以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)加快推進法律生態(tài)化

□ 李慶瑞 張杰 張文娟

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動指南。

習(xí)近平總書記指出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。并強調(diào)，只有實行最嚴(yán)格的制度,最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。繼生態(tài)文明寫入黨章之后，今年3月通過的《憲法修正案》,歷史性地將生態(tài)文明寫入憲法。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。作為母法，憲法中關(guān)于生態(tài)文明的闡述和規(guī)定，為全面、系統(tǒng)、持續(xù)地貫徹生態(tài)文明提供了根本依據(jù)。同時，憲法中關(guān)于生態(tài)文明的主張，也需要通過我國的基本法律和其他法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等來實現(xiàn)，這就急需推進法律生態(tài)化，以完善的法治，促進生態(tài)文明建設(shè)。

一、什么是法律生態(tài)化？

目前，關(guān)于法律生態(tài)化的含義以及如何推進法律生態(tài)化的說法并不統(tǒng)一。經(jīng)研究國內(nèi)多數(shù)專家的觀點，我們嘗試對法律生態(tài)化的內(nèi)涵和外延進行解釋和界定，并對為什么推進法律生態(tài)化以及如何推進法律生態(tài)化進行闡釋，與大家探討。

在解釋法律生態(tài)化之前，我們先了解生態(tài)化的含義。最早提出生態(tài)化概念的是前蘇聯(lián)哲學(xué)家B.A.羅西，1973年他發(fā)表的《論現(xiàn)代科學(xué)的“生態(tài)學(xué)化”》一文中，將生態(tài)化稱為“生態(tài)學(xué)化”，其本質(zhì)含義是“人類實踐活動及經(jīng)濟社會運行與發(fā)展反映現(xiàn)代生態(tài)學(xué)真理”。以此觀之，生態(tài)化主要是指運用現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的世界觀和方法論，尤其是依據(jù)自然-人-社會的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)整體性觀點考察和理解現(xiàn)實世界，用人與自然和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點去思考和認(rèn)識人類社會的全部實踐活動，最優(yōu)地處理人與自然的自然生態(tài)關(guān)系、人與人的經(jīng)濟生態(tài)關(guān)系、人與社會的社會生態(tài)關(guān)系以及人與自身的人體生態(tài)關(guān)系，最終實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟社會有機統(tǒng)一、和諧協(xié)調(diào)、可持續(xù)的綠色發(fā)展。隨后，生態(tài)化這個術(shù)語被國內(nèi)外學(xué)者，尤其被新興的、交叉學(xué)科的學(xué)者廣泛使用。

近年來，我國學(xué)者提出法律生態(tài)化概念。通過研究國內(nèi)學(xué)者的敘述和解釋，我們認(rèn)為法律生態(tài)化，是以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以維護環(huán)境權(quán)益和促進可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持人與自然和諧共生原則，對國內(nèi)整個法律體系進行改造的趨勢和過程。法律生態(tài)化有以下幾個基本特征：

1.法律生態(tài)化是一個過程、一種趨勢。法律生態(tài)化是動態(tài)的不是靜態(tài)的，不能一蹴而就。

2.法律生態(tài)化體現(xiàn)在整個法律體系中。不僅體現(xiàn)于環(huán)境資源法，還體現(xiàn)在與環(huán)境資源保護相關(guān)的憲法、刑法、民法、經(jīng)濟法、訴訟法等法律中，體現(xiàn)在環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，強制性環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，法律解釋（全國人大及其常委會的立法解釋和“兩高”司法解釋）以及中國加入的國際公約之中。

3.法律生態(tài)化應(yīng)貫穿于法治的全過程，貫穿在立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)。

4.法律生態(tài)化應(yīng)堅持人與自然和諧共生的原則。這一原則是習(xí)近平生態(tài)文明思想中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)必須堅持的八個原則之一，是科學(xué)制定政策和法律，選擇合理的治理機制，促進生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

5.法律生態(tài)化要求保護生態(tài)環(huán)境資源法益。法益是法律所保護的利益。生態(tài)環(huán)境是民生福祉，是提供給人們的生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境利益，體現(xiàn)在法律規(guī)范中，就是要求與生態(tài)文明有關(guān)的每一條法律規(guī)范都要保護生態(tài)環(huán)境資源法益。

