淺談國內(nèi)外廢紙環(huán)境管理對比分析

郝永利，周荃，薛寧寧

（環(huán)境保護部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京100029）

廢紙稱為“二次纖維”，利用二次纖維造紙，可以減少原生纖維紙漿的使用，降低森林消耗，減少環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量。據(jù)相關(guān)資料顯示，利用1 t廢紙造紙，比用化學(xué)木漿造紙可節(jié)約標煤1.2 t，節(jié)水100 m3，節(jié)約0.9 t原木，以2016年我國進口廢紙2 887萬t進行計算，則可以節(jié)約標煤3 464.4萬t標煤，節(jié)水288 700萬 m3，節(jié)約 2598.3萬 t原木，同時減少165～263萬t COD產(chǎn)生，環(huán)境效益顯著。

1 我國廢紙環(huán)境管理

1.1 國內(nèi)廢紙

2007年商務(wù)部、國家環(huán)境保護總局等單位聯(lián)合發(fā)布的《再生資源管理辦法》中明確規(guī)定，從事再生資源回收經(jīng)營活動，必須符合工商行政管理登記條件，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，方可從事經(jīng)營活動；2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》中指出，充分發(fā)揮市場機制作用，提高廢紙等主要廢舊商品的回收率，提高分揀水平，發(fā)揮大型企業(yè)的帶動作用以及推進廢舊商品回收分揀集約化、規(guī)?；l(fā)展；另《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《造紙行業(yè)“十二五”規(guī)劃》《中國造紙協(xié)會廢紙回收分類及貿(mào)易指南2013》《廢紙分類等級規(guī)范》和《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》等相關(guān)文件，對于廢紙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、企業(yè)的規(guī)模以及規(guī)范化管理等方面內(nèi)容均提出相應(yīng)的要求，促進其可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

1.2 進口廢紙

1994年，按照原國家環(huán)境保護局發(fā)布的《關(guān)于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規(guī)定》的要求，不得從歐洲共同體國家進口其定義的紅色、琥珀色類廢物，對用作回收利用的綠色類廢物，分為禁止進口、需要預(yù)先審批和按正常貿(mào)易進行三大類，開始了進口廢物的管控。國家也相繼發(fā)布了《固體廢物進口管理辦法》《限制類進口類可用作原料的固體廢物環(huán)境保護管理規(guī)定》和《進口廢紙環(huán)境保護管理規(guī)定》等政策文件。對于進口廢紙，我國管理逐步加嚴：2008年以前全部廢紙品種（共計4類）為自動類；2008—2015年僅將“其他廢紙”列入限制類；2015—2017年將全部廢紙品種（共計4類）納入限制類管理；2017年8月10日環(huán)境保護部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《進口廢物管理目錄》中，將“未經(jīng)分揀的廢紙”從《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調(diào)整列入《禁止進口固體廢物目錄》，并于2018年開始實施。

2 國外廢紙管理

2.1 美國

美國1965年制定了《固體廢棄物處置法》，詳細規(guī)定了處置固體廢棄物的具體要求。1976年該法更名為《資源保護及回收法》，先后經(jīng)過4次修訂，最后確立了減量化、再利用、再循環(huán)原則，實現(xiàn)了固體廢棄物由單純的處置向源頭減量、分類收集，以及二次、多次利用的轉(zhuǎn)變。以廢紙為例，從1993年起美國政府多次發(fā)布行政命令，要求政府優(yōu)先采購再生紙；在運用行政手段的同時，為了提升其國內(nèi)民眾的資源節(jié)約、環(huán)境保護意識，美國還將每年11月15日，確定為“回收利用日”。

2.2 日本

日本固體廢棄物回收利用從1967年立法開始，先后制定并頒布實施了《資源再生利用法》《資源有效利用促進法》和《廢棄物處理法》。這些法律詳細規(guī)定了產(chǎn)生者、消費者、管理部門的責(zé)任和義務(wù)，采用了生產(chǎn)者責(zé)任和基金制度來促進固體廢棄物綜合利用。對于廢紙而言，日本國內(nèi)造紙廠均有指定收購商，不從非指定收購商手中收購廢紙。造紙廠對于廢紙質(zhì)量和收購商共同設(shè)置基準，簽訂契約，一旦發(fā)現(xiàn)收購廢紙中混入了有關(guān)規(guī)定的禁忌品，不能滿足基準要求，則采取退貨處理。日本的造紙廠和廢紙回收廠在日常經(jīng)營過程中采取了精細化管理，即各個環(huán)節(jié)均有嚴密規(guī)范操作準則，要求每批廢紙質(zhì)量和到達時間；另外為了提高二次廢紙的出漿率，日本造紙廠在其生產(chǎn)過程中就杜絕覆膜，減少膠的添加數(shù)量，同時采用先進的設(shè)備和生產(chǎn)工藝，確保出廠的紙產(chǎn)品在回收后能夠最大資源化。

