項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)建設(shè)的定位與路徑選擇

印 子

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師

一、項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)運(yùn)作的變革

基層政權(quán)是國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸的末梢。從歷史進(jìn)程來(lái)看，基層政權(quán)建設(shè)意味著晚近以來(lái)國(guó)家能力建設(shè)重心的不斷下沉，使鄉(xiāng)村社會(huì)從“雙軌政治”的治理模式中脫離出來(lái)，1費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，上海人民出版社2007年版，第275—293頁(yè)。成為現(xiàn)代國(guó)家治理的對(duì)象。民國(guó)時(shí)期，國(guó)家政權(quán)建設(shè)意圖通過(guò)現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)張，但正如著名國(guó)際漢學(xué)家杜贊奇（Duara）所揭示的，國(guó)家行政權(quán)力的擴(kuò)張，并未提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，只是復(fù)制或擴(kuò)大了原有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，最終不可避免地產(chǎn)生了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”。2［美］ 杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第50頁(yè)。

真正促使基層政權(quán)建設(shè)走向馬克斯·韋伯（Max Weber）所指意義上的科層制或曰行政理性化道路的，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的以武裝斗爭(zhēng)為基本形式的政權(quán)革命。新中國(guó)成立之后，我國(guó)開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，直到1958年取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，開始實(shí)行人民公社制度，而后又于1983年重新恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。至此，基層政權(quán)開始形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，3張厚安：《中國(guó)特色的農(nóng)村政治——“鄉(xiāng)政村治”的模式》，臺(tái)北桂冠圖書股份有限公司1998年版，第3頁(yè)。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低層級(jí)的行政組織完成國(guó)家的行政事務(wù)，村級(jí)組織依照民主化村級(jí)治理的方式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。然而，作為實(shí)施趕超型戰(zhàn)略的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)通過(guò)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制在降低社會(huì)治理和公共品供給成本的同時(shí)，還需要向農(nóng)村汲取農(nóng)業(yè)剩余?！班l(xiāng)政”與“村治”之間相輔相成、有機(jī)協(xié)調(diào)的基層治理結(jié)構(gòu)理想型，很快朝著國(guó)家權(quán)力代理人失控、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、干群關(guān)系緊張、社會(huì)治安惡化等基層治理危機(jī)的方向演化。21世紀(jì)初，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并化解基層治理的困局，中央在推行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后不久，全面取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度，隨后又進(jìn)行了大規(guī)模的以精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。國(guó)家在結(jié)束向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時(shí)，瓦解了國(guó)家與農(nóng)民的制度性關(guān)聯(lián)，并導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政上的“空殼化”和政權(quán)的“懸浮化”。4周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

新中國(guó)成立以來(lái)，無(wú)論縣以下政權(quán)建設(shè)采取何種制度安排，不變的主基調(diào)是“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”始終扎根在鄉(xiāng)村社會(huì)。5強(qiáng)世功：《法制與治理：國(guó)家轉(zhuǎn)型中的法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第78—135頁(yè)。即便農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，國(guó)家權(quán)力也從未撤出鄉(xiāng)村社會(huì)。為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足和村級(jí)組織公共治理資源的嚴(yán)重流失，一套依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目治國(guó)體系很快開始形成，一種技術(shù)治理的思路開始在基層治理實(shí)踐中蔓延。6折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

一般來(lái)說(shuō)，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金包括稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金。7周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題：兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，載《社會(huì)》2012年第1期?？h鄉(xiāng)財(cái)稅體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)出的稅收統(tǒng)一流入縣級(jí)財(cái)政的大盤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作主要依靠財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金，其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部口中所說(shuō)的工資經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)資金就是用于公共品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為典型的“吃飯財(cái)政”，除了相對(duì)穩(wěn)定的工資和辦公經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想獲得發(fā)展，便只能依靠來(lái)自上級(jí)的專項(xiàng)資金。與原先具有高度自主性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)不同，專項(xiàng)資金是一種“帶帽”資金，即資金開支的事項(xiàng)、進(jìn)度都掌握在縣級(jí)政府部門，專項(xiàng)資金使用之后，還需要接受上級(jí)的驗(yàn)收。這意味著，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獲得專項(xiàng)資金，這筆專項(xiàng)資金的控制權(quán)也牢牢掌握在縣級(jí)政府手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了積極爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，剩下的就是配合縣級(jí)政府部門來(lái)協(xié)調(diào)項(xiàng)目的實(shí)施。8付偉、焦長(zhǎng)權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第2期。