二、為什么推進法律生態(tài)化？

（一）推進法律生態(tài)化，是弘揚憲法精神，履行憲法職責(zé)的客觀要求

生態(tài)文明進入黨章，就具有了黨內(nèi)法規(guī)的約束力，從此生態(tài)文明建設(shè)不再是某一個或幾個部門的事情，而成了全黨的政治追求、政治任務(wù)和行動遵循。生態(tài)文明寫入憲法，黨的主張通過法定程序成為國家意志，為生態(tài)文明建設(shè)提供了根本的法律保障，為法律生態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。

憲法是我國的根本大法，規(guī)定國家最根本、最重要的問題，是國家的總章程。作為母法，憲法是制定普通法律的依據(jù)，任何法律、法規(guī)都不得與憲法的原則和精神相違背。生態(tài)文明既然已經(jīng)寫入憲法，就應(yīng)該通過推進法律生態(tài)化，將憲法的原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，融入普通法律、法規(guī)以及各種規(guī)章的行為規(guī)范中，用于引導(dǎo)和規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)。

（二）推進法律生態(tài)化，是織牢法治的網(wǎng)，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需要

用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境，這是新時代推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要原則。總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固，環(huán)保形勢依然嚴(yán)峻，存在一些亟待破解的難題。

必須通過推進法律生態(tài)化，進一步科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、推動全民守法，織牢法治的網(wǎng)，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行。只有讓法律成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，才能推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。

（三）推進法律生態(tài)化，是以法律的形式確認(rèn)改革成果，確保生態(tài)文明持續(xù)穩(wěn)定推進的必要舉措

在生態(tài)文明建設(shè)的進程中，改革與法治是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。改革往往要求沖破枷鎖，改變規(guī)則，追求實效，勇于試錯和創(chuàng)新；法治一般需要保證穩(wěn)定，維護規(guī)則，尋求秩序，在成熟的制度下進行治理。

黨的十八大以來，通過改革，我國的生態(tài)文明建設(shè)取得了前所未有的成績，但相關(guān)改革舉措和制度建設(shè)仍然存在著碎片化、成本高、落地難等問題，包括與現(xiàn)行法律規(guī)定和行政授權(quán)存在一定沖突。黨的十九大強調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，這就必然要求通過推進法律生態(tài)化，確認(rèn)改革成果，建立一套系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)一致、穩(wěn)定順暢的生態(tài)文明制度體系。

三、如何推進法律生態(tài)化？

加快推進法律生態(tài)化，具體來說，應(yīng)盡快對現(xiàn)行法律法規(guī)進行生態(tài)化改造，起草制定促進生態(tài)文明建設(shè)方面的綜合性法律，適度實現(xiàn)環(huán)境法律法典化，不斷配套完善生態(tài)環(huán)境資源法律體系，同時還要加強行政執(zhí)法和推進環(huán)境司法專門化等。

（一）對現(xiàn)行法律進行生態(tài)化改造

修改現(xiàn)行法律法規(guī)，遠(yuǎn)比制定頒布一部新的法律法規(guī)程序簡單，時間短，生效快。建議借助生態(tài)文明入憲的大好時機，對現(xiàn)行所有法律法規(guī)尤其是主要的部門法，進行梳理，清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，補充完善環(huán)境資源保護方面的法律條款，加強法律法規(guī)間的銜接，形成生態(tài)文明法治建設(shè)的整體合力，完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系。

比如，民法典中強化綠色發(fā)展內(nèi)容，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《水法》《森林法》《野生動物保護法》《草原法》《節(jié)約能源法》《野生植物保護條例》等生態(tài)領(lǐng)域資源領(lǐng)域?qū)ｉT法，強化自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)保護和建設(shè)工作。另外，在《侵權(quán)責(zé)任法》中確認(rèn)生態(tài)破壞侵權(quán)的特殊侵權(quán)責(zé)任，在《刑法》中增設(shè)破壞生態(tài)罪，在《民事訴訟法》中確認(rèn)明確生態(tài)公益訴訟，在《教育法》中增設(shè)學(xué)生生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的教育教學(xué)內(nèi)容，在《企業(yè)法》和《公司法》中增加企業(yè)法定代表人保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的責(zé)任等，盡早使民法、行政法、刑法和訴訟法等傳統(tǒng)部門法堅持人與自然和諧共生原則，貫徹保護生態(tài)環(huán)境資源法益的理念。

