以法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維
——對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治水平的思考

楊 辛

（上海海關(guān)學(xué)院，上海 201204）

黨的十九大明確將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)基本方略，這也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心內(nèi)容之一。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力……要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這一要求反映出以規(guī)范、約束和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行為核心的法治進(jìn)程將大步加快，也折射出領(lǐng)導(dǎo)干部存在法治思維和能力欠缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維的區(qū)別

（一）領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維的社會(huì)基礎(chǔ)不同

應(yīng)該看到，領(lǐng)導(dǎo)思維中帶有一定的“人治”因素。對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期處于由落后走向快速發(fā)展的社會(huì)來(lái)說(shuō)，人治思維和集權(quán)方式能夠在短時(shí)期內(nèi)更好地集中資源促進(jìn)發(fā)展。此外，中國(guó)的歷史傳統(tǒng)、社會(huì)心理等也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)思維有著較強(qiáng)的“支撐”作用，普通民眾對(duì)魅力型政治領(lǐng)袖的期望、對(duì)公權(quán)力的迷戀，某種程度上也超過(guò)了對(duì)法治力量的信仰。

法治思維根植于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化中。當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，所處的社會(huì)環(huán)境和世界格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在此背景下，以“法治”的方式消除分歧、凝聚力量、達(dá)成共識(shí)、共同致力于“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，不僅是時(shí)代的呼喚，更是一種理性、智慧和成熟的治國(guó)方略。

（二）領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維的關(guān)注重點(diǎn)不同

領(lǐng)導(dǎo)思維注重講大局、講平衡。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，“講大局”說(shuō)的是一種政治覺(jué)悟，關(guān)注的是整體利益；“講平衡”強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)籌駕馭能力和決斷力，追求的是利益權(quán)衡。為了實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化，不可避免的會(huì)犧牲局部利益；為了平衡各方面的利益因素，難免會(huì)對(duì)一些事情做出妥協(xié)。然而，對(duì)被犧牲的局部利益是否為合法利益，領(lǐng)導(dǎo)思維往往并不深究；對(duì)為平衡而做出的妥協(xié)是否有失公允，有時(shí)候也難以完全顧及。而法治思維是以合法性作為判斷的起點(diǎn)，以公平正義作為判斷的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是規(guī)則和非人格化的治理。盡管也會(huì)綜合考量多方面因素，但并不以犧牲一方利益為追求。

領(lǐng)導(dǎo)思維通常以結(jié)果為導(dǎo)向，重實(shí)效。比如在制定決策時(shí)，通常是事先商定了某一目標(biāo)，然后通過(guò)程序后補(bǔ)（即“走程序”）的方式來(lái)確保實(shí)現(xiàn)最終的“政績(jī)”，程序性規(guī)則的約束往往是形式上的而不是實(shí)質(zhì)上的，只要最終結(jié)果是好的，程序和方法上的瑕疵并不重要。而法治思維是程序思維，不僅要求實(shí)體正義，還要求程序正義，即通過(guò)程序的公正讓公眾看見(jiàn)正義實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。如果程序非正義，即便結(jié)果公正，也很有可能滋生不滿和猜測(cè)。

二、領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維的融合

（一）領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”。黨的十九大進(jìn)一步明確了：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的根本保證，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作為推進(jìn)“四個(gè)全面”的領(lǐng)頭羊，必須要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下牢固樹(shù)立法治意識(shí)，自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方法分析、解決問(wèn)題的能力，提高依法辦事的水平，維護(hù)公平正義，確保各項(xiàng)決策的民主化和科學(xué)化?？梢哉f(shuō)，在領(lǐng)導(dǎo)思維中體現(xiàn)法治理念、精神和價(jià)值的引領(lǐng)，不僅是依法行政和創(chuàng)新社會(huì)治理的必然要求，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)程中加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。

（二）領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維統(tǒng)一于人民群眾的合法權(quán)益

群眾路線是我們黨區(qū)別于其他政黨的一個(gè)顯著標(biāo)志，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所做的工作其本質(zhì)都是群眾工作。牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的思想和真心實(shí)意對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，這是領(lǐng)導(dǎo)思維的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

運(yùn)用法治思維和法治方式的目的是保障人民群眾的合法權(quán)益。在工作實(shí)踐中，人民群眾具體表現(xiàn)為作為當(dāng)事人的公民個(gè)體及群體，不同的公民個(gè)體及群體之間往往存在利益沖突，而法律就是解決沖突、且最能讓社會(huì)公眾普遍接受的依據(jù)。如果不能維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好公民個(gè)體及群體的具體合法權(quán)益，我們的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作就會(huì)被指責(zé)為“假、大、空”，領(lǐng)導(dǎo)思維也就成了“拍腦袋思維”，成為形式主義、官僚主義新表現(xiàn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)法治觀念，提高依法行政本領(lǐng)，不僅是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”在實(shí)際工作中的具體體現(xiàn)，更是強(qiáng)化宗旨意識(shí)、踐行群眾路線的內(nèi)在要求，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正議”，有利于提高人民群眾的獲得感。

（三）領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維統(tǒng)一于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的實(shí)踐

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，為我們明確了行動(dòng)綱領(lǐng)和前進(jìn)方向，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在思考工作、謀劃未來(lái)時(shí)，都必須立足“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，引領(lǐng)本地區(qū)、本單位的廣大干部群眾齊心協(xié)力，攻堅(jiān)克難，腳踏實(shí)地地推進(jìn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這其中需要做到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，以法治建設(shè)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”。運(yùn)用法治思維就是要讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，運(yùn)用法治方式深化改革，在法治軌道上提高自身在思考問(wèn)題、推動(dòng)工作、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等方面的能力和水平，所以兩種思維在實(shí)踐層面是相向而行，有機(jī)統(tǒng)一的。

