全面深化改革視閾下的法律立改廢問題研究

張長(zhǎng)東

（北京大學(xué)，北京 100871）

從依法治國(guó)的角度來(lái)看，改革是動(dòng)態(tài)的立法過程：制定新的法律法規(guī)，修改乃至廢除舊的、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的發(fā)展。從動(dòng)態(tài)立法學(xué)的角度看，某個(gè)時(shí)期制定的法律法規(guī)體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的意識(shí)形態(tài)和利益博弈，試圖解決當(dāng)時(shí)的一些突出問題，并將其通過法律固化下來(lái)。①過去四十年，我國(guó)采取的改革戰(zhàn)略主要是漸進(jìn)式改革，在改革開始時(shí)并沒有一個(gè)明確的目標(biāo)，而是在探索中逐漸確立目標(biāo)、調(diào)整目標(biāo)。這樣的改革策略意味著許多法律法規(guī)的制定本身具有階段性和動(dòng)態(tài)性，因此法律的立改廢問題在我國(guó)尤其突出。黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。全面深化改革必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。隨著時(shí)代的發(fā)展，立法與改革該如何處理？本文試圖對(duì)全面深化改革下的法律立改廢問題作出深入探討。

一、漸進(jìn)改革中法律的立改廢問題

我國(guó)的改革前三十年主要是漸進(jìn)性改革，立法也是漸進(jìn)式的。漸進(jìn)改革中立法具有如下特征：先在實(shí)踐中突破舊有法律的限制，然后再事后追認(rèn)；或者之前沒有相關(guān)法律，只是受意識(shí)形態(tài)的限制、既得利益的阻撓等原因而未能制定相應(yīng)法規(guī)；或者先提出試點(diǎn)，取得好的成果后再推廣和立法。同時(shí)，受限于立法程序的封閉性（缺乏參與和專家咨詢），有時(shí)候法律法規(guī)容易為部分利益相關(guān)群體者所操縱，淪為服務(wù)于相關(guān)利益群體（無(wú)論是政府部門、地方政府還是企業(yè)）的法律法規(guī)，直接和廣大民眾的利益相沖突。這些特征都表明，需要及時(shí)修改廢除不合形勢(shì)的法律，訂立新的法律。

我國(guó)的漸進(jìn)改革和社會(huì)主義法制國(guó)家建設(shè)的主要特征是法律移植和試點(diǎn)并行，并呈現(xiàn)出階段性立法特征。作為一個(gè)后發(fā)展國(guó)家，我國(guó)的立法主動(dòng)積極向先發(fā)展國(guó)家學(xué)習(xí)，法律移植是一個(gè)重要的策略。法律移植指的是：在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國(guó)的法律，包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等，使外國(guó)法律體系的有機(jī)組成部分為本國(guó)所用。法律移植的范圍，一是外國(guó)的法律，二是國(guó)際法律和慣例，通稱國(guó)外法。①?gòu)埼娘@：《論立法中的法律移植》，《法學(xué)》1996年第1期。但是在漸進(jìn)改革中，法律移植的范圍和力度是有限的。