縣級(jí)政府雖然解除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育、水利、道路建設(shè)、公共醫(yī)療等方面的事權(quán)，卻并未減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)稅收入和日常行政事務(wù)上的考核壓力。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要積極地招商引資，通過(guò)爭(zhēng)取專項(xiàng)資金進(jìn)而依靠固定資產(chǎn)投資所產(chǎn)生的稅收，填充財(cái)稅賬面上的不足；而且需要依照縣級(jí)政府的要求，推動(dòng)屬地管轄范圍內(nèi)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。國(guó)家轉(zhuǎn)移支付而來(lái)的專項(xiàng)資金，絕大多數(shù)是涉農(nóng)資金，這體現(xiàn)了中央提出的城市反哺農(nóng)村的總體戰(zhàn)略意圖。在喪失了以制度性方式統(tǒng)籌村莊集體資源的治理能力之后，村級(jí)組織意欲提升農(nóng)村公共品供給和改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，只能依靠國(guó)家涉農(nóng)專項(xiàng)資金的輸入。與此直接相關(guān)的是，為了完成項(xiàng)目的實(shí)施和上級(jí)布置的諸多行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將目標(biāo)管理責(zé)任制安置于民主化村級(jí)治理實(shí)踐之中。如此，村級(jí)組織履行基層治理責(zé)任的動(dòng)力機(jī)制，從滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性治理需求，全面轉(zhuǎn)向以外生性治理任務(wù)為導(dǎo)向的行政績(jī)效考核制。

通過(guò)對(duì)基層政權(quán)變革歷史脈絡(luò)的簡(jiǎn)要回顧，可以發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)建設(shè)正處于一條越發(fā)科層化的道路上，對(duì)上級(jí)政府和公共財(cái)政的高度依附，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)獨(dú)立性被技術(shù)治理思路所捆綁；而村級(jí)組織在權(quán)力運(yùn)作機(jī)制上的普遍行政化，導(dǎo)致村級(jí)組織的自治性被側(cè)重于指標(biāo)化、技術(shù)化管理的基層治理方式所裹挾。最終，科層制外衣加身的一線行政體制與行政化的村級(jí)組織的制度性結(jié)合，成為當(dāng)前基層政權(quán)的普遍組織形態(tài)。

二、行政性指標(biāo)化管理

要想更為深入地理解當(dāng)前基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯，需要對(duì)其所處的組織環(huán)境有基本的把握。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的組織環(huán)境發(fā)生了一系列變化，這些變化對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯產(chǎn)生了巨大影響。首先，縣級(jí)政府“經(jīng)營(yíng)城市”的發(fā)展模式壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，縣級(jí)政府調(diào)整了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式，開始通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”來(lái)拉動(dòng)稅收的增長(zhǎng)，尤其是通過(guò)興辦工業(yè)園區(qū)和開發(fā)商住用地，盡可能地挖掘預(yù)算外收入和稅收的增量空間。9周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，分稅制改革在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，但就經(jīng)驗(yàn)觀察而言，大多數(shù)中西部地區(qū)縣級(jí)政府實(shí)際上是在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后才真正走上城市經(jīng)濟(jì)崛起的道路。之所以如此，很重要的原因是縣級(jí)政府要想大興土木，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，離不開國(guó)家財(cái)政資金的支持；而國(guó)家財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村地區(qū)的大力支持，恰好是在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后。正是得益于國(guó)家向地方政府的轉(zhuǎn)移支付，使折曉葉所說(shuō)的“行政—政治—公司”三位一體的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為可能。10折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。除了涉農(nóng)專項(xiàng)資金，縣級(jí)政府將每年新增的土地指標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)格鎖定在縣城范圍之內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有土地指標(biāo)就無(wú)法引進(jìn)項(xiàng)目，沒有額外的建設(shè)經(jīng)費(fèi)也就無(wú)法完成工業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。一旦這種模式為縣級(jí)政府所采用和實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就變得愈發(fā)不可能。

