并未有效解決吸毒成癮和濫用毒品問題。據(jù)1994年一項(xiàng)對美國15個州272111名刑滿釋放人員再犯率的研究發(fā)現(xiàn)，出獄后3年內(nèi)有67.5%的被調(diào)查者因案再度被捕。更有研究指出，85%的煙毒犯在出獄后1 年內(nèi)會開始吸毒，而95%的煙毒犯在出獄后3年內(nèi)毒癮復(fù)發(fā)[7]118。人們開始討論，吸毒成癮究竟是一種疾病還是犯罪行為？①19世紀(jì)末至20世紀(jì)初期，隨著麻醉品成癮的問題凸顯，美國曾采取過治療手段以解決毒品成癮問題，但由于沒有達(dá)到預(yù)期效果，美國社會開始質(zhì)疑麻醉品成癮的治療方法，進(jìn)而開始抵制?？梢哉f，早期治療模式的“失寵”在一定程度上為司法懲戒模式的輝煌奠定了基礎(chǔ)。隨著美國醫(yī)學(xué)界提出的“成癮是大腦疾病”理論在現(xiàn)代社會的影響力與日俱增，聯(lián)邦政府通過不斷反思，在制定毒品治理政策時也越來越多地傾向于選擇較輕的處罰和醫(yī)學(xué)的治療。1972年《毒品濫用管制辦公室與治療法》通過，美國毒品治理醫(yī)療模式的地位正式得到官方承認(rèn)。醫(yī)療模式是人們在反思司法懲戒模式的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它強(qiáng)調(diào)了毒品問題不僅是一個社會問題，還是一個醫(yī)學(xué)問題，不能僅靠政府力量，還需要采取更為靈活的綜合措施，動員一切力量參與毒品治理，通過幫助吸毒者治療毒癮，以減少毒品需要，進(jìn)而從根本上解決毒品問題。

從20世紀(jì)70年代至今，醫(yī)療模式在美國毒品治理中的運(yùn)用愈發(fā)普遍。目前，醫(yī)療模式與司法懲戒模式是美國毒品治理并行的兩種主導(dǎo)模式。盡管醫(yī)療模式還在不斷發(fā)展探索中，但該模式對于美國毒品治理的積極作用在不斷顯現(xiàn)，越來越多地得到了社會各界的支持和認(rèn)可。

2.2 毒品治理戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)向：由“減少供應(yīng)”到“減少需求”，干預(yù)目標(biāo)人群首次接觸毒品成為核心理念

從20世紀(jì)20、30年代開始，美國一直以“減少供應(yīng)”“懲戒”“監(jiān)禁”“堵截源頭”為毒品治理的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。當(dāng)時美國政府認(rèn)為毒品泛濫的主要成因來自國外，正是外來毒品的流入才導(dǎo)致了國內(nèi)毒品問題的日益嚴(yán)重，因此，將“減少供應(yīng)”作為毒品治理的長期戰(zhàn)略，特別重視對國外毒品流入渠道的攔截，甚至不惜出動軍事力量奔赴國外鏟除毒源國的毒品種植和制造設(shè)施[10]。

但是，隨著美國國內(nèi)毒情日漸突出，美國開始不斷調(diào)整毒品治理思路。人們發(fā)現(xiàn)，“減少供應(yīng)”戰(zhàn)略思想的實(shí)施并未有效遏制毒品問題。相反，因毒品犯罪監(jiān)禁的人數(shù)不斷增加：1992～2000年，服刑人數(shù)從35398人上升至63898人，幾乎翻了一倍。于是，從20世紀(jì)70、80年代開始，美國政府逐漸提出了“減少需求”“社區(qū)戰(zhàn)略”“預(yù)防與治療”等理念?！皽p少需求”主張減少毒品使用和濫用，并不是單純追求減少吸毒、濫用毒品人群，其核心理念包括減少目標(biāo)人群使用毒品及從事毒品犯罪、干預(yù)易接觸毒品群體首次使用、進(jìn)一步加強(qiáng)教育宣傳提高公眾對毒品問題的認(rèn)識、不斷評估有關(guān)措施的有效性以找到最佳治理措施。在美國布什政府時代，聯(lián)邦政府就提出，減少毒品供應(yīng)的最有效方式是減少美國人對毒品的需求，美國毒品治理策略應(yīng)從減少毒品需求和減少毒品供給兩方面入手。近年來，美國政府進(jìn)一步明確提出，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要與社區(qū)及公共健康相關(guān)部門開展合作執(zhí)法，打擊活動遵循相對稱原則，尋求剝奪自由刑的替代方法；要加強(qiáng)與其他國家，尤其是毒品來源國的合作交流，更加注重宣傳及幫助來源國建立無毒社區(qū)，改善社區(qū)環(huán)境。當(dāng)前，這些戰(zhàn)略思想對美國毒品治理的影響愈發(fā)凸顯。