除了選擇性的法律移植之外，另一個(gè)辦法是結(jié)合中國(guó)實(shí)踐，通過試點(diǎn)進(jìn)行立法，我們將在下一部分具體展開。

漸進(jìn)改革中，立法本身也被打上了漸進(jìn)性的烙印，即立法本身往往呈現(xiàn)階段性立法特征：每次立法和修訂都是為了解決當(dāng)時(shí)突出的問題，而不是為了制定一個(gè)理想狀態(tài)的法律——一個(gè)理想狀態(tài)的法律反而可能脫離現(xiàn)實(shí)太遠(yuǎn)而無(wú)法實(shí)施落實(shí)。階段性立法產(chǎn)生背后的原因在于利益相關(guān)各方很難就什么是理想的法律達(dá)成共識(shí)，而只能就當(dāng)前面臨的突出問題及其解決方案達(dá)成某種局部共識(shí)，因此立法改革本身只能一步一步推，而且確實(shí)取得了實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步。以2014年修訂的《預(yù)算法》為例，二十多年前（1994）年制定的《預(yù)算法》解決了當(dāng)時(shí)存在的一些問題，反映了當(dāng)時(shí)立法者和學(xué)界對(duì)于預(yù)算的認(rèn)識(shí)，但是卻無(wú)法適應(yīng)十年后二十年后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理的需要。而2014年的修訂一方面大規(guī)模修訂了《預(yù)算法》，另一方面也把通過預(yù)算改革促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一些理念體現(xiàn)在了新的法律之中。當(dāng)然，還有一些財(cái)稅學(xué)者和財(cái)稅法學(xué)者認(rèn)為此次修訂還存在一些局限，尤其是觀念上突破的不足，畏首畏尾。比如之前學(xué)者更多都是解釋法律而非闡釋法律背后的理念及如何制定良法，因此宏觀調(diào)控成為稅收研究的主體問題；但21世紀(jì)以來(lái)，一些學(xué)者開始反思稅收和預(yù)算的一些根本問題，將納稅人、征稅人、用稅人三者聯(lián)系起來(lái)分析，提出三者的權(quán)利義務(wù)對(duì)等問題，從而將《預(yù)算法》的修訂提高到一個(gè)更高的討論層次，也對(duì)預(yù)算法的修改產(chǎn)生了積極作用。由階段性立法引申出來(lái)的一個(gè)問題是法律的大修與小修之爭(zhēng)。

漸進(jìn)改革的優(yōu)點(diǎn)在于意識(shí)到有限理性和學(xué)習(xí)的重要性，存在調(diào)試的空間（試點(diǎn)先行），阻力相對(duì)小而容易展開。三十多年的漸進(jìn)改革積累了很多經(jīng)驗(yàn)，證明了很多行之有效的方法和規(guī)則，可以在進(jìn)一步的立法中上升為法律。因此，漸進(jìn)改革時(shí)期的有效做法可以繼續(xù)保持并改進(jìn)，如試點(diǎn)改革。

漸進(jìn)改革的缺點(diǎn)在于存在局部改革的均衡：改革動(dòng)力不足，前期的改革推動(dòng)者淪為后期的改革阻礙者（如部門立法），以及缺乏配套改革跟進(jìn)而造成改革停滯或被扭曲。當(dāng)改革涉入深水區(qū)的時(shí)候，漸進(jìn)改革會(huì)停滯，需要頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)力的上層推動(dòng)。漸進(jìn)改革的另一個(gè)缺點(diǎn)在于當(dāng)改革帶來(lái)快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷時(shí)，各項(xiàng)改革措施可能很快就會(huì)落后于實(shí)踐而成為進(jìn)一步改革的阻礙，因此每次改革（法律的立改廢）都需要有一定的前瞻性。漸進(jìn)改革存在上述缺點(diǎn)，需要頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)——黨的十八屆三中全會(huì)決議很大程度上提出了一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，是下一步改革的藍(lán)圖；需要堅(jiān)定的改革者的適當(dāng)集權(quán)才能打破分利集團(tuán)的阻撓，才能突破部門利益的局限，為此需要重建全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)權(quán)。

2015年3月15日全國(guó)人大代表大會(huì)通過的《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》意識(shí)到了這些問題，提出立法逐步從過去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為主，發(fā)展到以“引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展”為主，改進(jìn)立法任務(wù)、立法方式，提高立法的科學(xué)性和民主性。

二、依法改革與法律的立改廢的辯證關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的理念和戰(zhàn)略。作為依法治國(guó)的體現(xiàn)，改革也得體現(xiàn)法治的精神，在法律的框架下進(jìn)行。亞里士多德提出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已制定的法律應(yīng)獲得普遍的服從；而人們所遵從的法律本身應(yīng)該是成文的和良好的。”②［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1985年，第199頁(yè)。法治要求全社會(huì)成員共同遵守法律這一普遍性規(guī)范，需要一定的穩(wěn)定性；但改革卻意味著打破舊的制度規(guī)則，突破已有的法律法規(guī)，適應(yīng)乃至于引導(dǎo)形勢(shì)的變化。因此二者之間存在一個(gè)內(nèi)在的矛盾。