其次，項(xiàng)目制實(shí)踐放大了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間行政權(quán)力的強(qiáng)弱關(guān)系。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府關(guān)系中，最為微妙的是縣政府中的行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，兩者在行政級(jí)別上同等同級(jí)；但從日常行政管理的角度來(lái)看，縣政府行政部門的政治地位卻要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高。尤其是項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中，縣政府行政部門開始掌握大量的項(xiàng)目資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想有所發(fā)展，需要向縣政府行政部門積極爭(zhēng)取。這使縣政府行政部門的行政權(quán)力得到了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)充，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位更為突出。更重要的是，在項(xiàng)目制的權(quán)責(zé)配置中，縣級(jí)政府在項(xiàng)目資源的配置過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，縣級(jí)政府的行政意志決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否獲得項(xiàng)目，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)項(xiàng)目只能根據(jù)縣級(jí)政府的整體項(xiàng)目規(guī)劃來(lái)進(jìn)行；而在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上充當(dāng)了協(xié)調(diào)者的角色，愈發(fā)成為縣級(jí)政府的行政派出機(jī)構(gòu)。11李祖佩：《項(xiàng)目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析》，載《開放時(shí)代》2015年第2期。

最后，目標(biāo)管理責(zé)任制的強(qiáng)化增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政考核壓力。就日常行政工作而言，縣級(jí)政府及其行政部門是行政考核中的考官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是目標(biāo)管理責(zé)任制中的考生，考官不僅負(fù)責(zé)出題，還負(fù)責(zé)打分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級(jí)政府所設(shè)定的具體考核指標(biāo)來(lái)開展工作。以往的行政考核更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)，現(xiàn)在行政指標(biāo)不斷增加，指標(biāo)完成的手段不斷技術(shù)化，行政問(wèn)責(zé)制開始普遍實(shí)施。12渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。尤其是中央提出決勝全面建設(shè)小康社會(huì)以來(lái)，行政考核內(nèi)容不斷多元化，除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)，民生指標(biāo)尤其是扶貧指標(biāo)也開始變得格外重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主官參加的不僅是一場(chǎng)以職位晉升為核心的政治錦標(biāo)賽，而且是一場(chǎng)需要全方位達(dá)標(biāo)的政治末位淘汰賽。

為了應(yīng)對(duì)組織環(huán)境的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政人力資源的配置上進(jìn)行了適度調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的行政管轄權(quán)上進(jìn)行了重要分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記將主要精力放在處理與縣級(jí)政府的關(guān)系上，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作重心長(zhǎng)期在招商引資或是向上級(jí)部門爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員則積極協(xié)調(diào)縣級(jí)政府部門和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的行政關(guān)系，其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員經(jīng)常需要到縣級(jí)政府開會(huì)，匯報(bào)工作情況，接受縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作督導(dǎo)，而其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則需要應(yīng)付各種行政考核，需要完成大量的工作任務(wù)并形成工作臺(tái)賬。這種“上下分工”的行政工作方式，一方面是為了處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“外交”和“內(nèi)務(wù)”之間的關(guān)系，一方面是迫于日趨繁重的行政事務(wù)所帶來(lái)的壓力。如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)很難有精力下鄉(xiāng)開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部很少下鄉(xiāng)。深入田間地頭和農(nóng)民家中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，已經(jīng)極為罕見。

與“上下分工”的行政工作方式同時(shí)出現(xiàn)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政工作方式上年輕干部主“內(nèi)”、老干部主“外”的“內(nèi)外有別”。由于來(lái)自縣級(jí)政府的文件如漫天雪花，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎每天都會(huì)收到來(lái)自縣級(jí)層面各個(gè)部門的文件、指示和通知。根據(jù)參與式觀察發(fā)現(xiàn)，接受上級(jí)文件和傳達(dá)上級(jí)通知，已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要的內(nèi)務(wù)性工作。這項(xiàng)工作不需要與農(nóng)民打交道，工作技術(shù)要求的重點(diǎn)在于電腦操作、文字編輯和與上級(jí)政府部門的行政溝通，這十分符合剛剛參加工作的年輕干部的口味。對(duì)于年輕干部而言，他們不習(xí)慣于瑣碎、繁雜、規(guī)則度低而綜合性程度高的農(nóng)村工作，對(duì)深入農(nóng)村存在心理排斥。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的老干部在基層工作了一輩子，其中不少做過(guò)村支部書記，對(duì)農(nóng)村工作諳熟于心。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中涉及需要和農(nóng)民、村干部打交道的工作大多由老干部負(fù)責(zé)。

