生態(tài)環(huán)境損害賠償有賴于規(guī)制
——國外有關經驗及其對我們的啟示

□ 北京大學環(huán)境科學與工程學院 梅鳳喬

生態(tài)文明本質上是人的文明，是人在處理其與自然之間的關系方面所展現(xiàn)出的進步狀態(tài)，因此，它與工具文明如農業(yè)文明、工業(yè)文明相比，更加依賴于規(guī)制。

生態(tài)文明規(guī)制既包括肯定性的，也包括否定性的。對于污染、破壞環(huán)境等惡化人與自然關系的行為，亦即“反生態(tài)文明”的行為，應當建立相應的法律責任制度予以遏止。2015年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，要求在試點經驗的基礎上，自2018年開始在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，至2020年在全國范圍初步形成“責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

放眼世界，迄今還沒有任何一個國家或地區(qū)，建立了行之有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但歐盟及其成員國、美國等先進國家和地區(qū)在立法和司法方面的經驗，對于建立和完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，仍具有很好的借鑒意義。本文擬就歐盟《環(huán)境損害預防及補救之環(huán)境責任指令》（以下簡稱“歐盟《環(huán)境責任指令》”）、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》以及美國聯(lián)邦政府處理英國石油公司墨西哥灣原油泄漏案（以下簡稱“墨西哥灣原油泄漏案”）的相關情況進行分析，在此基礎上，提出一些立法建議，供相關部門參考。

一、歐盟《環(huán)境責任指令》

歐盟《環(huán)境責任指令》于2004年4月發(fā)布，要求成員國在2007年4月30日之間通過國內立法使之得到實施。這部指令旨在落實“污染者負擔原則”，盡可能預防和補救環(huán)境損害。

1.適用范圍。這一指令將“環(huán)境損害”界定為，人為引起的可度量的對受保護的物種及其棲息地的損害、對包括海水在內的水體損害以及因污染引起的具有健康風險的土地損害。這里，有兩點值得特別關注：一是該指令未直接涉及大氣污染和固體廢物問題，但適用于因大氣污染、固體廢物污染而引起物種及其棲息地、水體以及土地損害的情形；二是將有關的人身及財產損害排除在外，因為此類問題屬于侵權法范疇，同時也受歐盟《環(huán)境犯罪指令》的規(guī)制。

2.歸責原則。歐盟《環(huán)境責任指令》第四條規(guī)定，對于任何具有擴散性質的污染所引起的損害或即將出現(xiàn)的損害，行為人都負有責任采取預防或補救措施，而無論其是否存在過錯，亦即環(huán)境損害責任適用嚴格責任原則。但由于武裝沖突、敵對行動、國內戰(zhàn)爭或叛亂以及無法避免或阻止的極端自然現(xiàn)象所引起的環(huán)境損害，則行為人不承擔責任。此外，這一指令不影響行為人在相關國際公約下享有的權利和義務，包括對環(huán)境損害承擔有限責任的權利。但對于物種及其棲息地的損害，則適用過錯原則，亦即只有在行為人存在過錯或疏忽的情況下才承擔責任。在存在多個行為人時，可以根據(jù)國內法相關規(guī)定，在多個行為人之間進行責任分擔。

3.舉證責任。對于具有擴散性質的污染所引起的環(huán)境損害或由此引起的可能的環(huán)境損害，在追究相關行為人的責任時，應當盡可能證明，該環(huán)境損害或潛在的環(huán)境損害與行為人的活動之間存在因果關系。而舉證責任通常是由主管當局來承擔。各成員國應當通過國內立法指定或明確一個或若干主管當局負責執(zhí)行本指令的規(guī)定。主管當局在履行上述舉證責任時，可以要求相關行為人自行評估其行為引起的環(huán)境損害并提供相關信息。