在漸進(jìn)改革的背景下，之前制定的很多法律法規(guī)本身存在問題，不是“良法”，不符合法治的原則。正如十八屆四中全會(huì)決定所言，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。這樣的法律法規(guī)需要修訂乃至廢除。那么，法律修訂和廢除的具體機(jī)制是什么呢？無(wú)論是制定新法，還是修改、廢除舊法，都屬于立法行為，因此也需要遵循立法的程序。

進(jìn)一步分析，我們發(fā)現(xiàn)依法改革的含義并非依據(jù)具體法律條文進(jìn)行改革，而是依據(jù)法治的精神進(jìn)行改革，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行立改廢。法治本身包含靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面：靜態(tài)層面是服從已有的法律，動(dòng)態(tài)層面則是制定良法，廢、改惡法。從動(dòng)態(tài)的角度看，需要取得一種動(dòng)態(tài)的平衡：法治本身需要在改革過程中得以建立，而改革需要依據(jù)法治的原則進(jìn)行，法治和改革二者間并不存在不可調(diào)和的內(nèi)在矛盾。黨的十八屆四中全會(huì)決議提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”

三、改進(jìn)立法和修法機(jī)制以深化改革

根據(jù)法律修改內(nèi)容的多少，我國(guó)法律修改（包括改和廢）有修正和修訂兩種形式。修正的方式適用于法律修改的內(nèi)容較少，僅涉及部分條款。其方式是立法機(jī)關(guān)需要發(fā)布一個(gè)專門的立法性文件，具體列舉修改的內(nèi)容。該專門的立法性文件又有兩種不同的形式，一種是修改決定，一種是修正案。立法機(jī)關(guān)需要單獨(dú)公布修改決定和修正案及其生效期。法律的修訂是對(duì)法律進(jìn)行全面的修改，可稱之為整體修改。在這種修改方式下，立法機(jī)關(guān)僅需公布一個(gè)修訂后的整個(gè)法律文本，而無(wú)需公布專門列舉修改內(nèi)容的立法文件。①吳恩玉：《修正與修訂的界分及相關(guān)法律適用問題》，《人大研究》2010年第1期。

郭道暉歸納出了我國(guó)改革開放初期十年的修改法律形式：（1）新法取代舊法的全面修改。但他認(rèn)為必須審慎從事，一方面是時(shí)勢(shì)有重大變化，另一方面是前期積累的較多問題且已經(jīng)過一些小修。（2）以他法針對(duì)原法的部分修改。具體分為以下幾類：通過制定單行法律（特別法）對(duì)相關(guān)的基本法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充；通過修正案對(duì)指明的法律的若干條款進(jìn)行修改補(bǔ)充；通過對(duì)相關(guān)法律的修改達(dá)到修改目的。（3）以法規(guī)修改法律。對(duì)法律的執(zhí)行細(xì)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充但不能同憲法和法律抵觸。（4）行使撤銷權(quán)，導(dǎo)致法律的修改。（5）法律解釋以及判例等輔助形式，但判例更適用于英美法系，在我國(guó)不是很適用。②郭道暉：《法律修改方略述評(píng)》，《中國(guó)法學(xué)》1989年第6期。這些形式到現(xiàn)在還適用。

修改（包括廢除）的立法技術(shù)則有以下幾種：（1）直接修正（明示修正）：通過法律決定或修正案直接指明對(duì)某個(gè)法律及某些條款進(jìn)行修改。（2）間接修正（默示修正）：由于一個(gè)法律的制定或修改而間接修正了相關(guān)的法律，適用“后法優(yōu)于前法”的原則。其優(yōu)點(diǎn)在于無(wú)需另作修改決定或通過修正案，在制定一個(gè)法律的同時(shí)修改了另一個(gè)或幾個(gè)法律的規(guī)定，一舉多得。但其缺點(diǎn)在于未明指被修正的法律和條款，因此不易被認(rèn)知，而且容易造成法律之間的沖突和不協(xié)調(diào)。（3）立法引致：一個(gè)法律的制定或修改，直接引致對(duì)指明的其他法律的修改，需要在本法中明文規(guī)定與之相關(guān)的其他法律的適用范圍或指明其需要做何種修改。（4）立法類推：在非刑事法律中，對(duì)違反這些法律要追究刑事責(zé)任的，對(duì)刑法無(wú)相應(yīng)條款規(guī)定的，采取“比照”刑法中特定條款量刑的辦法。（5）無(wú)形修正：原法條款文字不變，但實(shí)際內(nèi)容通過（全國(guó)人大常委會(huì)的）法律解釋和慣例而被實(shí)質(zhì)性修改。③郭道暉：《法律修改方略述評(píng)》，《中國(guó)法學(xué)》1989年第6期。

