美國私人養(yǎng)老金政策機(jī)制探究

■文／董登新

一直以來，美國擁有世界上規(guī)模最龐大的私人養(yǎng)老金儲(chǔ)備。截至2017年底，美國私人養(yǎng)老金（含個(gè)人退休賬戶，IRA）儲(chǔ)備為28.2萬億美元，遠(yuǎn)超美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP)，同時(shí)它是美國公共養(yǎng)老金儲(chǔ)備(2.85萬億美元）的近10倍。據(jù)美國投資公司協(xié)會(huì)（ICI）統(tǒng)計(jì)，2011年底，美國私人部門被私人養(yǎng)老金覆蓋的人數(shù)約為1.32億人。此外，在美國公共部門，包括聯(lián)邦、州和地方政府及學(xué)校、醫(yī)院等，它們的私人養(yǎng)老金計(jì)劃基本上接近全員覆蓋。2013年底，80%以上臨近退休的家庭擁有一個(gè)或多個(gè)由雇主提供的養(yǎng)老金計(jì)劃。另據(jù)美國法律援助協(xié)會(huì)（NALA）2016年全國工資調(diào)查報(bào)告披露，80%的雇主提供了私人養(yǎng)老金計(jì)劃。

雖然美國政府是世界上最大的赤字政府，美國老百姓更是流行刷卡透支及信用消費(fèi)，但3億美國人卻擁有世界最龐大的私人養(yǎng)老金儲(chǔ)備，它在美國家庭金融資產(chǎn)中占比高達(dá)35%。這是美國家庭最大的一筆財(cái)富，也是美國家庭最重要的安全保障。

從歷史的視角看，美國私人養(yǎng)老金的成功，主要?dú)w功于以下幾個(gè)因素：

——工會(huì)角色與集體談判的歷史作用

美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，一些大型企業(yè)迅速發(fā)展，這在一定程度上推動(dòng)了工會(huì)化的進(jìn)程。但早期工會(huì)對(duì)私人養(yǎng)老金的態(tài)度是矛盾的：一方面反對(duì)資本家利用私人養(yǎng)老金計(jì)劃“腐蝕”或“拉籠”工會(huì)會(huì)員，破壞工會(huì)團(tuán)結(jié)；另一方面又主動(dòng)創(chuàng)設(shè)工會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃，為工會(huì)全體會(huì)員爭(zhēng)取統(tǒng)一的養(yǎng)老金福利。

實(shí)際上，工會(huì)與資本家對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃的博弈，關(guān)鍵就在于由誰來主導(dǎo)養(yǎng)老金計(jì)劃的創(chuàng)設(shè)。單一雇主計(jì)劃是由單個(gè)的資本家主動(dòng)提供的養(yǎng)老金計(jì)劃，它代表著雇主意志，是雇主對(duì)雇員的一種激勵(lì)或獎(jiǎng)賞；工會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃是一個(gè)多雇主計(jì)劃，它是由工會(huì)主導(dǎo)的、并強(qiáng)制要求雇主參與執(zhí)行的，這被看作是工會(huì)為會(huì)員爭(zhēng)取的福利計(jì)劃。

事實(shí)上，在一些高附加值、高收入行業(yè)，雇主一般愿意主動(dòng)設(shè)立私人養(yǎng)老金計(jì)劃，而在一些低附加值、低收入，尤其是勞動(dòng)密集型行業(yè)以及勞動(dòng)者流動(dòng)性比較大的行業(yè)，雇主一般不愿意主動(dòng)提供養(yǎng)老金計(jì)劃，為了維護(hù)這些弱勢(shì)工人的權(quán)益，也就產(chǎn)生了工會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃。

在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)大蕭條前的幾年中，一些工會(huì)已組建了自己的養(yǎng)老金計(jì)劃，主要集中在以前沒有養(yǎng)老金計(jì)劃的行業(yè)，截至1930年底已覆蓋近20%的工會(huì)會(huì)員。到1939年12個(gè)全國性的工會(huì)為會(huì)員提供養(yǎng)老金，養(yǎng)老金支付大約為200萬美元。

1935年7月《全國勞動(dòng)關(guān)系法案》（National Labor Relations Act）頒布，并首次賦予“集體談判”的合法地位。該法案要求雇主必須承認(rèn)工會(huì)的代表性，并與之集體談判。該法案還禁止雇主歧視和報(bào)復(fù)工會(huì)支持者，并對(duì)類似的“不公正勞工措施”給予補(bǔ)救。1937年之后，罷工的性質(zhì)轉(zhuǎn)變成了以經(jīng)濟(jì)利益（包括工人的工資和福利）為目標(biāo)，而不是工人的政治訴求。同時(shí)，罷工基本上變?yōu)楣?huì)的策略性工具，在法律和政治制度允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。