面對(duì)組織環(huán)境的巨大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極地將村級(jí)組織吸納進(jìn)基層行政體制，以緩解行政事務(wù)激增后在財(cái)力和人事編制上的緊張，克服資源下鄉(xiāng)過(guò)程中的治理信息不對(duì)稱難題。不過(guò)，由于基層事務(wù)的地域質(zhì)性差異，這種基層治理模式難以充分回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，賀雪峰將我國(guó)農(nóng)村大體上區(qū)分為東部沿海地區(qū)發(fā)達(dá)農(nóng)村和中西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村。13賀雪峰：《論中國(guó)村莊結(jié)構(gòu)的東部與中西部差異》，載《學(xué)術(shù)月刊》2017年第6期。發(fā)達(dá)農(nóng)村在社會(huì)上離農(nóng)化程度高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性事務(wù)較少，對(duì)規(guī)則性治理方式的需求程度較高；而欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的社會(huì)治理依然以農(nóng)業(yè)性事務(wù)為主，傳統(tǒng)意義上的“三農(nóng)”問(wèn)題依然突出。這樣，高度行政化的鄉(xiāng)村治理方式就比較適合于發(fā)達(dá)農(nóng)村，而與欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的治理需求存在張力，中西部農(nóng)村的農(nóng)民就經(jīng)常抱怨“現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的眼睛都是朝上看，農(nóng)村的事情根本顧不過(guò)來(lái)”。當(dāng)前基層政權(quán)運(yùn)作的普遍特點(diǎn)是行政化程度不斷提高，尤其是將村干部設(shè)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政辦事員，這不僅不利于增強(qiáng)基層政權(quán)整體上的回應(yīng)性，也使鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系充滿了利益交換，最終導(dǎo)致民主化村級(jí)治理在資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中走向了“寡頭治理”，14印子：《村級(jí)治理的“寡頭定律”及其解釋》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期?；鶎诱?quán)的合法性不斷流失。

可見，當(dāng)前基層政權(quán)主要圍繞行政體制內(nèi)部的指標(biāo)化管理制度來(lái)運(yùn)作，國(guó)家政策和財(cái)政資源成為形塑基層政權(quán)運(yùn)作邏輯的主導(dǎo)性力量。由于基層政權(quán)面對(duì)的始終是廣袤的鄉(xiāng)村社會(huì)和億萬(wàn)人民群眾。那么，衡量基層政權(quán)運(yùn)作實(shí)效的最終標(biāo)準(zhǔn)就不太可能只是行政體制內(nèi)部的種種行政績(jī)效指標(biāo)，而應(yīng)該是服務(wù)人民群眾、回應(yīng)基層治理需求的治理能力。

三、基層政權(quán)的制度定位

基層政權(quán)在國(guó)家治理中扮演著重要角色，是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性力量。如果將中央政府比作公共資源的宏觀配置者，那么基層政權(quán)就是將公共資源運(yùn)送到鄉(xiāng)村社會(huì)的搬運(yùn)工。歷經(jīng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為典型的“小政府”，村級(jí)組織在人事上的縮減也可以認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府”的附帶性產(chǎn)物。與基層政權(quán)近十年來(lái)的“小政府”角色同時(shí)出現(xiàn)的，是我國(guó)政府在整體上已經(jīng)成為一個(gè)典型的“大政府”。15焦長(zhǎng)權(quán)、焦玉平：《“大政府”的興起：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型——中國(guó)政府公共收入水平研究報(bào)告（1980—2014）》，載《開放時(shí)代》2018年第3期。“大政府”的興起有助于提升公共財(cái)政的供給能力，有利于在宏觀上協(xié)調(diào)好“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。16習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《黨的十九大文件匯編》，黨建讀物出版社2017年版。但自上而下輸入的財(cái)政資源，能否真正轉(zhuǎn)化為對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)的治理能力，最終需要基層政權(quán)精準(zhǔn)的制度定位。