作為立法，法律的修改和廢除也需要遵循立法的基本原則。全國(guó)人大常委會(huì)需要加強(qiáng)對(duì)法律的清理工作，把現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)地研究、分析、分類和處理，從而提出法律的立改廢的日程表。從組織的角度來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)可以成立相應(yīng)的法律法規(guī)清理機(jī)構(gòu)，并適當(dāng)吸收本機(jī)構(gòu)之外的專家學(xué)者，輔以座談會(huì)乃至課題外包的形式，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面清理，或?qū)Ρ徽J(rèn)為需要進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的部分領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行清理。同時(shí)，也需要充分聽取民眾的意見，提高立法的民主化水平。《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》很好地體現(xiàn)了這些原則，如規(guī)定，在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會(huì)，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家等方面的意見。

修法的戰(zhàn)略既不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的漸進(jìn)主義，即小修小補(bǔ)不斷，也不應(yīng)是片面追求全面修改；而應(yīng)該結(jié)合二者，做到小改不斷，進(jìn)行積累，適時(shí)推進(jìn)大改。此次《立法法》修改，不僅僅是《立法法》本身的修改，還確立了修法立法的戰(zhàn)略。如全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹所說(shuō)：“這次修改包括發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)、人大立法主導(dǎo)這兩個(gè)作用，著力提高立法質(zhì)量，拓展公眾有序參與立法的途徑和方式，中央和地方立法權(quán)限的劃分和調(diào)整等很多方面，絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律的修改?！雹佟?5年來(lái)首次修改立法法修正案草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議》，2015年3月8日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/08/content_2830614.htm。

四、通過授權(quán)推進(jìn)地方試點(diǎn)改革

試點(diǎn)改革是漸進(jìn)改革的一個(gè)重要策略，能為改革的全面推開提供經(jīng)驗(yàn)，而當(dāng)經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度，就可以推動(dòng)（該領(lǐng)域的）全面改革。漸進(jìn)改革從其本質(zhì)意義而言，是一個(gè)不停做各種試驗(yàn)和試點(diǎn)，然后取其成功經(jīng)驗(yàn)而推廣、去其失敗經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)過程。試點(diǎn)在其中發(fā)揮了重要作用。

在改革初期，民眾和地方政府自發(fā)的試點(diǎn)較多，他們往往突破了意識(shí)形態(tài)和法律法規(guī)的限制，采取了各種創(chuàng)新嘗試。換而言之，當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)很多都是“法外”的?？紤]到當(dāng)時(shí)的情況，即一方面是全國(guó)上下都缺乏改革的經(jīng)驗(yàn)，一方面是舊體制太僵化，“惡法”太多，而需要大膽突破，這樣的做法不合法卻合情合理。而建立法治國(guó)家，某種意義上就是通過合法地進(jìn)行試驗(yàn)，將這些合情合理但不合法的做法合法化，條件成熟后法律化。這就需要全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院依據(jù)法律，對(duì)一些試點(diǎn)進(jìn)行授權(quán)，允許一些有條件、有基礎(chǔ)的地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行探索。改革開放初期的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的設(shè)立，就是授權(quán)改革的典型例子。這一戰(zhàn)略在之后的改革中得到了廣泛運(yùn)用。研究中國(guó)政策試驗(yàn)的著名學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政策試驗(yàn)過程主要通過三種形式來(lái)進(jìn)行：試驗(yàn)性法規(guī)（為政策試行而制定的暫行法規(guī)）、試點(diǎn)（特定政策領(lǐng)域內(nèi)地示范和試點(diǎn)項(xiàng)目）和試驗(yàn)區(qū)（被賦予充分自由裁量權(quán)的地方轄區(qū)）。十八屆四中全會(huì)提出，實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。這一表述，既明確了授權(quán)方式的重要性，也體現(xiàn)了改革進(jìn)入依法改革的重要時(shí)期。