2.3 歐洲

1991年頒布歐洲廢料處理指南91/159 EWG，1994年頒布歐盟包裝業(yè)規(guī)范94/62 EG，至今，此條款仍視為規(guī)定產(chǎn)品內(nèi)外包裝方面的原則條款，涵蓋紙張、紙板、塑料、金屬及一些合成材料。規(guī)范制定了包裝材料循環(huán)回用、再生，作為其他用途和減少最終廢物產(chǎn)生的原則，規(guī)定歐盟各成員國必須建立收集、回用和再生的體系，明確在包裝材料中哪些最終會成為廢物，規(guī)定最終消費者付絕大部分的“污染者付款”原則，規(guī)范指明必須加強宣傳，從源頭進行分類（如家庭）是提高回收水平的最好方法。1996年6月，所有歐盟成員都須將此包裝業(yè)規(guī)范加入到國家法律中。到2001年，除英國外，歐盟各國均已制定了平均高達70%～85%的舊包裝物收集目標。例如，瑞典規(guī)定盒紙板和包裝紙板的再生利用率，從1997年的30%提高到2001年的70%，瓦楞紙板的回收利用率不低于65%。荷蘭規(guī)定回收及再生利用率不低于85%。2005年，整個歐洲紙和紙板的回收目標是65%，最終目標是全部回收，不能再次抄造的廢紙，也會回收作為生物燃料。

3 對比分析

3.1 相關(guān)標準方面

日本造紙廠對于廢紙質(zhì)量和收購商共同設(shè)置基準，簽訂契約，一旦發(fā)現(xiàn)收購的廢紙中混入了有關(guān)規(guī)定的禁忌品，不能滿足基準要求，則采取退貨處理。但我國現(xiàn)有的廢紙標準操作性不強，并沒有得到良好的執(zhí)行；同時還存在著回收標準不統(tǒng)一，二次加工利用水平參差不齊等一系列問題，從而一段時間導(dǎo)致廢紙價格飆升，而且也無法滿足造紙企業(yè)的原料需求，影響國內(nèi)廢紙行業(yè)整體競爭力。

3.2 責(zé)任劃分方面

日本的法律詳細規(guī)定了產(chǎn)生者、消費者、管理部門的責(zé)任和義務(wù)，采用了生產(chǎn)者責(zé)任和基金制度來促進固體廢棄物二次綜合利用；歐盟規(guī)定最終消費者付絕大部分的“污染者付款”原則；而我國目前僅有電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，對于其他的商品生產(chǎn)者責(zé)任制度及污染者責(zé)任制度，目前僅僅停留在研究階段。

3.3 日常宣傳方面

美國將每年11月15日確定為“回收利用日”，各州依托各種協(xié)會及有關(guān)非政府組織開展多種多樣的宣傳活動，努力營造節(jié)約資源、保護環(huán)境的良好氛圍。目前我國對廢紙回收利用的觀念淡薄，認為無關(guān)緊要，而且國內(nèi)在談?wù)摥h(huán)境保護和資源循環(huán)利用時，總是強調(diào)中外國民在意識上存在差距，尚未從自身、自我方面查找原因；甚至目前各個企事業(yè)單位、機場、酒店和飯店等公共場所還大量提供了一次性紙，一方面造成資源的極大浪費，另一方面紙張的回收、再制造會耗費大量的電力、水等資源。