強(qiáng)大的國(guó)家能力能否轉(zhuǎn)化為有效的基層治理能力，很大程度上取決于基層政權(quán)能否回應(yīng)基層治理事務(wù)和真正服務(wù)人民群眾。否則，即便投入再多的公共財(cái)政資源，但沒有有效回應(yīng)基層治理需求，公共資源也無(wú)法轉(zhuǎn)化為基層治理能力，國(guó)家項(xiàng)目失敗的命運(yùn)終將無(wú)法避免。17參見賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，載《開放時(shí)代》2011年第2期；陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，載《社會(huì)》2015年第3期；李祖佩：《鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的“內(nèi)卷化”問(wèn)題省思》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第6期。面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨中央顯然意識(shí)到了基層政權(quán)運(yùn)作在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的不足，十九屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確強(qiáng)調(diào)“基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高”?？梢姡瑢⒒鶎诱?quán)在制度上定位于面向基層治理事務(wù)和服務(wù)人民群眾，并非對(duì)來(lái)自西方的公共服務(wù)型政府理論思潮的照搬和移植，也并非由于我國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)從整體上步入后工業(yè)時(shí)代，而是基于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在應(yīng)然要求。這就要求，基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力配置要圍繞組織群眾、服務(wù)群眾能力的強(qiáng)化來(lái)展開，要變基礎(chǔ)政權(quán)運(yùn)作面向上級(jí)考核、服務(wù)長(zhǎng)官意志，為面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，基層政權(quán)建設(shè)僅僅從行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政權(quán)力配置等方向來(lái)加以推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革和村級(jí)組織的合村并組都是為了節(jié)約行政成本，減少縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)；或是服從和服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工商資本下鄉(xiāng)。但是，基層政權(quán)面對(duì)的是億萬(wàn)農(nóng)民，需要解決的更多的是鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)中的具體事務(wù)?；鶎又卫硎聞?wù)中，農(nóng)民常講“公道自在人心”，人心即政治。鄉(xiāng)村干部沒有擔(dān)當(dāng)，不敢公開得罪人，時(shí)刻謹(jǐn)防治理過(guò)程中出現(xiàn)各種錯(cuò)誤而耽誤自己的政治前途，只想著“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，得過(guò)且過(guò)，應(yīng)付了事。在官民關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成征地拆遷，面對(duì)漫天要價(jià)的釘子戶，不惜借助社會(huì)灰黑勢(shì)力，以至于民怨沸騰，政府形象嚴(yán)重受損；18耿羽：《征地拆遷中的混混暴力市場(chǎng)化》，載《中國(guó)青年研究》2016年第7期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，給予上訪戶政策福利甚至是直接發(fā)放“慰問(wèn)金”，不斷突破治理底線，進(jìn)一步激勵(lì)上訪戶越級(jí)上訪。19田先紅：《當(dāng)前農(nóng)村謀利型上訪凸顯的原因及對(duì)策分析——基于湖北省江華市橋鎮(zhèn)的調(diào)查研究》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第6期。在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成行政任務(wù)，積極推舉能人治村、富人治村，以至于出現(xiàn)了不少狠人治村、惡人治村的現(xiàn)象，權(quán)錢交易、治理“潛規(guī)則”、村官腐敗橫行鄉(xiāng)野。20劉銳：《富人治村的邏輯與后果》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期。最終，村級(jí)治理喪失公義而不斷去政治化。

就組織特性而言，無(wú)論此前基層政權(quán)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上多么地“職責(zé)同構(gòu)”于上級(jí)政府，21朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。也必須始終堅(jiān)持以群眾工作為中心的基本特點(diǎn)。這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置中必須要有直接服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)人民群眾的組織機(jī)構(gòu)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是以“一府四辦”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其內(nèi)設(shè)的黨政辦公室、農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)發(fā)展辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室）作為組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的中軸，沒有向外擴(kuò)展的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了忙于文件和會(huì)議，幾乎無(wú)暇顧及鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求。基層事務(wù)的特點(diǎn)是需要廣泛地與人民群眾打交道，只有保持與人民群眾的密切聯(lián)系，才能夠更多更好地獲得人民群眾對(duì)基層工作的支持，才可以減少執(zhí)行黨和國(guó)家利民便民政策過(guò)程中的信息不對(duì)稱?；鶎邮聞?wù)同時(shí)還具有階段性、繁雜、瑣碎的特點(diǎn)，只有深入人民群眾、保持人民群眾的工作方法，才可以對(duì)基層事務(wù)中的人、事和基本形勢(shì)保持準(zhǔn)確判斷，才可能在做人民群眾工作時(shí)有的放矢，真正牽住基層治理問(wèn)題中的“牛鼻子”。