成都市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革在某種程度上提供了很好的個(gè)案。根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組的研究，成都市政府“從實(shí)際出發(fā)，對(duì)龐大的法外行為做出適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，經(jīng)由體制松動(dòng)和改革探索，把符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可以協(xié)調(diào)的矛盾納入地方政策與現(xiàn)行制度的框架內(nèi)給予承認(rèn)和規(guī)范”，從而走出一條從“確權(quán)”到“還權(quán)賦能”的通過農(nóng)村資產(chǎn)的合理流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)村和農(nóng)民收入的新路，為全國(guó)的土地改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。②北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革包含了兩層試點(diǎn)：成都市政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院在成都市的試點(diǎn)。成都市土地改革的成功，得益于中央政府將成都列入國(guó)家綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)并授權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的改革的權(quán)力。

2013年推出的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，也很好體現(xiàn)了以授權(quán)方式推進(jìn)改革的戰(zhàn)略。全國(guó)人大常委會(huì)通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，相應(yīng)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定，國(guó)務(wù)院另行印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》落實(shí)了全國(guó)人大常委會(huì)的決定。由此，在明確了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體目標(biāo)③經(jīng)過兩至三年的改革試驗(yàn)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，加快探索資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，努力形成促進(jìn)投資和創(chuàng)新的政策支持體系，著力培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境，力爭(zhēng)建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為我國(guó)擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國(guó)服務(wù)。的情況下——這一點(diǎn)不同于早期的漸進(jìn)改革，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院授權(quán)上海市政府和上海自貿(mào)區(qū)在既定的區(qū)域和既定的法規(guī)政策范圍內(nèi)突破既有法規(guī)文件的限制，“先行先試”，嘗試新的改革，同時(shí)也允許其探索逐步拓展實(shí)施范圍和試點(diǎn)政策范圍。

這一做法一方面能夠鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行改革創(chuàng)新，在一定限度內(nèi)突破已有的法規(guī)文件的束縛，從而推動(dòng)改革的進(jìn)行；另一方面也顯示了不同于漸進(jìn)改革早期的“無(wú)序狀態(tài)”，通過進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，為法律法規(guī)的“立改廢”提供依據(jù)：授權(quán)具有既定范圍，改革目標(biāo)和試驗(yàn)范圍都有明確規(guī)定，重大改革需要向國(guó)務(wù)院匯報(bào)。

一個(gè)問題是全國(guó)人大和中央政府何時(shí)授權(quán)，授權(quán)給誰(shuí)。如果授權(quán)過少的話，地方改革的積極性會(huì)下降，潛在的改革者因?yàn)槿狈Ψ傻谋Ｗo(hù)而不敢嘗試改革，改革的進(jìn)度會(huì)減緩。因此，中央和地方的互動(dòng)以及探索新的授權(quán)形式，也是依法改革和授權(quán)試驗(yàn)需要處理的問題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的角度出發(fā)，歐盟也通過試驗(yàn)方式進(jìn)行法律法規(guī)以及政策的立改廢。試驗(yàn)主義決策的特征有：大框架上的目標(biāo)一致、給予地方參與者一定的自由裁量權(quán)、地方各自的努力要經(jīng)過比較分析和評(píng)價(jià)，以及根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較結(jié)果而對(duì)地方計(jì)劃和中央計(jì)劃同時(shí)進(jìn)行修正。這些特征的前提假設(shè)是中央層面沒有人可以對(duì)情況有一個(gè)全局性的了解，而地方參與者也不能完全依賴他們的直接經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)減少雙方局限性的最好方法就是從對(duì)方角度觀察，相互探討。①轉(zhuǎn)引自李振：《中歐試驗(yàn)式治理模式比較》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為試驗(yàn)主義決策需要和同行審議結(jié)合。同行審議是指代理人或執(zhí)行者需要對(duì)自己的選擇和行為過程的原因作出充分地解釋，并能經(jīng)得起司法機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)和定期的同行審議，因?yàn)橹挥型胁啪邆湓u(píng)價(jià)代理人的解釋是否合理的相應(yīng)知識(shí)。②轉(zhuǎn)引自李振：《中歐試驗(yàn)式治理模式比較》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。通過中央和地方的互動(dòng)以及某種程度的同行審議（尤其是來(lái)自司法機(jī)構(gòu)的），也能確保試點(diǎn)本身是依法進(jìn)行改革的。

