未申辦退休手續(xù)不能直接享受養(yǎng)老金待遇

■文／向春華

核心提示：職工享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的前提是經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門審核符合退休條件并辦理退休手續(xù)，現(xiàn)勞動(dòng)者未辦理退休手續(xù)，直接起訴要求支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不符合參保人員享受相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的規(guī)定。

基本案情

1993年3月，趙某經(jīng)勞動(dòng)局批準(zhǔn)成為紡織品公司合同制工人，審批表中記載，趙某的出生年月為1965年4月，檔案中無任何上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年的記載材料。趙某原身份證記載的出生日期為1960年6月，2015年6月5日經(jīng)公安戶籍部門批準(zhǔn)將身份證和戶籍年齡變更為1955年6月13日。2015年7月，趙某以其已達(dá)到法定退休年齡為由，要求辦理退休手續(xù)。2015年7月8日，相關(guān)部門向人社局發(fā)出督辦函，要求按照特殊情況對(duì)待，對(duì)其戶籍年齡及知青的工齡均予以認(rèn)定。2015年10月26日，人社局對(duì)趙某辦理退休一事作出處理意見，參照上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年的條件將其1976年至1979年間合并計(jì)算為工齡，核定工齡從1990年1月起計(jì)算，要求趙某及時(shí)辦理退休手續(xù)。趙某以工齡計(jì)算錯(cuò)誤為由，拒絕辦理。后趙某提起訴訟，請(qǐng)求法院判令人社局按時(shí)足額支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇；審查原勞動(dòng)保障部勞社部發(fā)[1999]8號(hào)文件的真實(shí)性。

審判

一審法院認(rèn)為，人社局要求趙某及時(shí)辦理退休手續(xù)，由此可以認(rèn)定人社局已積極在為趙某辦理退休，讓其享受相關(guān)退休待遇?，F(xiàn)趙某不去辦理退休手續(xù)，卻又要求人社局按時(shí)足額支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不符合職工享受相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的法律規(guī)定。對(duì)于趙某主張對(duì)原勞動(dòng)保障部下發(fā)的《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[1999]8號(hào))進(jìn)行司法審查的訴求，依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的要求，對(duì)該文件無法予以司法審查。據(jù)此判決駁回趙某的訴訟請(qǐng)求。趙某不服，提起上訴。

二審法院認(rèn)為，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條、第八條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付工作。人社局并非社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，無支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的職責(zé)，且趙某尚未按照相應(yīng)程序辦理退休申報(bào)審批手續(xù)，故趙某起訴要求人社局按時(shí)足額支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇無事實(shí)及法律依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，原告在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院并非規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，不負(fù)有全面抽象審查的義務(wù)，而是對(duì)與被訴行政行為所依據(jù)的條款進(jìn)行有限審查。本案中，勞社部發(fā)[1999]8號(hào)文件并非人社局未向趙某支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的法律依據(jù)，故法院無權(quán)對(duì)該文件進(jìn)行審查。本案中，人社局并未針對(duì)趙某退休年齡及工齡作出可訴的行政行為，趙某可按照相應(yīng)程序辦理退休申報(bào)審批手續(xù)，如對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的相應(yīng)認(rèn)定不服，可通過法律途徑予以解決。據(jù)此，二審法院駁回趙某上訴，維持原判。

趙某仍不服,申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｈ松缇执疝q稱，根據(jù)趙某的反映,經(jīng)相關(guān)部門要求,按相關(guān)政策規(guī)定，明確按處理意見辦理退休申報(bào)手續(xù)。趙某屬于在社保局參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的下崗失業(yè)人員，按退休審批程序規(guī)定，其檔案出生年月與繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)年限符合國(guó)家和地方法定退休條件，應(yīng)在人社局下屬就業(yè)服務(wù)管理局下崗失業(yè)人員退休經(jīng)辦部門提出個(gè)人退休申請(qǐng)，填報(bào)職工退休審批表，經(jīng)審核養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況后，由經(jīng)辦部門上報(bào)人社局養(yǎng)老失業(yè)工傷保險(xiǎn)處進(jìn)行審核審批，下達(dá)退休審批文件后方可由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)再行復(fù)核并支付養(yǎng)老待遇。趙某一直未按規(guī)定程序辦理補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和退休申請(qǐng)事宜，且在人社局工作人員多次通知催促辦理的情況下，仍拒絕辦理，人社局無法就其退休事宜作出具體行政行為，社保局也無法為其支付養(yǎng)老待遇，其要求人社局按時(shí)足額支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的訴求不能成立。