當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)的趨勢(shì)是不斷普及技術(shù)治理方式，這固然有助于提高行政效率，減少行政服務(wù)對(duì)象的辦事成本，但技術(shù)治理無(wú)論如何也無(wú)法完全替代人民群眾工作。正確的基層治理思路應(yīng)該將技術(shù)治理作為服務(wù)人民群眾的治理手段，而非以技術(shù)治理替代人民群眾的工作方法和工作方式。項(xiàng)目制實(shí)踐中，大量項(xiàng)目資源直接涉及鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織理應(yīng)在其中發(fā)揮重要作用，以更好地將涉及群眾切身利益的訴求和國(guó)家輸入的公共資源有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這意味著，即便國(guó)家企圖以項(xiàng)目資源強(qiáng)化政府部門之間的“條條”管控，也應(yīng)該充分考慮到基層政權(quán)自身的組織特點(diǎn)。目前，村級(jí)組織在村干部工資和工作經(jīng)費(fèi)上高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村級(jí)組織作為自己的辦事機(jī)構(gòu)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化公共行政方式上的群眾路線，那么村級(jí)組織的定位也應(yīng)該符合基層事務(wù)特點(diǎn)，充分發(fā)揮簡(jiǎn)約治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，保持基層治理方式的多樣性、靈活性和便利性，立足于主持鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的分配正義，促進(jìn)公共資源配置的規(guī)則化，實(shí)現(xiàn)民主化村級(jí)治理模式和現(xiàn)代公共服務(wù)型行政權(quán)力的有效銜接。

四、新時(shí)代基層政權(quán)建設(shè)的路徑選擇

基層政權(quán)建設(shè)的重心在于夯實(shí)人民群眾基礎(chǔ)和有效回應(yīng)基層治理需求。結(jié)合黨的十九大以來(lái)中央出臺(tái)的一系列重大決策和戰(zhàn)略布局，新時(shí)代基層政權(quán)建設(shè)的路徑選擇需要聚焦以下三個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，深入推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)

基層政權(quán)建設(shè)不僅包含了法治政府建設(shè)和公共服務(wù)型政府建設(shè)，其中最為根本性的是要加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在基層政權(quán)建設(shè)中加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，直接目標(biāo)就是重塑鄉(xiāng)村治理中權(quán)力實(shí)踐的政治性。當(dāng)前基層治理實(shí)踐中，迫于上級(jí)政府的行政壓力，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的治理行為和治理方式逐漸喪失了政治原則。如欲改變這種現(xiàn)狀，就需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的官僚主義作風(fēng)，弱化一線行政運(yùn)作的過(guò)度科層化。具體包括：第一，嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部包村制。包村制又稱為聯(lián)村制，其制度初衷就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下打破科層設(shè)置的條條框框，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系村級(jí)組織和農(nóng)民，加深鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的了解，及時(shí)掌握鄉(xiāng)村社會(huì)的最新動(dòng)向，以便于做出科學(xué)合理的工作安排。第二，積極推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包片制。包片制意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為村級(jí)組織配備專職干部，全面負(fù)責(zé)片區(qū)范圍內(nèi)的一切基層治理事務(wù)。包片制嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的官員晉升錦標(biāo)賽，不僅有助于鍛煉、培養(yǎng)年輕干部，同時(shí)便于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力向基層治理場(chǎng)域下沉，重塑鄉(xiāng)村治理的公共性和政治性。第三，科學(xué)選任村黨支部書記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要改變以往過(guò)度依賴經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村莊精英擔(dān)任村黨支部書記的做法，要對(duì)村黨支部書記的候選人開展深入的群眾調(diào)查，選擇政治素質(zhì)過(guò)硬、鄉(xiāng)村生活預(yù)期長(zhǎng)遠(yuǎn)、群眾基礎(chǔ)良好、敢于主持鄉(xiāng)土正義、熟悉并熱愛“三農(nóng)”工作的農(nóng)民擔(dān)任村黨支部書記。

（二）以優(yōu)化、協(xié)同、高效為準(zhǔn)則，加快建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