全國(guó)人大關(guān)于立法法的修改決定在這方面做了一些調(diào)整，對(duì)上述問題進(jìn)行了解答。如修正案將第十條改為兩條，明確了“授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”，以及是否繼續(xù)授權(quán)所需程序和限制條件。增加一條關(guān)于授權(quán)的規(guī)定——第十三條：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定?！?/p>

五、改進(jìn)地方立法立規(guī)來(lái)推進(jìn)地方試點(diǎn)

中央授權(quán)地方進(jìn)行試點(diǎn)改革的另外一個(gè)問題是通過地方立法立規(guī)來(lái)推進(jìn)改革的方式。有些法律法規(guī)是中央的事，有些則是地方的事。③有學(xué)者認(rèn)為，作為一個(gè)單一制國(guó)家，地方立法和全國(guó)立法的關(guān)系不是分權(quán)問題，而是分工問題。中國(guó)幅員遼闊而且地方情況千差萬(wàn)別，客觀上決定了地方立法存在的必要性。地方的依法改革，一個(gè)很重要的方面是地方層面的立法立規(guī)以及修改廢除法律法規(guī)。④前文提到之前的地方立法中存在一定的地方保護(hù)主義和中央法律法規(guī)沖突的問題。參見桂宇石、柴瑤：《關(guān)于我國(guó)地方立法的幾個(gè)問題》，《法學(xué)評(píng)論》2004年第5期。十八屆三中全會(huì)提出逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量，推動(dòng)了這一進(jìn)展相對(duì)緩慢的改革。那么，通過地方立法立規(guī)推動(dòng)地方試點(diǎn)和地方改革到底情況如何，該如何展開呢？

上海市人大常委會(huì)副主任吳漢民認(rèn)為，地方立法在改革中發(fā)揮了引領(lǐng)和推動(dòng)作用?；谏虾５母母锝?jīng)驗(yàn)，他歸納有三種地方立法推動(dòng)改革的模式：一是先立法后改革。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌前，自行起草并審議通過《在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，及時(shí)理順相關(guān)改革試驗(yàn)與現(xiàn)有法規(guī)的關(guān)系。二是邊立法邊改革。2014年7月審議通過《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，積極構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度框架，提煉可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，確?，F(xiàn)階段的先行先試在法治框架內(nèi)推進(jìn)。三是作出特別授權(quán)決定。例如，審議通過《上海市大氣污染防治條例》，授權(quán)市政府對(duì)嚴(yán)重違反大氣污染防治法律法規(guī)的單位征收差別電價(jià)。⑤吳漢民：《堅(jiān)持在法治框架內(nèi)全面深化改革》，《推動(dòng)立法工作創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用——第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)發(fā)言摘登》，http://www.locallaw.gov.cn/df l fw/Desktop.aspx?PATH=df l fw/sy/xxll&Gid=25599797-17f2-412e-b640-d78996f514ae&Tid=Cms_Info。這三類模式也適用于其他地方，只是在改革中走在前列的上海更為明顯和突出。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵在于加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，同時(shí)也要調(diào)動(dòng)政府、民眾和法學(xué)專家的參與積極性。基于地方經(jīng)驗(yàn)和全國(guó)人大近年來(lái)的一些實(shí)踐，本文歸納如下幾點(diǎn)。