（二）制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》

生態(tài)文明建設(shè)涉及生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)制度、生態(tài)生活和生態(tài)文化等六大領(lǐng)域，主要包括綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展等三大途徑。近年來，我國出臺了一系列生態(tài)文明體制改革的舉措，制定和完善了多部法律法規(guī)、部門規(guī)章，部分省份出臺了地方法規(guī)，如貴州、青海和福建等先后頒布了生態(tài)文明建設(shè)促進條例，為促進生態(tài)文明法治建設(shè)做出了積極探索。但總體來說，我國還缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的生態(tài)文明建設(shè)的法律。實踐中也出現(xiàn)了一些困擾，如存在法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和銜接性不足、部門職責(zé)交叉或職責(zé)不清、某些領(lǐng)域存在立法空白、立法層級低等問題。生態(tài)化立法體系不完整，難以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)化保護的要求。

建議制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，使之作為專門法或上位法，對環(huán)境法和與環(huán)境法相關(guān)的民法、行政法、經(jīng)濟法、刑法等傳統(tǒng)部門法進行生態(tài)化的引領(lǐng)、改造和完善。具體來說，制定《生態(tài)文明建設(shè)促進法》，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)“八個堅持”，確立五大生態(tài)文明體系，設(shè)計生態(tài)文明建設(shè)和改革的基本原則，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的主要制度。系統(tǒng)梳理黨的十八大以來黨中央發(fā)布的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的重要文件，以及截至目前生態(tài)文明工作取得多項改革成果，歸納出共識性和規(guī)律性內(nèi)容，使之以法律形式固定下來。此外，經(jīng)過實踐證明的、成熟的環(huán)保督察和追責(zé)等相關(guān)制度也應(yīng)進入法律。

（三）完善環(huán)境資源法律體系

就目前環(huán)境法制建設(shè)來看，在一些領(lǐng)域還有法律欠缺，需要盡快完善環(huán)境資源法律體系。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》等文件要求，應(yīng)加快制定和修改固體廢物污染防治、長江生態(tài)環(huán)境保護、海洋環(huán)境保護、國家公園、濕地、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、排污許可、資源綜合利用、空間規(guī)劃、碳排放權(quán)交易管理、污染損害賠償、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補償、機動車污染防治和化學(xué)品污染防治等方面的法律法規(guī)。鼓勵地方在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域先于國家進行立法。為了更好地貫徹“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管及追責(zé)原則等，還要同步制定和修改黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)。

為了讓環(huán)境資源法律體系更有計劃性和前瞻性，建議以《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》為依據(jù)，制定《“十三五”環(huán)境法律制定規(guī)劃》和《生態(tài)文明建設(shè)法治規(guī)劃綱要》，指導(dǎo)、規(guī)劃短期及中長期生態(tài)環(huán)境立法活動。

（四）積極推進環(huán)境立法適度法典化工作

分散式環(huán)境立法難以解決部門利益主導(dǎo)環(huán)境立法的問題,也難以解決環(huán)境法律之間的重復(fù)、斷裂、沖突和真空等問題。因此，建議積極推進環(huán)境立法法典化工作,對現(xiàn)有環(huán)境資源相關(guān)立法進行體系化編纂,形成原則一致、結(jié)構(gòu)合理、制度協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。法典編纂，將有助于眾多環(huán)境與資源保護立法之間的相互關(guān)聯(lián)、融合與銜接，使得相關(guān)法律制度配置更加合理、運行更加流暢、實施更加有效。