另外，現(xiàn)代工業(yè)帶來了工人的生存風(fēng)險(xiǎn)，管理者有責(zé)任讓工人避免疾病、失業(yè)及老年的憂慮。有保障的工人將會(huì)降低流動(dòng)性，穩(wěn)定勞工秩序。只有當(dāng)工人成為有儲(chǔ)蓄的雇員時(shí)，他才有可能不再與資本主義為敵。因此，雇員福利逐漸成為現(xiàn)代人力資源管理的重要手段與工具。雇主更愿意嘗試一些公司福利工具，例如，私人養(yǎng)老金計(jì)劃及人壽保險(xiǎn)計(jì)劃。隨后許多公司跟著模仿，它們開始增加養(yǎng)老金給付，并降低服務(wù)年限要求，這些措施有利于穩(wěn)定工人隊(duì)伍。于是，公司理念開始轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老金不再是對(duì)抗工會(huì)的一種手段，而是用來對(duì)工人進(jìn)行忠誠教育及善意引導(dǎo)的一種計(jì)劃。

——“三條腿的板凳”為私人養(yǎng)老金拓展空間

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，卷走了美國人的終生儲(chǔ)蓄，使人們產(chǎn)生了一種不安全的感覺，也動(dòng)搖了國家的社會(huì)基礎(chǔ)。1935年8月14日，羅斯?？偨y(tǒng)簽署并頒布了《社會(huì)保障法》，確立了美國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，以維持老年人收入保障。由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅被視作“地板”（最低）保護(hù)，這給通過私人方式提供補(bǔ)充養(yǎng)老保障留下了制度空間。社會(huì)漸漸認(rèn)識(shí)到雇主應(yīng)該通過提供一些補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃來共同分擔(dān)這一負(fù)擔(dān)。為了回應(yīng)這些社會(huì)壓力，越來越多的雇主轉(zhuǎn)向正規(guī)養(yǎng)老金計(jì)劃，以作為解決問題的最經(jīng)濟(jì)而滿意的方法。

1940年3月，美國《勞動(dòng)評(píng)論月刊》上的一篇評(píng)論文章分析：“自聯(lián)邦社會(huì)保障法實(shí)施以來的一個(gè)顯著變化是，許多自我管理的非繳費(fèi)型計(jì)劃已轉(zhuǎn)變成了繳費(fèi)型團(tuán)體年金計(jì)劃。這在某種程度上至少是由社會(huì)保障法所導(dǎo)致的，因?yàn)樵诼?lián)邦社會(huì)保障法下，雇主支付雇員養(yǎng)老金的一半成本?！?/p>

一直以來，美國政府強(qiáng)調(diào)：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是底線保障，而非“充分保障”，其目的是消除老年貧困，因此，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付替代率，一直是低于40%的，這給第二、三支柱的私人養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展留下了足夠的制度空間。

事實(shí)上，美國學(xué)者通常將美國養(yǎng)老保障體系形象地稱為“三條腿的板凳”（three-legged stool）。所謂“三條腿”，國家設(shè)立的公共養(yǎng)老金（OASDI）是第一支柱，相當(dāng)于第一條腿，它是美國人養(yǎng)老的精神支柱、底線保障、最后防線；雇主設(shè)立的私人養(yǎng)老金（private pension）則是第二支柱，或稱第二條腿，它是美國人養(yǎng)老的重要補(bǔ)充，也是雇員福利中最重要構(gòu)成內(nèi)容之一；以家庭為責(zé)任主體的傳統(tǒng)自我保障，則是第三支柱或第三條腿，它包括以養(yǎng)老儲(chǔ)蓄為目的的家庭理財(cái)、商業(yè)保險(xiǎn)及自有住房等，它是美國人養(yǎng)老不可或缺的必要補(bǔ)充。三支柱構(gòu)成三條腿，它們之間相互獨(dú)立、相互分工、相互配合，共同發(fā)力、共同擔(dān)當(dāng)。