關(guān)于人社局是否具有向趙某支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇職責(zé)的問題，最高人民法院認(rèn)為，趙某起訴請(qǐng)求法院判令人社局按時(shí)足額支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇，實(shí)質(zhì)是請(qǐng)求被申請(qǐng)人支付其退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記、個(gè)人權(quán)益記錄、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付等工作。”因此包括養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇核算支付，均由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，地方人民政府及社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不具有支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的職責(zé)。此外，職工享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的前提是經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門審核符合退休條件并辦理退休手續(xù)，現(xiàn)趙某未辦理退休手續(xù)，直接起訴要求支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不符合退休職工享受相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的規(guī)定。

關(guān)于勞社部發(fā)[1999]8號(hào)文件的附帶性審查問題，最高人民法院認(rèn)為，趙某請(qǐng)求支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的事項(xiàng)并非被申請(qǐng)人人社局的法定職責(zé)，人社局也未依據(jù)勞社部發(fā)[1999]8號(hào)文件作出過相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付行為，故趙某對(duì)該規(guī)范性文件的附帶性審查請(qǐng)求不符合規(guī)范性文件附帶性審查的條件。裁定駁回趙某的再審申請(qǐng)。[(2016)新行終244號(hào)行政判決，(2017)最高法行申2798號(hào)行政裁定]

評(píng)析

本案主要涉及如下三個(gè)方面的問題。

■ 一、退休相關(guān)行政主體及其職責(zé)區(qū)分

參保人員能夠要求行政主體作出具體行政行為，是以該行政主體具有作出該具體行政行為的職權(quán)和職責(zé)。該職權(quán)和職責(zé)的設(shè)定，首先來源于基本法律的規(guī)定。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)域，我國(guó)分設(shè)了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門（主要是人社部以及各級(jí)人社廳、局，個(gè)別地方也有其他名稱）和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦雖然是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的下屬機(jī)構(gòu)，但這只意味著兩者之間存在行政上的隸屬關(guān)系和管理關(guān)系，在法律上兩者都是獨(dú)立的法人，分別行使各自的職權(quán)和職責(zé)。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)退休的審核審批（是否可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金），社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金具體金額的核定計(jì)算和支付。基于依法行政的原則，行政主體必須履行自己的職責(zé)而不能履行其他主體的職責(zé)，否則便構(gòu)成違法。在本案中，趙某要求人社局支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，不符合這一原則，屬于主體選擇錯(cuò)誤。在訴訟中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)釋明，如果個(gè)人堅(jiān)持以人社局為被告要求其履行養(yǎng)老金支付責(zé)任，只能遭致敗訴的后果。