2.3 毒品治理立法保障的完善：法律體系不斷完善，為社區(qū)反毒的發(fā)展和完善提供法律依據(jù)

自《哈里森法》實(shí)施后，聯(lián)邦政府根據(jù)國內(nèi)外形勢，相繼通過了相關(guān)毒品管控法律，其中《海洛因法》《大麻稅法》《麻醉藥品進(jìn)出口法》等幾部法律是對《哈里森法》內(nèi)容的細(xì)化和完善，既加大了毒品治理力度，也豐富了治理手段。20世紀(jì)50年代，美國國會通過了《博格斯法》和《麻醉藥品控制法案》。《麻醉品管制法》做出了對第一次違法即有死刑的威脅和強(qiáng)制性的最低刑罰，這是聯(lián)邦反濫用麻醉藥品處罰行動最積極的縮影[11]。20世紀(jì)70年代尼克松實(shí)施“毒品戰(zhàn)爭”計劃時，統(tǒng)一修訂了數(shù)十部禁毒法案，匯總制定了《毒品濫用與綜合控制法》, 建立起了一套較為完善的毒品治理法律體系。

隨著美國毒品治理戰(zhàn)略思路的調(diào)整，在“減少需求”理念的影響下，禁毒立法更多地注重保障吸毒人員的權(quán)利，鼓勵和支持各種社會力量參與毒品治理。1997年，美國制定了《無毒社區(qū)法》，實(shí)施“無毒社區(qū)支持計劃”，為社區(qū)戒毒提供了法律依據(jù)和經(jīng)費(fèi)支持，使社區(qū)居民更加積極地參與社區(qū)戒毒，目的就是為了減少青少年的毒品濫用。2001年，美國政府又通過了《無毒社區(qū)法再授權(quán)法案》，成立國家社區(qū)反毒聯(lián)合體研究所，將“無毒社區(qū)支持計劃”延長 5 年。2010年，鑒于社區(qū)毒品危機(jī)日益嚴(yán)重，美國政府又通過了《加強(qiáng)無毒社區(qū)法案》，規(guī)定5年內(nèi)要為社區(qū)反毒聯(lián)合體提供每年1億美元的經(jīng)費(fèi)支持[12]。截至2016年3月，為解決類阿片用藥過量和與海洛因有關(guān)的死亡問題，有14個州通過立法，要求醫(yī)生接受有關(guān)正確開具類阿片藥物處方的培訓(xùn)。同時聯(lián)邦政府也在2016年財政劃撥中拿出276億美元，用于支持2015年“國家藥物管制戰(zhàn)略”提出的預(yù)防和治療工作。這一系列法案不僅反映了聯(lián)邦政府對社區(qū)力量參與戒毒的重視，也為社區(qū)反毒聯(lián)合體的發(fā)展和完善提供了法律保障[13]。