3.4 政府、企業(yè)方面

美國規(guī)定政府優(yōu)先采購再生紙產(chǎn)品，此舉措帶動了再生產(chǎn)品加工、使用，促進了再生資源回收利用產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國出臺的相關(guān)政策都是宏觀層面上布局，缺乏實施細則，導(dǎo)致實際效果不理想，如《再生資源管理辦法》規(guī)定，從事廢舊商品回收的必須進行工商注冊，納入統(tǒng)一管理，缺乏具體實施操作性的規(guī)定，如不進行工商注冊該如何處理卻沒有規(guī)定，導(dǎo)致目前拾荒大軍比比皆是，從而使政策變成一紙空文；另對于進口廢紙，我國則采取許可證制度，要求進口加工利用企業(yè)必須有一定的場地、設(shè)備等相關(guān)要求，對于國內(nèi)廢紙加工利用企業(yè)管理相對薄弱。

日本重視日常精細化管理。無論是生產(chǎn)企業(yè)還是回收企業(yè)，在其經(jīng)營的每個環(huán)節(jié)均有嚴格操作準則，明確每批廢紙質(zhì)量和到貨時間，促進整個行業(yè)的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。但國內(nèi)回收渠道多，回收企業(yè)需要獲得更高的價格，但加工利用企業(yè)為了更高的經(jīng)濟利潤，則會壓低廢紙的收購價格，從而導(dǎo)致回收廢紙質(zhì)量參差不齊，甚至還有摻假現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 對策和建議

4.1 完善體系，細化標準，提高廢紙質(zhì)量

提高國內(nèi)廢紙回收率，回收企業(yè)應(yīng)摒棄等、靠、要的思想和觀念，勇于改革和創(chuàng)新，樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的新理念，創(chuàng)新回收模式和組織方式，培育新動能，拓展新空間。首先要布置合理的廢紙回收點，采用專業(yè)化的分揀設(shè)施；其次要加強培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)，避免惡性競爭；再次要對廢紙科學(xué)分類，盡快制訂出臺切實可行的廢紙分類及質(zhì)量標準，可在標準中明確水分、禁止物、夾雜物等具體要求；最后采取多渠道回收廢紙。

4.2 加強宣傳，把握源頭，減少產(chǎn)生數(shù)量

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，我國每年將會產(chǎn)生大量廢紙和廢紙板，特別是目前電商興起，導(dǎo)致我國快遞業(yè)迅猛發(fā)展，隨之帶來大量廢棄包裝物（包裝箱等）。政府相關(guān)部門要運用新聞、媒體等多種手段進行宣傳，出臺相關(guān)管理制度及具體操作規(guī)則，引導(dǎo)國民綠色低碳、健康環(huán)保消費方式，減少紙張使用數(shù)量，源頭上控制廢紙產(chǎn)生量。建議以廢紙為例，設(shè)立“廢紙回收或包裝物回收日”，鼓勵公眾開展廢紙分類與回收，提高廢紙回收量，為其資源最大化奠定堅實基礎(chǔ)。

4.3 整合企業(yè)，培育大型，避免二次污染

要對現(xiàn)有分散全國各地、規(guī)模不一的廢紙回收廠進行整合，引進先進的分揀設(shè)施，培育大型廢紙回收企業(yè)，從而一改先前小而分散、多而雜的管理混亂局面，確保使其成為利用廢紙造紙企業(yè)的“第一車間”的功能。對現(xiàn)有的造紙企業(yè)進行全面、統(tǒng)一的梳理，對于規(guī)模小、工藝落后的生產(chǎn)企業(yè)，按照造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策要求，兼并整合或是限期進行淘汰，從而提高整個造紙行業(yè)的規(guī)模化、集中化、規(guī)范化；提高生產(chǎn)能力，避免造紙原料流入到個別污染防治措施不到位、不規(guī)范的造紙企業(yè)，有效避免二次環(huán)境污染。

4.4 編制規(guī)劃，統(tǒng)籌內(nèi)外，實現(xiàn)綠色發(fā)展

依據(jù)《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中“加大國內(nèi)廢紙回收,提高國內(nèi)廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進口廢紙”要求，建議有關(guān)部門編制《我國廢紙管理中長期發(fā)展規(guī)劃》。統(tǒng)籌國內(nèi)外兩種廢紙資源，采用專業(yè)化分揀設(shè)備和先進制造工藝，合理布局廢紙回收、分揀中心和二次加工利用基地，從而提升分揀效率和廢紙資源化水平，減少人體健康危害。通過嚴格進口固體廢物日常審核，逐步控制進口廢紙數(shù)量，促進國內(nèi)廢紙加工利用企業(yè)優(yōu)勝劣汰，加強廢紙加工利用企業(yè)集中管理，擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)造紙行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展。

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