■ 二、退休審核與養(yǎng)老金給付

根據(jù)我國(guó)目前的企業(yè)職工退休制度，必須先由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)勞動(dòng)者是否符合退休條件進(jìn)行審核，確認(rèn)符合退休條件并批準(zhǔn)退休以后，才具有由社保機(jī)構(gòu)核算并支付養(yǎng)老金的權(quán)利。退休審批可追溯至新中國(guó)建國(guó)初期，目前適用的法律淵源可溯至《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)[1978]104）。目前關(guān)于退休需要審核、審批的規(guī)定，主要來源于國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院主管部門以及地方的規(guī)范性法律文件。如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]10號(hào)）即要求“加強(qiáng)企業(yè)職工退休審批工作的管理”。勞社部發(fā)[1999]8號(hào)也要求 “建立審批工作制度，規(guī)范審批程序，加強(qiáng)對(duì)審批工作的監(jiān)督”。鑒于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系仍不健全，諸多方面尚缺乏基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)范，同時(shí)基于社會(huì)保障行政行為屬于授益性行政行為的性質(zhì)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性法律文件在不違反上位法規(guī)定的情形下，可以設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)管理的具體規(guī)則。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》并無關(guān)于退休辦理程序的法律規(guī)范的背景下，這些規(guī)范性法律文件仍然是有效的，應(yīng)當(dāng)予以遵守。在本案中，趙某對(duì)于社保機(jī)構(gòu)給自己核算的養(yǎng)老金——主要體現(xiàn)在視同繳費(fèi)年限的計(jì)算上，存在異議，因此拒絕辦理退休手續(xù)，而直接起訴社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，這一訴訟選擇是錯(cuò)誤的。不僅是選擇的訴訟主體的錯(cuò)誤，更主要在于程序性錯(cuò)誤。即在本地仍執(zhí)行退休審批制度的情形下，未經(jīng)退休審批而直接提出養(yǎng)老金給付主張，不可能得到法律的支持。

根據(jù)法院判決，趙某更合法的選擇應(yīng)當(dāng)是，向人社局申請(qǐng)辦理退休手續(xù)；在辦理退休后，對(duì)養(yǎng)老金的核定提出自己的主張，如果社保機(jī)構(gòu)不采納自己的主張可以對(duì)社保機(jī)構(gòu)提起訴訟，這樣至少在程序上不會(huì)出現(xiàn)類似本案這樣的錯(cuò)誤。當(dāng)然，在實(shí)踐中，由于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的退休審核審批與社保機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老金核定多在同一流程中完成，即在法律上雖然屬于兩個(gè)法律行為，但是申請(qǐng)人實(shí)際只需要提出一個(gè)申請(qǐng)，最終也是得到一個(gè)結(jié)論——在行政部門批準(zhǔn)退休后給出具體的養(yǎng)老金數(shù)額及支付時(shí)間，這實(shí)際上避免了勞動(dòng)者的二次申請(qǐng)，減少了申領(lǐng)養(yǎng)老金的程序。但是，這也意味著勞動(dòng)者無法將兩者完全分開并分別行使自己的法律救濟(jì)權(quán)。

如果勞動(dòng)者僅僅是對(duì)養(yǎng)老金的數(shù)額有異議，合理選擇是，先申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，待退休審批后對(duì)社保機(jī)構(gòu)核定的養(yǎng)老金數(shù)額提出異議。這樣既不影響退休手續(xù)的辦理，又不影響自己享受既得的養(yǎng)老金權(quán)益，同時(shí)也可以對(duì)自己的異議尋求法律救濟(jì)。相反，如果僅僅因?yàn)閷?duì)養(yǎng)老金數(shù)額計(jì)算的異議而拒絕申辦退休手續(xù)，則不僅自己異議的權(quán)利難以獲得法律救濟(jì)，還會(huì)在根本上影響自己的養(yǎng)老金權(quán)益，因而是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

在目前，是否符合退休條件，與退休年齡、出生時(shí)間、本人身份屬性具有密切關(guān)系，需要進(jìn)行具體的審查、確認(rèn)，因此將退休審核、審批權(quán)從養(yǎng)老金審核權(quán)中獨(dú)立出來，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門行使，有助于更準(zhǔn)確地審查是否符合退休條件，有助于對(duì)退休和養(yǎng)老金事務(wù)的監(jiān)督，仍然具有合理性。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，是否一定要將養(yǎng)老金待遇的給付劃分為兩個(gè)獨(dú)立的行政行為并由兩個(gè)行政主體分別行使，值得進(jìn)一步探討。事實(shí)上，已經(jīng)有地方進(jìn)行了改革。例如，2010年修改后的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》第二十條第二款規(guī)定：“凡符合前款條件的退休人員，可以向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)；經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定后，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金?！薄稄V東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》第十六條規(guī)定：“養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由被保險(xiǎn)人退休前最后繳費(fèi)單位所在地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)給付。被保險(xiǎn)人達(dá)到法定退休年齡，由所在繳費(fèi)單位（失業(yè)期間達(dá)到法定退休年齡由本人）提前兩個(gè)月向所在地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理養(yǎng)老待遇?！边@些規(guī)定值得借鑒。