基層政權(quán)運(yùn)作服務(wù)人民群眾、直面基層治理事務(wù)，需要加快建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小、責(zé)大、利少的格局，公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以優(yōu)化、協(xié)同、高效為準(zhǔn)則。其一，優(yōu)化就是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上科學(xué)合理、在行政權(quán)力配置上權(quán)責(zé)一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要處理的基層治理事務(wù)具有綜合性，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該具備足夠的靈活性，不應(yīng)該與上級(jí)政府保持嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，既可以數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)一個(gè)上級(jí)行政部門，也可以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)行政部門。在行政權(quán)力配置上，需要擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限，并保持行政權(quán)力與行政責(zé)任相匹配。其二，協(xié)同就是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合、有主有次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理事務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部中的合理劃分；同時(shí)需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點(diǎn)工作方面，以中心工作機(jī)制集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，著力應(yīng)對(duì)基層治理重大事務(wù)，著力解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中的難點(diǎn)問(wèn)題。其三，高效就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確責(zé)任主體、履職到位、辦事流程通暢、杜絕相互推諉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨委主體責(zé)任，并全面驅(qū)動(dòng)積極行政，提升回應(yīng)性行政能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，克服基層治理事務(wù)無(wú)人負(fù)責(zé)、遇事敷衍等行政梗阻問(wèn)題。

公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)除了以上三項(xiàng)準(zhǔn)則，還需要推動(dòng)治理重心下移，需要向下合理配置公共治理資源，下放基層事務(wù)管理權(quán)限，適度擴(kuò)充基層人事編制。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下項(xiàng)目制實(shí)踐，基層政權(quán)建設(shè)需要適度下放小額公共資源的配置權(quán)、管理權(quán)，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，積極促進(jìn)行政權(quán)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下放，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉及基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理上具備足夠的管理權(quán)。此外，還應(yīng)該開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的招錄渠道，為優(yōu)秀的村兩委干部提供政治晉升的空間，補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事上的不足，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)農(nóng)民、解決基層治理事務(wù)的治理能力。

（三）堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，完善以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理體系

堅(jiān)持人民主體地位是執(zhí)政黨的一貫要求，但在當(dāng)前基層治理實(shí)踐中始終無(wú)法轉(zhuǎn)化為行之有效的治理方式。實(shí)證調(diào)研顯示，不少鄉(xiāng)村干部認(rèn)為農(nóng)民政治效能感低下，缺乏參與基層治理的能力和熱情，依托農(nóng)民開展鄉(xiāng)村治理耗費(fèi)行政資源和工作時(shí)間，不如依靠鄉(xiāng)村精英配置公共資源。這種政治認(rèn)識(shí)和治理思路嚴(yán)重背離了堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的政治理念，拋棄了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中以村民自治為核心的宗旨。黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這意味著在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)家將全面強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的公共資源投入。堅(jiān)持人民主體地位不能流于形式和口號(hào)，需要將農(nóng)民參與治理的主體性、能動(dòng)性與村民自治制度有機(jī)結(jié)合，建設(shè)農(nóng)民本位、治理有效的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，其中蘊(yùn)含的基層治理機(jī)制是信任農(nóng)民、尊重農(nóng)民的利益訴求、發(fā)動(dòng)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。

首先，信任農(nóng)民要求去除官本位、精英農(nóng)民本位的治理理念，還政于民。在配置公共資源過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適度放權(quán)于民，向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入基層治理公共規(guī)則，建構(gòu)廣大農(nóng)民參與村民自治的治理平臺(tái)，為普通農(nóng)民參與公共資源配置提供相應(yīng)制度保障。

其次，尊重農(nóng)民的利益訴求要求削弱公共資源配置中的過(guò)度行政，再造全能型政府。基層治理事務(wù)向來(lái)具有地域色彩濃厚、治理對(duì)象個(gè)體差異性大、利益訴求多元的特點(diǎn)，“一刀切”式的政策執(zhí)行很容易與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益表達(dá)發(fā)生沖突。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該著眼于公共行政方式的轉(zhuǎn)變，減少行政干預(yù)，將行政重心放置于建構(gòu)有效的人民群眾的利益整合和利益表達(dá)等環(huán)節(jié)，防止長(zhǎng)官意志恣意妄為。

最后，發(fā)動(dòng)農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性要求推進(jìn)治理資源下沉，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理“微單元”。鄉(xiāng)村治理中最微小的治理單元是村民小組，黨中央多次提出以村民小組為基本治理單元，優(yōu)化村民自治實(shí)踐。這要求積極打通治理資源與鄉(xiāng)村治理“微單元”的對(duì)接，完成行政輸入式治理資源向內(nèi)生性社會(huì)治理活力的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共品供給的自主化。