——戰(zhàn)時(shí)高稅負(fù)及工資管制產(chǎn)生的意外效果

盡管美國私人養(yǎng)老金起源于1875年，但真正成長卻是在1940年之后，也是增長最快的時(shí)期。這主要?dú)w因于二戰(zhàn)爆發(fā)后兩大因素影響：其一，戰(zhàn)時(shí)高稅負(fù)極大地調(diào)動(dòng)了私人養(yǎng)老金設(shè)立的積極性；其二，1942年工資及物價(jià)法案發(fā)布，直接刺激了私人養(yǎng)老金的成長。

1941年，美國財(cái)政赤字超過100億美元，幾乎占總支出的1/2?！罢渲楦凼录北l(fā)后，美國財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大，到1944年財(cái)政赤字超過450億美元。為此，美國政府推行了公司所得稅與個(gè)人所得稅的高稅率，以及物價(jià)管制與工資凍結(jié)的戰(zhàn)時(shí)政策。

以個(gè)人所得稅為例，美國較早采用了超額累進(jìn)稅率，1941年最低檔稅率為10%，最高檔稅率為81%；到1944年，最低檔稅率為23%，最高檔稅率為94%，創(chuàng)下歷史最高紀(jì)錄。1939年美國只有6%的人繳納所得稅，然而，到了1945年，全國有將近75%的人繳納所得稅。這使得私人養(yǎng)老金的“稅收遞延”政策對(duì)普通老百姓產(chǎn)生了更大的吸引力。與此同時(shí)，稅負(fù)極高的公司所得稅，迫使雇主愿意將公司稅前利潤轉(zhuǎn)化為雇員福利，而私人養(yǎng)老金計(jì)劃當(dāng)然地成為了最大受益者。

1942年初，美國政府開始實(shí)行戰(zhàn)時(shí)物價(jià)管制與工資凍結(jié)政策，到1946年中期才取消。為了規(guī)避工資“凍結(jié)”的戰(zhàn)時(shí)政策，工會(huì)被迫將工資談判轉(zhuǎn)向雇員福利談判，而養(yǎng)老金計(jì)劃則成為雇員福利集體談判的最重要籌碼，客觀上促進(jìn)了美國私人養(yǎng)老金計(jì)劃快速發(fā)展。

1940—1945年期間，美國私人養(yǎng)老金計(jì)劃增加了225萬工人，1945年底對(duì)工人的覆蓋面達(dá)到了19%。1945—1950年期間，私人養(yǎng)老金計(jì)劃增加了500萬新參加者，超過了過去5年新計(jì)劃參加者人數(shù)的兩倍。截至1950年底，已有980萬私人部門工人被養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋，占私人部門工人總數(shù)的25%；到1960年底覆蓋率提高至40%，大約覆蓋了4200萬工人。在1945—1960年期間，享受到養(yǎng)老金的人數(shù)從31萬人增至180萬人，年支付額從2.2億美元增至17億美元。

——自動(dòng)加入與默認(rèn)投資的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

自動(dòng)加入機(jī)制是促使雇員自主加入私人養(yǎng)老金計(jì)劃的一種制度安排。為了鼓勵(lì)采用自動(dòng)加入機(jī)制，1999年美國國稅局發(fā)布了一個(gè)有關(guān)自動(dòng)加入的規(guī)則指南，這些規(guī)定要求事先通知雇員自動(dòng)加入，并允許雇員退出計(jì)劃，或停止、改變繳費(fèi)。美國雇員退休收入保障法案（ERISA）規(guī)定，在自動(dòng)加入機(jī)制下，發(fā)起人保留默認(rèn)投資選擇的受托人責(zé)任。不過，許多州有法律禁止雇主在沒有書面授權(quán)時(shí)從雇員工資中扣錢。

2006年《養(yǎng)老金保護(hù)法案》設(shè)立安全港（safe harbor），鼓勵(lì)自動(dòng)加入和自動(dòng)提高機(jī)制，并同時(shí)引入默認(rèn)繳費(fèi)率及默認(rèn)投資配置，后者也稱為合格默認(rèn)投資選擇（QDIA）。這一制度既節(jié)省了集合投資托管成本，也給予受益人有限的投資組合選擇權(quán)。雇員也能選擇不參加計(jì)劃，也可以調(diào)整繳費(fèi)率或投資配置，或默認(rèn)選擇不變。