2.4 管控物質(zhì)范圍的擴(kuò)大：管控對象不斷調(diào)整，強(qiáng)化對新型毒品的管控

美國毒品治理在司法懲戒模式主導(dǎo)時期，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對所有毒品的全面管控?！堵樽硭幤愤M(jìn)出口法案》《海洛因法》《大麻稅法》將大麻、海洛因和精神藥品納入管制范圍。1965年美國國會通過的《藥品濫用控制修正案》明確規(guī)定了管制巴比妥、安非他明等精神藥品，擴(kuò)大了自20世紀(jì)初以來的毒品管制范圍。同時，《毒品濫用與綜合控制法》中第二部分即《管制物質(zhì)法案》將傳統(tǒng)麻精藥品及新型毒品概括合并為管制物質(zhì)，明確規(guī)定了各類藥品的管制級別及對應(yīng)的管制措施，內(nèi)容涉及管制物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售、貯存、使用、進(jìn)出口等多個方面[14]。

但是，隨著醫(yī)療模式的出現(xiàn)，人們開始對各類毒品的社會危害進(jìn)行了重新認(rèn)識，從而引起了美國在毒品治理中對管控物質(zhì)范圍的重新調(diào)整。20世紀(jì)70年代開始，基于大麻具有醫(yī)用價值，加上政府禁止大麻的經(jīng)濟(jì)與社會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大麻本身所帶來的社會問題或危害，大麻合法化呼聲開始涌現(xiàn)，美國全社會對大麻的管控都有所放松。相反，由于技術(shù)進(jìn)步，新型毒品開始出現(xiàn)并逐漸成為美國的主要毒品威脅，于是，近年來美國加強(qiáng)了對新型毒品的監(jiān)控和管制，不斷擴(kuò)大新式精神類毒品的管控范圍，藥品管制局從至少8種不同的藥物類別中確定了數(shù)百種特制致幻藥。

2.5 毒品治理方式的變革：由打擊懲戒為主轉(zhuǎn)向打擊治療并重，治理方式不斷創(chuàng)新

在過去很長一段時期內(nèi)，特別是“毒品戰(zhàn)爭”期間，美國的毒品治理方式主要以打擊懲戒手段為主，治療、研究和教育等手段沒有得到應(yīng)有的重視。多以“戰(zhàn)爭”形式集中解決毒品問題，通過一系列政治、經(jīng)濟(jì)、法律和外交措施，加強(qiáng)情報收集和跨國合作，共同打擊毒品走私。每一次“戰(zhàn)爭”幾乎囊括了各種嚴(yán)厲的毒品犯罪懲戒手段。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國試圖改變禁止毒品來源策略，在預(yù)防與治療方面開始探索，盡管沒有帶來實(shí)質(zhì)性改變，但卻拉開了弱化“毒品戰(zhàn)爭”治理方式的帷幕。自此，美國毒品治理開始堅(jiān)持打擊與治療并重，不斷地探索毒品治理的新方法，更多地從治療角度去尋找一些替代措施，多管齊下解決毒品問題。小布什主政期間，明確提出通過教育和社區(qū)活動預(yù)防涉毒行為，通過提供治療資源治愈吸毒人群、減少危害①“減少危害”這個詞最初來源于美國人心中的“英國”系統(tǒng)——有條件地向成癮者提供海洛因，在20世紀(jì)80年代以來逐漸走進(jìn)美國公眾視野。有人認(rèn)為這是向毒品合法化目標(biāo)發(fā)展而偽裝起來的面具。，通過打擊毒品交易經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來破壞毒品市場。奧巴馬上臺后，美國公開宣布放棄使用“毒品戰(zhàn)爭”，將毒品治理從嚴(yán)打轉(zhuǎn)向戒毒治療，要求向政府相關(guān)部門和社會組織宣傳普及毒品預(yù)防、干預(yù)、治療及康復(fù)的最佳方法。同時，要通過支持無毒社區(qū)聯(lián)盟建設(shè)、建立治療方法評估系統(tǒng)、鼓勵成癮人群尋求醫(yī)療救助等途徑控制毒品使用及成癮人數(shù)。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，政府鼓勵不斷創(chuàng)新方法，及時開展治療方法評估以找到最佳方法。這些做法在客觀上促使美國的毒品治理方式不斷呈現(xiàn)出新的樣式。