三、以法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維

盡管領(lǐng)導(dǎo)思維與法治思維之間存在一定的差異，但兩者都必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，一言一行對(duì)踐行法治精神、維護(hù)公平正義有著很強(qiáng)的影響與示范作用。因此，增強(qiáng)法治意識(shí)，推進(jìn)法治實(shí)踐，就必須用法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維。

（一）守規(guī)矩

無(wú)以規(guī)矩不成方圓，規(guī)矩是最大的戒尺。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，守規(guī)矩是最大的政治。首先是要形成守規(guī)矩的意識(shí)，心有敬畏，其次是要弄明白“哪些可以為，哪些不可為，應(yīng)該如何為”，再次就是要自覺(jué)遵守辦事的規(guī)程和行為的準(zhǔn)則，規(guī)矩辦事，把權(quán)力圈在法律的籠子里，最后還少不了個(gè)人修養(yǎng)和官德修為。

守規(guī)矩，不僅是要有法可依，在沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明確時(shí)，也要建章立制，用制度管事、管人。此外，除了那些明顯違法違規(guī)的行為之外，有些現(xiàn)象更值得我們警惕，比如，有些領(lǐng)導(dǎo)常常以批示、指示辦事，動(dòng)輒特事特辦；有些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣以“下不為例”來(lái)解決問(wèn)題，怕惹麻煩，不得罪人。殊不知，這其實(shí)是典型的“人治”思維的體現(xiàn)。法律是公民普遍遵守的行為規(guī)范，其規(guī)定的關(guān)系模式具有普遍性。法治思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部把對(duì)問(wèn)題的普遍性的考慮放在第一位，不能以需要解決問(wèn)題的特殊性排斥規(guī)則的普遍性，更不能以“下不為例”為借口破壞整體的規(guī)則和秩序。如果領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭壞了規(guī)矩，表面上是寬容，實(shí)際上是縱容，是對(duì)法治精神的破壞和對(duì)其他守法者的不公。

（二）講程序

以法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維，就是要用法治瓦解權(quán)力絕對(duì)化的傳統(tǒng)思維，讓領(lǐng)導(dǎo)想問(wèn)題、做決策都要于法有據(jù)，從而進(jìn)一步調(diào)整好“官”“民”關(guān)系。法治思維是程序性思維，講程序主要包含三方面的內(nèi)容：一是要完善行政決策程序，健全決策議事機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則，明確議事范圍和程序，并加強(qiáng)對(duì)重大決策的跟蹤反饋和責(zé)任追究；二是要倡導(dǎo)公平，法治思維要求確定一套開(kāi)放、公平、透明的程序規(guī)則，在既定程序面前，每一個(gè)人都可以通過(guò)平等的機(jī)會(huì)和按程序辦事維護(hù)自己的權(quán)益，當(dāng)權(quán)利受到侵害，也可以通過(guò)平等的機(jī)會(huì)和公正的程序得到救濟(jì)；三是健全監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行、在監(jiān)督中行使。對(duì)于事情該怎么辦，不該怎么辦，首先應(yīng)該“講程序、看規(guī)則”，而不是“講關(guān)系、看面子”。領(lǐng)導(dǎo)干部要摒棄那種“只要目的合法正當(dāng)，采用什么手段都可以不予計(jì)較”的人治思維模式，把利益的博弈和價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)的訴求，使糾紛和問(wèn)題在法治的軌道上得以解決。

（三）重權(quán)責(zé)

正確對(duì)待權(quán)力與責(zé)任是以法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。重權(quán)責(zé)首先就是要在法律允許的范圍內(nèi)行使職權(quán)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，不得有超越憲法法律的特權(quán)，不允許“以言代法、以權(quán)壓法”。再者，就是要做到正確處理兩者之間的關(guān)系，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等。職責(zé)與權(quán)力是相輔相承的，有權(quán)力就有職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為權(quán)力的行使者和責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，首先要強(qiáng)化職責(zé)意識(shí)，明白手中的權(quán)力來(lái)自于人民，是法律賦予的，因此要秉公用權(quán)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的最高體現(xiàn)；其次要權(quán)責(zé)對(duì)等，承擔(dān)有限責(zé)任。一方面，有多大權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多重責(zé)任，另一方面，按照分工負(fù)責(zé)原則來(lái)確定領(lǐng)導(dǎo)干部分管的事項(xiàng)、掌握的權(quán)力以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任，每個(gè)人都只是承擔(dān)自己職責(zé)范圍內(nèi)的有限責(zé)任，既沒(méi)有一個(gè)全能型的領(lǐng)導(dǎo)，更不能肆意擴(kuò)大、膨脹自己的權(quán)力；最后，要讓權(quán)力接受監(jiān)督，讓責(zé)任接受考核，對(duì)待權(quán)力放低姿態(tài)，對(duì)待責(zé)任提高姿態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部只有以樸素的“權(quán)責(zé)觀”引領(lǐng)前進(jìn)的方向，才能在為民服務(wù)中依法用權(quán)、秉公用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)。

總之，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)思維，就是要“治官治權(quán)”，讓權(quán)力接受制約和監(jiān)督，讓領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成信仰法治、敬畏權(quán)力的習(xí)慣，增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)和底線思維，這是一種新的政治道德和行為理念。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅成為法治精神的忠誠(chéng)踐行者，而且借領(lǐng)導(dǎo)思維弘揚(yáng)法治思維，更好地傳播法治聲音，傳遞法治正能量。

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