2012年，美國計(jì)劃發(fā)起人委員會(huì)（PSCA）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有一半的計(jì)劃設(shè)定了自動(dòng)加入機(jī)制。自動(dòng)加入機(jī)制在大計(jì)劃中更為流行，覆蓋參加者的百分比超過50%。根據(jù)全球最大基金管理公司先鋒集團(tuán)（Vanguard Group）的調(diào)查結(jié)果表明，2014年約有36%的計(jì)劃設(shè)置了自動(dòng)加入機(jī)制，但這些計(jì)劃卻覆蓋了58%的參加者。全國工資調(diào)查（National Compensation Survey）估計(jì)有19%的計(jì)劃設(shè)有自動(dòng)加入機(jī)制，勞工部的調(diào)查顯示有18%的計(jì)劃設(shè)有自動(dòng)加入機(jī)制。不過，設(shè)置自動(dòng)加入機(jī)制的計(jì)劃可能會(huì)有一個(gè)較低的繳費(fèi)率，典型的默認(rèn)繳費(fèi)率為3%。先鋒集團(tuán)調(diào)查顯示，沒有設(shè)置自動(dòng)加入機(jī)制的計(jì)劃平均繳費(fèi)率為7.3%，而設(shè)有自動(dòng)加入機(jī)制的計(jì)劃平均繳費(fèi)率為6.2%。

PSCA調(diào)查顯示，在設(shè)有自動(dòng)加入機(jī)制的計(jì)劃中，約有65%設(shè)有自動(dòng)提高默認(rèn)繳費(fèi)率。先鋒集團(tuán)調(diào)查顯示，這一數(shù)據(jù)為70%。PSCA進(jìn)一步細(xì)化了自動(dòng)提高的兩種情形，一是強(qiáng)制提高，二是自愿提高，強(qiáng)制提高約占所有計(jì)劃的1/3。

此外，目標(biāo)日期基金（TDFs）是私人養(yǎng)老金計(jì)劃最適合的QDIA選項(xiàng)，2017年先鋒集團(tuán)發(fā)布《美國如何儲(chǔ)蓄》年度報(bào)告，研究發(fā)現(xiàn)，有53%的參加者使用專業(yè)管理基金，46%的參加者持有單一TDF，49%的參加者持有單一目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金或平衡基金，4%使用托管賬戶項(xiàng)目。根據(jù)計(jì)劃發(fā)起人2016的一項(xiàng)調(diào)查，65.7%的計(jì)劃使用TDF作為默認(rèn)投資選項(xiàng)，10.9%使用平衡基金，7%使用管理賬戶項(xiàng)目。

——非歧視性“年檢”確保待遇公平

雇主建立養(yǎng)老金計(jì)劃是自愿的，它有權(quán)決定計(jì)劃覆蓋哪些雇員。但計(jì)劃的覆蓋及繳費(fèi)是否滿足合格計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求，則決定了它能否享受稅收優(yōu)惠待遇。只有通過了非歧視檢測(cè)的計(jì)劃，才被認(rèn)定為合格計(jì)劃，也才能享受稅收優(yōu)惠政策。

1942年，美國國會(huì)首次將私人養(yǎng)老金非歧視性規(guī)定納入《1942年稅收法案》。從這一規(guī)定開始，非歧視檢測(cè)及其相關(guān)規(guī)定已成為合格計(jì)劃中最復(fù)雜的規(guī)則。不過，規(guī)范、嚴(yán)格的非歧視性檢測(cè)（俗稱養(yǎng)老金計(jì)劃的“年檢”），則是起步于1974年《雇員退休收入保障法案》（ERISA）頒布之后。

一年一度的非歧視性檢測(cè)，不僅能檢驗(yàn)并判斷計(jì)劃的合格性，而且更能有效抑制高管與普通雇員在養(yǎng)老金福利上的兩極分化，縮小收入分配差距。這是私人養(yǎng)老金制度可持續(xù)健康發(fā)展的重要機(jī)制保障。

——提款限制與計(jì)劃貸款的靈活性

私人養(yǎng)老金計(jì)劃建立的目的，是為了自覺實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、長期積累的制度目標(biāo)，因此賬戶儲(chǔ)備余額必須等到不再工作或是退休時(shí)才可動(dòng)用。美國規(guī)定了合格提取的最早年齡為59.5歲。如果年滿59.5歲從賬戶提取養(yǎng)老金，只繳付個(gè)人所得稅；如果早于59.5歲從賬戶中提取養(yǎng)老金，除個(gè)人所得稅外，還必須加征10%的懲罰稅。