當(dāng)前編纂環(huán)境法典有兩種主要思路：一是以可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)為核心，將資源環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展有機結(jié)合，在各污染防治和自然資源管理法律的基礎(chǔ)上編纂綜合性的環(huán)境資源保護法典；另一種是適當(dāng)放寬對法典模式“概念明確、內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)清晰、邏輯嚴(yán)密”的過多要求，在現(xiàn)行污染防治法律的基礎(chǔ)上編纂以污染防治為主要內(nèi)容的環(huán)境法典。哪種思路更加合理，目前還沒有定論，應(yīng)盡早開展前期研究論證工作。

（五）加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施，生態(tài)文明建設(shè)需要嚴(yán)格執(zhí)法。從近期中央環(huán)保督察“回頭看”和生態(tài)環(huán)境部組織的督查、巡查活動對外公布的一批敷衍整改、假裝整改、表面整改的典型案例來看，當(dāng)前環(huán)境違法在一些地方依然嚴(yán)重。要讓法律長出“鐵齒銅牙”，需要勇于向環(huán)境違法行為亮劍，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

要加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對各類環(huán)境違法違規(guī)行為實行“零容忍”；強化執(zhí)法監(jiān)督，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為。強化對浪費能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項督察。資源環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)獨立開展行政執(zhí)法，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動。健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，加強基層執(zhí)法隊伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊伍建設(shè)。強化對資源開發(fā)和交通建設(shè)、旅游開發(fā)等活動的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

要整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。將生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法機構(gòu)序列，推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一證件、統(tǒng)一保障執(zhí)法用車和裝備。

另外，環(huán)境執(zhí)法不僅是環(huán)保部門一家的事，應(yīng)發(fā)揮地方黨委政府的主導(dǎo)作用，完善環(huán)境監(jiān)管體制機制，明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法程序，建立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法體制機制。

（六）推進生態(tài)環(huán)境司法專門化

環(huán)境司法專門化，主要指通過設(shè)立環(huán)境法庭/環(huán)境法院等專門性機構(gòu)、配置專門性的環(huán)境資源類審判訴訟模式，以提高環(huán)境資源類司法的專業(yè)性。

環(huán)境案件往往涉及不同主體、不同權(quán)屬，具有公法私法交融特性，而傳統(tǒng)民事、刑事、行政分立的審判模式難以適應(yīng)環(huán)境司法的復(fù)合性特點。環(huán)境污染涉及區(qū)域性、流域性，跨行政區(qū)劃，比如京津冀大氣污染防治需要一體化。這就要依法探索創(chuàng)新案件管轄制度和歸口審理模式，特別是探索實行以流域、地域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄，構(gòu)建更加科學(xué)的審判模式，同時設(shè)立環(huán)境檢察和環(huán)境警察機構(gòu)，合理配置審判資源，為有效解決環(huán)境糾紛提供專門化的司法保障。此外，環(huán)境法的制度供給也是專門化的，這種專門的規(guī)則，要求法官有專門的素質(zhì)，集中管轄、專門化審判有利于提高效率、提高案件質(zhì)量、節(jié)省司法成本、確保法律效果和社會效果統(tǒng)一。

近年來，人民法院一直在探索案件的集中管轄，如2016年來，最高人民法院積極推進京津冀、長江經(jīng)濟帶和三江源地區(qū)環(huán)境資源司法保護，研究劃定京津冀統(tǒng)一的環(huán)境資源審判機構(gòu)審理案件的范圍，嘗試實行統(tǒng)一的環(huán)境資源案件歸口審理模式等。2017年2月，最高人民法院指導(dǎo)青海省玉樹市人民法院在三江源設(shè)立環(huán)保法庭，這個法庭專門管轄玉樹州和果洛州的環(huán)境資源案件；最高人民法院還出臺相關(guān)政策性文件，指導(dǎo)福建、江西、貴州法院加強對國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的司法保護，我國環(huán)境資源審判專門化工作取得了很大的進展。

我們也認(rèn)識到，當(dāng)前環(huán)境資源審判工作仍然存在地區(qū)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，工作機制和審判能力尚不能適應(yīng)專業(yè)化審判要求等問題，未來的工作仍然任重道遠(yuǎn)。

我們在這里只嘗試探討了法律生態(tài)化的部分話題，關(guān)于法律生態(tài)化還有很多值得探討的內(nèi)容，期望日后與大家繼續(xù)探討共同研究。