■ 三、養(yǎng)老金等待遇申領(lǐng)是依申請(qǐng)的具體行政行為

這是本案涉及的另一個(gè)很重要的法律問題，也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)、領(lǐng)取中的重要問題。

在本案中，既然人社局認(rèn)為趙某已經(jīng)符合退休條件，且已經(jīng)要求趙某及時(shí)辦理退休手續(xù)，為何還不給趙某辦理呢？有人認(rèn)為，如果人社局直接給趙某辦理了退休手續(xù)，趙某對(duì)具體養(yǎng)老金的核算存在異議，可以針對(duì)社保機(jī)構(gòu)尋求法律救濟(jì)，也就不會(huì)出現(xiàn)本案的訴訟了。這一觀點(diǎn)不符合養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)的制度規(guī)定與理論。

接受養(yǎng)老金的給付，是參保人員的一項(xiàng)權(quán)利，是社保機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)義務(wù)。從社保機(jī)構(gòu)的義務(wù)角度來說，當(dāng)權(quán)利人提出權(quán)利請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行自己的義務(wù)；如果社保機(jī)構(gòu)拒絕履行義務(wù)，需要承擔(dān)法律責(zé)任，并且法律可以強(qiáng)制其履行。而從參保人員的權(quán)利角度來說，是否主張、行使權(quán)利是權(quán)利人的根本性利益，任何人不能像對(duì)待義務(wù)那樣要求權(quán)利人“強(qiáng)制行使”自己的權(quán)利。一般而言，權(quán)利不能強(qiáng)制行使。由此決定了申辦退休手續(xù)、申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老金必須由權(quán)利人提出申請(qǐng)。在參保人員沒有明確申請(qǐng)辦理退休手續(xù)、申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，其他人（包括參保人員的近親屬、用人單位、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）不能“越俎代庖”為其申請(qǐng)或者辦理退休手續(xù)、支付養(yǎng)老金。

從現(xiàn)實(shí)來看，這也是很必要的。例如，有的參保人員年滿50周歲、符合退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，但是希望繼續(xù)工作并繼續(xù)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，如果強(qiáng)制參保人員退休將損害參保人員繼續(xù)繳費(fèi)以領(lǐng)取更高養(yǎng)老金的權(quán)利。

雖然在是否應(yīng)當(dāng)退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金的選擇上，應(yīng)當(dāng)尊重參保人員自己的意見，不應(yīng)強(qiáng)制其退休，但是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在參保人員符合退休并享受養(yǎng)老金權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)提示參保人員可以申請(qǐng)退休，這是由社保部門的服務(wù)特質(zhì)所決定的。在社保部門告知參保人員可以申辦退休、申領(lǐng)養(yǎng)老金后，參保人員仍不辦理的，由個(gè)人承擔(dān)法律后果。反之，如果社保部門未盡到告知義務(wù)，由此導(dǎo)致參保人員利益受損，社保部門可能需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之后，這種情況很可能會(huì)發(fā)生。

在實(shí)踐中，很多地方的規(guī)范性文件規(guī)定，員工的退休手續(xù)由用人單位負(fù)責(zé)辦理，因而用人單位申辦退休手續(xù)具有合法性。鑒于用人單位作為雇主對(duì)員工負(fù)有保護(hù)和照顧的義務(wù)，但不能完全取代員工自己的決定，對(duì)于是否申辦退休的問題，亦宜尊重勞動(dòng)者個(gè)人意見。未來也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究完善養(yǎng)老金申領(lǐng)程序，規(guī)范用人單位和勞動(dòng)者在退休手續(xù)辦理、養(yǎng)老金申領(lǐng)中各自權(quán)利義務(wù)的范圍?！?/p>