2.6 毒品治理參與力量的壯大：呈現(xiàn)出多元化趨勢，民間參與力量占比越來越大

在“毒品戰(zhàn)爭”時期，美國毒品治理以官方力量為主。緝毒局作為當(dāng)時承擔(dān)毒品治理任務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，誕生于尼克松時代，是美國“毒品戰(zhàn)爭”時期的產(chǎn)物，其主要職能為對內(nèi)負(fù)責(zé)聯(lián)邦禁毒法的實(shí)施，對外處理國際間禁毒合作事務(wù)。隨著毒品問題愈發(fā)嚴(yán)重，該機(jī)構(gòu)的職能范圍及任務(wù)陸續(xù)擴(kuò)大，強(qiáng)制權(quán)力也不斷增大，在毒品治理過程中發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著美國毒品治理戰(zhàn)略由“懲戒”逐漸調(diào)整轉(zhuǎn)向“預(yù)防”，毒品治理方式不斷創(chuàng)新，毒品治理參與力量呈現(xiàn)出多元化趨勢，民間、社區(qū)力量參與毒品治理的占比逐漸增大。政府充分調(diào)動一切資源參與毒品治理，加強(qiáng)了與監(jiān)獄、醫(yī)院、社區(qū)反毒聯(lián)合體、毒品法庭、研究機(jī)構(gòu)的合作，各種社會力量越來越多地加入到毒品治理行列?！吧鐓^(qū)反毒聯(lián)合體”興起于20世紀(jì)50、60年代，其參與成員有家屬、教師、警察、醫(yī)療工作者、政府工作人員及其他社區(qū)戒毒力量，主要是為戒毒者建立的一個以集體居住為前提，在居住的過程中通過自助和互助的方式學(xué)習(xí)社會生活規(guī)則，輔之心理疏導(dǎo)、矯正自我人格，提高社會適應(yīng)能力，養(yǎng)成自我責(zé)任觀念，塑造正常心理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)戒斷毒癮、重新融入社會的集居住、生活、工作、社會交往和戒毒治療為一體的居住性治療環(huán)境[15]?！岸酒贩ㄍァ敝饕煞ü俸蜋z察官參與，在訴訟中秉持獨(dú)特觀念及政策，一反“對抗制”訴訟模式，采用“合作制”，由法官帶領(lǐng)一個多學(xué)科交叉的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，整合醫(yī)療、心理、社區(qū)、司法等多方資源，對成癮者實(shí)施個別化處理措施，幫助其戒除毒癮、順利回歸社會。由于毒品法庭具有良好的法律效果和社會效果，由此還引發(fā)了一場全國范圍的司法改革浪潮。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年7月，毒品法庭已遍及全美各州，總數(shù)已達(dá)2734個[7]117-119。醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要通過實(shí)施美沙酮替代治療計劃和醫(yī)院急性戒毒計劃，參與毒品治理。美國有很多美沙酮維持療法診所，主要針對登記備案的阿片類藥物高度成癮的吸毒人員，通過替代遞減服用美沙酮、提供心理治療、職業(yè)培訓(xùn)及開展艾滋病干預(yù)項(xiàng)目等，控制其毒癮，使成癮者具有一定程度的社會功能，避免或減少吸毒人員死亡及其他違法行為的發(fā)生。

除此之外，醫(yī)院和匿名戒毒互助會在治療毒癮方面也做出了很多努力和探索。美國藥物濫用問題研究所由領(lǐng)先科學(xué)家、保健從業(yè)者和政府官員組成，主要著眼于新的毒品趨勢和有效應(yīng)對，在新毒品出現(xiàn)時予以確認(rèn)并監(jiān)測濫用已知物質(zhì)的新趨勢，為及時應(yīng)對潛在威脅提供便利。