一是加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，明確立法規(guī)劃、計(jì)劃遴選的標(biāo)準(zhǔn)，確保真正發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用的項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃和計(jì)劃。一個(gè)法規(guī)能不能立，取決于現(xiàn)實(shí)需不需要和立法條件具不具備。地方立法的資源有限，選擇好立法項(xiàng)目，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，事關(guān)立法的質(zhì)量和效益。為此需要強(qiáng)化立法前的評(píng)估，有效提升法規(guī)立項(xiàng)的科學(xué)性、前瞻性和全局性。一方面著力強(qiáng)化必要性評(píng)估。法規(guī)項(xiàng)目怎么立，全都通過嚴(yán)格的評(píng)估論證來(lái)確定。堅(jiān)持“四個(gè)不立”，即立法項(xiàng)目不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的不立；雖有立法必要但立法條件不具備的不立；能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立；立法目的針對(duì)性不強(qiáng)、效果不理想的不立。保證有限的立法資源用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最急需的立法項(xiàng)目上。另一方面著力強(qiáng)化可行性評(píng)估。每個(gè)起草單位對(duì)其立法項(xiàng)目的立法內(nèi)容、立法條件、可行性、社會(huì)影響和法規(guī)實(shí)施的成本效益等都要進(jìn)行客觀認(rèn)真的評(píng)估。對(duì)重要的法規(guī)要實(shí)行第三方評(píng)估。①于建成：《強(qiáng)化三個(gè)評(píng)估提高地方立法質(zhì)量》，《推動(dòng)立法工作創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用——第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)發(fā)言摘登》，http://www.locallaw.gov.cn/df l fw/Desktop.aspx?PATH=df l fw/sy/xxll&Gid=25599797-17f2-412e-b640-d78996f514ae&Tid=Cms_Info。

二是加強(qiáng)審議環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，科學(xué)安排審議方式，加強(qiáng)協(xié)商民主。因?yàn)榈胤饺舜蟾咏癖?，地方立法和?dāng)?shù)孛癖娨怖嫦嚓P(guān)，更有利于擴(kuò)大人民群眾對(duì)地方立法工作的有序參與。運(yùn)用專家學(xué)者理論方面的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，廣泛吸收專家學(xué)者參與立法工作，形成相對(duì)固定的專家隊(duì)伍，參與立法起草和立法評(píng)估等相關(guān)工作。②李文慧：《在探索實(shí)踐中創(chuàng)新立法工作機(jī)制》，《推動(dòng)立法工作創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用——第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)發(fā)言摘登》，http://www.locallaw.gov.cn/df l fw/Desktop.aspx?PATH=df l fw/sy/xxll&Gid=25599797-17f2-412e-b640-d78996f514ae&Tid=Cms_Info。為了避免部門利益法制化，廣東人大在2013年做了一些探索，比如委托第三方起草地方性法規(guī)；在九所高校建立地方立法咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)；建立了五項(xiàng)制度，即立法公開制度、立法公開論證制度、立法公開聽證制度、立法公開評(píng)論制度、立法專家咨詢制度，等等。③肖志恒：《加強(qiáng)地方立法應(yīng)處理好“五個(gè)關(guān)系”》，《中國(guó)人大》 2014年第8期。這些做法都值得借鑒和推廣，也得到了《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》的認(rèn)可。如新法第五十三條提出：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草?！钡诹邨l提出：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄读⒎ǚā纷陨淼男抻啠绕涫瞧潢P(guān)于稅收法定條款的修訂，也體現(xiàn)了人大代表、專家和民眾參與的重要性。

三是加強(qiáng)立法后環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，實(shí)施法規(guī)清理與立法規(guī)劃、計(jì)劃編制的有效銜接，確保引領(lǐng)推動(dòng)作用落到實(shí)處。這和全國(guó)層面改革的立改廢問題是一樣的。《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》認(rèn)識(shí)到了地方立法的漸進(jìn)性的一面，提出：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！钡菫轭A(yù)防地方政府肆意妄為侵犯公民權(quán)利，其提出：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！?/p>

總之，依法改革和法治這對(duì)看起來(lái)相互矛盾的概念，本質(zhì)上卻是相互統(tǒng)一的。一方面要通過改革推動(dòng)法治建設(shè)，一方面要以法治精神推動(dòng)和深化改革。這需要我們處理好很多問題，在法律的立改廢這一體現(xiàn)改革成果但同時(shí)又是改革的主要手段的問題上，尤其如此。這些原則在《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》中得到了很好的體現(xiàn)，如能在其他法律法規(guī)的立改廢過程中也遵循這一規(guī)則，那將更好促進(jìn)全面改革。