4.行政指代。通常情況下，對于環(huán)境損害或即將出現(xiàn)的環(huán)境損害，加害人有義務采取有效的預防或補救措施。但在特殊情況下，主管當局可以指定第三方代為采取相應措施。但具體在何種情況下主管當局可以行使上述職權，歐盟《環(huán)境責任指令》并未做出明確規(guī)定，而是由成員國通過國內立法做出界定。在這種情況下，主管當局有權從責任人那里收取相關費用，用以補償?shù)谌揭虿扇☆A防或補救措施而產生的費用。

5.財務保障。歐盟《環(huán)境責任指令》要求各成員國通過國內立法建立必要的財務保障制度，確保有財務上為環(huán)境損害預防或補救措施的實施提供保障，包括但不限于建立環(huán)境損害責任保險制度，以便在某些特殊情況下，比如，涉案企業(yè)破產時，依然有條件實施必要的環(huán)境損害預防或補救措施。

二、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》

英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》是為實施歐盟《環(huán)境責任指令》而在2009年制定的，在2015年進行過修訂。總體上講，它與《環(huán)境責任指令》保持了一致性，但在許多方面做出了更加具體、明確的規(guī)定。

1.既往不咎。在2009年3月1日之前，亦即2009年頒布的英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》生效之前發(fā)生的環(huán)境損害，包括造成的環(huán)境損害出現(xiàn)在此日期之后但導致該環(huán)境損害發(fā)生的行為出現(xiàn)在此日期之前，則不受英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》的約束。

2.例外情況。與歐盟《環(huán)境責任指令》相比，增加了一些不適用《環(huán)境損害規(guī)例》的情形，包括因恐怖主義行為引起的環(huán)境損害、因抵抗自然災害而引起的環(huán)境損害、因國防或國際安全需要所采取的行動招致的環(huán)境損害、因公共利益需要并在采取各種必要措施的情況下仍無法避免的環(huán)境損害等。

3.申訴規(guī)則?！董h(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，當出現(xiàn)環(huán)境損害時，《環(huán)境損害規(guī)例》指定的執(zhí)行機關應當對環(huán)境損害進行調查，識別責任人，并向責任人發(fā)出通告，要求責任人采取必要的預防或補救措施。如果認為執(zhí)行機構發(fā)出的通告有誤，當事人可以提出申訴，同時提交相應的證據(jù)。

4.連帶責任。當存在多個主體對環(huán)境損害負有責任時，執(zhí)行機構可以要求已經識別出來的一個或若干責任人先行承擔環(huán)境損害預防或補救責任。已經先行承擔環(huán)境損害預防或補救責任者，可以依法要求其他責任人償付部分或全部費用。

5.有效期限。對于導致環(huán)境損害的行為或事件舉行責任追究，《環(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，有效期限最長為30年。也就是說，如果導致環(huán)境損害發(fā)生的行為或事件實際產生在30年前，則執(zhí)行機構不得要求相關人員承擔相應的環(huán)境損害預防或補救措施及費用。

三、墨西哥灣原油泄漏案

1.基本案情

墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生在2010年4月20日。當晚10點左右，位于美國南部路易斯安那州沿海的隸屬于英國石油公司的一個石油鉆井平臺突然起火爆炸，造成7人重傷、至少11人失蹤。而在鉆井平臺爆炸沉沒約兩天后，海下受損油井開始漏油，每天漏油在5000桶以上，甚至高達3萬桶。浮油覆蓋面積長160公里，最寬處72公里，造成5000多平方千米的油污區(qū)。經過差不多3個月的不懈努力，直到2010年7月15日，原油泄漏才得到控制。

事件發(fā)生后，英國石油公司為應急響應和油污清除付出了140億美元的代價；同時支付45億美元的罰款，以中止刑事犯罪指控；還與部分受害人達成和解協(xié)議，同意賠償受害人損失103億美元。此外，因違反《清潔水法》，英國石油公司還不得不同意支付55億美元的民事罰款；因破壞自然資源，不得不向聯(lián)邦和5個州政府賠付共計81億美元。對于州政府和地方政府提出的經濟損失賠償，英國石油公司愿意拿出59億美元進行補償。作為一攬子解決方案，英國石油公司同意在此后18年里，通過分期付款的方式支付187億美元，建立一個基金，來處理環(huán)境方面的訴求。至此，英國石油公司因墨西哥灣原油泄漏直接付出的代價就高達670億美元。