3 美國毒品治理對我國禁毒工作的啟示

黨的十九大報告指出，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。毒品犯罪的隱蔽性、靈活性、現(xiàn)場的不確定性等特點(diǎn)，使毒品案件的打擊難度高于一般刑事案件[16]。美國作為世界上最大的毒品消費(fèi)國，在毒品治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。盡管中美兩國毒品問題有著不同的歷史、經(jīng)濟(jì)和社會背景，但反思美國禁毒工作所映射出的基本規(guī)律，無疑有助于進(jìn)一步促進(jìn)我國禁毒工作的改革，提升我國毒品治理的專業(yè)化水平。

3.1 適時調(diào)整毒品治理戰(zhàn)略

從前述美國毒品治理戰(zhàn)略調(diào)整中不難看出，美國的禁毒戰(zhàn)略是一個不斷完善的過程。美國毒品治理逐漸向需求方傾斜，對吸毒者的預(yù)防和治療的重視不斷增加。我國禁毒工作起步相對較晚，在一定程度上存在“重打擊輕預(yù)防、重措施輕效果、重打防輕教育治療”的現(xiàn)象。隨著社會經(jīng)濟(jì)文化形勢發(fā)展，我國應(yīng)高度重視毒品治理戰(zhàn)略的調(diào)整。當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不斷提高，雖然我國提出了禁毒工作要堅(jiān)持預(yù)防與懲治并重、教育與救治相結(jié)合，但在禁毒實(shí)踐中卻仍然將大量精力放在毒品犯罪打擊方面，這反映出我國的毒品治理戰(zhàn)略政策調(diào)整尚未到位。與此同時，也要吸取美國毒品治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我國毒品治理政策應(yīng)堅(jiān)持長效與短效相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧打擊毒品供應(yīng)源頭和毒品消費(fèi)市場；實(shí)現(xiàn)對毒品生產(chǎn)、運(yùn)輸、販賣、使用、治療等各環(huán)節(jié)全流程管控，特別是對治療環(huán)節(jié)的關(guān)注；加大對毒品治理中非懲罰措施的支持，形成全方位的合作態(tài)勢；要及時調(diào)整禁毒工作重點(diǎn)，根據(jù)形勢發(fā)展，加強(qiáng)對新精神活性物質(zhì)等新型毒品的認(rèn)識與管控力度。

3.2 進(jìn)一步完善毒品治理配套法律制度

美國自20世紀(jì)70年代就開始制定社區(qū)戒毒康復(fù)法規(guī)，同時還有保障資金來源的相關(guān)規(guī)定，確保了其法律具有很強(qiáng)的操作性。我國于2008年出臺《中華人民共和國禁毒法》，從法律層面規(guī)定各部門職責(zé)，在禁毒立法上邁出了重要一步。但是，在有關(guān)各執(zhí)行主體間配合與協(xié)調(diào)、禁毒經(jīng)費(fèi)保障等可操作性配套制度方面卻明顯不足，無形中弱化了法律效果。為此，我國應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在具體制度層面進(jìn)一步完善相關(guān)法律體系，明確戒毒各執(zhí)行主體之間的法律職責(zé)和工作程序，建立更加統(tǒng)一高效的社區(qū)戒毒管理體系，擴(kuò)大禁毒資金來源保障制度，規(guī)范社會資金來源、管理及使用，完善社會力量參與禁毒工作的配套制度。

3.3 積極推動社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)

美國“社區(qū)反毒聯(lián)合體”已得到了國際社會的普遍認(rèn)可，產(chǎn)生了較大國際影響，其“社區(qū)反毒聯(lián)合體”立法與實(shí)踐都對我國社區(qū)戒毒問題的研究和解決具有借鑒意義。我國目前已經(jīng)確立了社區(qū)戒毒制度，當(dāng)前社區(qū)戒毒工作主體為城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等組織。但戒毒是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，必須要有扎實(shí)的戒毒知識和豐富的戒毒經(jīng)驗(yàn)，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處來說是很難達(dá)到的。在此問題上，我國應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展類似于“社區(qū)反毒聯(lián)合體”的專業(yè)化民間戒毒組織，并鼓勵其中發(fā)展較為成熟的組織進(jìn)一步發(fā)展新的服務(wù)組織，使社區(qū)自身的戒毒力量逐步壯大，發(fā)展社區(qū)自身的資源優(yōu)勢[17]。