為此，美國私人養(yǎng)老金制度專門設(shè)立了人性化的“計(jì)劃貸款”規(guī)則，它允許計(jì)劃參加者因家庭財(cái)務(wù)困難向自己的個(gè)人賬戶申請(qǐng)貸款，但必須按季還本付息。一般貸款額度不超過5萬美元，貸款期限不超過5年，購買首套房償還期可適度延長。如果貸款償還違約，則要納入59.5歲的門檻罰稅。計(jì)劃貸款門檻也有具體規(guī)定，比方當(dāng)你動(dòng)用了所有社會(huì)財(cái)務(wù)資源仍無法支付醫(yī)療費(fèi)、教育費(fèi)、首套房月供、房租時(shí)，可以考慮向自己的養(yǎng)老金計(jì)劃的個(gè)人賬戶貸款。

上述提款限制及計(jì)劃貸款，既有效阻止了個(gè)人賬戶養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的流失，同時(shí)又人性化地為財(cái)務(wù)困難者提供中短期融資便利，較好地保護(hù)了計(jì)劃參加者養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的積極性及制度的可持續(xù)性。

——小企業(yè)計(jì)劃多樣而簡(jiǎn)便、成本更低

第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋擴(kuò)面的最大難點(diǎn)是小企業(yè)。為了鼓勵(lì)小企業(yè)及自雇者（個(gè)體戶）參加私人養(yǎng)老金計(jì)劃，美國政府創(chuàng)設(shè)了多種類型的小企業(yè)計(jì)劃，如基奧計(jì)劃（Keogh plans）、安全港401（k）計(jì)劃、簡(jiǎn)易 401（k）計(jì)劃、單獨(dú)繳費(fèi) 401（k）計(jì)劃、雇主繳費(fèi) IRA以及簡(jiǎn)易 IRA計(jì)劃等小型養(yǎng)老金計(jì)劃。其中，安全港401（k）及簡(jiǎn)易 401（k）屬于“傻瓜版”養(yǎng)老金計(jì)劃。這些小企業(yè)計(jì)劃大多屬于“免檢”計(jì)劃，只要嚴(yán)格地按照規(guī)定方式和標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，就不必接受一年一度的非歧視性檢測(cè)，這樣可以節(jié)省大量運(yùn)行管理成本，并能有效吸引眾多小企業(yè)及自雇者建立私人養(yǎng)老金計(jì)劃。這也是美國私人養(yǎng)老金計(jì)劃取得極大成功的體制機(jī)制原因之一。

——私人養(yǎng)老金與資本市場(chǎng)互利共贏

眾所周知，美國公共養(yǎng)老金（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）是不允許入市投資的，但美國私人養(yǎng)老金則能入市投資各類證券產(chǎn)品，具體包括股票基金、債券基金、平衡基金、貨幣基金、股票、債券等。截至2017年底，美國共同基金凈值規(guī)模為18.75萬億美元，其中，私人養(yǎng)老金持有的共同基金資產(chǎn)已達(dá)到10.13萬億美元，占比為54%。

由此可見，私人養(yǎng)老金是支撐美國公募基金快速擴(kuò)張的最大動(dòng)力源，與此同時(shí)，美國家庭也通過公募基金進(jìn)行財(cái)富管理。截至2017年底，約有44.5%的美國家庭，相當(dāng)于5620萬個(gè)家庭持有共同基金，每個(gè)家庭投資共同基金的中位數(shù)是12萬美元。美國約有1億的個(gè)體投資者直接持有共同基金或通過養(yǎng)老金賬戶持有共同基金，他們持有共同基金資產(chǎn)的90%。

很顯然，私人養(yǎng)老金不僅支撐美國公募基金做大做強(qiáng)，還與公募基金一道成為美國資本市場(chǎng)最重要的機(jī)構(gòu)投資者，尤其是私人養(yǎng)老金與公募基金一起共同打造了美股“機(jī)構(gòu)市”。在美股交易額中，散戶（股民）僅占11%，正是這一“機(jī)構(gòu)市”成就了美國股市長達(dá)5年甚至10年的“慢牛”，同時(shí)也是私人養(yǎng)老金保值增值的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。正因如此，美國股市與私人養(yǎng)老金相互促進(jìn)、相互發(fā)展，進(jìn)而形成了良性循環(huán)、互利共贏的格局。

中國人口老齡化正在加劇，大力發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老金刻不容緩，美國私人養(yǎng)老金做大做強(qiáng)的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和思考。（本文系教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目《美國私人養(yǎng)老金制度研究》的研究成果之一)■