2.公權介入

盡管在美國，環(huán)保組織相對發(fā)達，但在墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生后，聯(lián)邦政府及州政府卻快速介入，對造成油污損害的英國石油公司施加了巨大的壓力。這是因為，美國的自然資源都有明確的托管人。通常，聯(lián)邦自然資源的托管人是總統(tǒng)，而總統(tǒng)又會通過行政指令的方式指定具體人員，通常是聯(lián)邦政府相關部門主官，實際行使對聯(lián)邦自然資源的托管義務。當自然資源受到影響或破壞時，托管人有義務代表公眾行使法定的相關權利，比如，美國的《油污法》規(guī)定，對于自然資源受到的損害，包括評估這些損害所涉及的費用，由該自然資源的聯(lián)邦托管人或州托管人負責收回。此外，在美國司法部的職能職責中包括在聯(lián)邦財產受到侵害時通過訴訟或其他適當方式維護國家合法利益，所以，在墨西哥灣原油泄漏發(fā)生后，美國司法部與自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人一起行動，要求英國石油公司承擔相應的責任。最后的和解協(xié)議由自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人或其代表簽署。

3.和解協(xié)議

和解協(xié)議或同意令是在美國法律訴訟中常見的一種結案方式。這種方式是由原告與被告通過協(xié)商，在法律訴訟之前或法律訴訟啟動后的任何階段達成，并在法官監(jiān)督下執(zhí)行。通過和解協(xié)議，可以大大節(jié)省司法成本和結案時間，避免冗長的訴訟以及訴訟帶來的不確定性。在美國，眾多環(huán)境訴訟是以和解協(xié)議方式結案的。墨西哥灣原油泄漏案中環(huán)境損害賠償，也是以和解協(xié)議的方式結案的。

四、對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的思考

1.建立托管人制度。在我國，由于法律制度不健全，特別是沒有明確生態(tài)環(huán)境要素的托管人，使得面臨生態(tài)環(huán)境損害問題時，沒有具體的機構或人員代表國家提出權利主張。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，首先必須解決這一問題。

2.適當限定適用范圍。生態(tài)環(huán)境損害問題較之人身損害、財產損害，要復雜得多。國外在制定相關法律法規(guī)時對此是有所考慮的。其中，比較特殊的是大氣污染引起的生態(tài)環(huán)境損害。對于其他形式的生態(tài)環(huán)境損害，也要求相關部門掌握確鑿的證據(jù)。

3.區(qū)別運用歸責原則。歐盟《環(huán)境責任指令》對于涉及物種及其生境的環(huán)境損害，規(guī)定采用過錯原則；而對污染引起的環(huán)境損害，則采用嚴格責任原則。另外，對于涉及多個主體的環(huán)境損害，還規(guī)定了連帶責任。這對我國制定相關制度，具有借鑒意義。

4.建立財務保障機制。對于生態(tài)環(huán)境損害，如果有充足的證據(jù)，那就需要承擔責任。通常，這種責任最終會體現(xiàn)在財務方面。如果沒有建立財務保障機制，很多情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償是難以實現(xiàn)的。所以，歐盟都在相關法律中規(guī)定了相應的財務保障機制。

5.靈活多樣的爭端解決方式。訴訟是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的方式之一，但不是唯一的方式，更不是最佳方式。在我國司法實踐中，包括和解協(xié)議在內，有眾多的方式可以用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛問題。

6.發(fā)揮人民檢察院的作用。相對于環(huán)保部門，人民檢察院在運用法律方面具有優(yōu)勢。就好比在美國，司法部介入，對于自然資源托管人行使自己的托管職能，起到了非常積極的支持作用。在我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立過程中，應當考慮如何更好發(fā)揮人民檢察院的優(yōu)勢和作用。