3.4 有效調(diào)動一切社會力量參與聯(lián)動

美國的禁毒實(shí)踐表明，人類與毒品的斗爭將是長期而艱巨的，絕非一蹴而就的，需要長期投入大量的人財物力，僅依賴某一方面的力量是不足以應(yīng)對的。因此，不能將加強(qiáng)禁毒力量局限為加強(qiáng)禁毒執(zhí)法力量的單一層面問題。相反，為適應(yīng)我國毒品治理戰(zhàn)略需要，要堅(jiān)持預(yù)防、治療、執(zhí)法等多管齊下，充分調(diào)動一切有效的社會力量參與到毒品治理工作中。美國“社區(qū)反毒聯(lián)合體”參與力量涵蓋了社會各個階層，包括父母、學(xué)校、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、新聞媒體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方政府部門及其他組織。而我國社區(qū)康復(fù)戒毒最大的不足就是對社會群眾及社工隊(duì)伍動員不夠充分。因此，我國應(yīng)通過政府購買服務(wù)、提供公益性崗位等措施，積極拓寬社會團(tuán)體、非政府組織及其他民間組織的參與渠道，真正形成全社會參與的社會聯(lián)動機(jī)制。

3.5 高度重視毒品治理方式的效果評估

美國由于在毒品治理項(xiàng)目上建立了較為完善的評估機(jī)制，所以在毒品治理方法上能夠及時發(fā)現(xiàn)并放棄那些產(chǎn)出比不佳的項(xiàng)目，及時為禁毒決策提供準(zhǔn)確依據(jù)，使得毒品治理方式不斷推陳出新。反觀我國的實(shí)踐，我國政府在禁毒過程中對各種禁毒項(xiàng)目的啟動雖然比較重視，有的項(xiàng)目聲勢也比較大，但政府卻主要將精力放到相關(guān)項(xiàng)目的事前論證上，將絕大部分精力投入到禁毒政策、措施等項(xiàng)目的研發(fā)、論證與啟動層面上[18]，而這些項(xiàng)目實(shí)施效果的專業(yè)評估卻得不到充分重視，甚至持放任態(tài)度。這在一定程度上既可能造成資源浪費(fèi)，還會阻滯新的方式方法的誕生。為此，我國政府應(yīng)充分認(rèn)識到毒品項(xiàng)目效果評估的重要性，加強(qiáng)政府對毒品治理項(xiàng)目效果評估的主導(dǎo)權(quán)，將效果評估制度化，建立完善的評估體系。

3.6 進(jìn)一步加大國際合作力度

從美國的情況看，國內(nèi)毒品的解決在一定程度上離不開國際大環(huán)境，開展國際禁毒合作在一定程度上可以緩解國內(nèi)毒品問題。從毒品來源渠道看，我國與美國存在一定的相似之處，我國鄰近世界主要毒品來源地“金三角”“金新月”地區(qū)，境外毒品將我國重重包圍，加上毒品犯罪與跨國犯罪集團(tuán)、恐怖組織相結(jié)合，境外毒品大量流入我國，新型毒品滲透趨勢愈發(fā)嚴(yán)峻，毒品問題變得更加復(fù)雜多變。有鑒于此，我國應(yīng)積極參與推動國際禁毒合作，通過雙邊、多邊合作推動解決“金三角”“金新月”地區(qū)的毒品問題。另外，隨著美國的大麻合法化浪潮的出現(xiàn)，對世界禁毒形勢將產(chǎn)生新的沖擊。大麻需求增加必將引發(fā)更加猖狂的大麻走私活動，這也必將對我國的禁毒工作帶來沖擊。為此，我國應(yīng)不斷加強(qiáng)與世界各國的合作，共同做好應(yīng)對新型毒品浪潮的準(zhǔn)備，特別是要加強(qiáng)與南美各國的合作，防范新販毒通道的形成。