我國(guó)天然氣分布式能源產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展及相關(guān)建議

王 圣，論立勇

（1. 國(guó)電環(huán)境保護(hù)研究院，江蘇南京 210031；2. 中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司，北京 100044）

為了優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，深化能源行業(yè)與電力行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極推進(jìn)天然氣分布式能源已成為我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，已成為國(guó)家能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要組成部分。

1 天然氣分布式能源項(xiàng)目政策發(fā)展

早在1997年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》中，就積極鼓勵(lì)“發(fā)展熱能梯級(jí)利用技術(shù)，熱、電、冷聯(lián)產(chǎn)技術(shù)和熱、電、煤三聯(lián)供技術(shù)，提高熱能綜合利用率”。這是比較早的對(duì)于分布式能源發(fā)展的鼓勵(lì)，但這僅僅從能源梯級(jí)利用和政策及技術(shù)鼓勵(lì)的角度提出了方向，沒(méi)有正式明確概念。其后在2000年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的規(guī)定》（急計(jì)基礎(chǔ)〔2000〕1268號(hào)）中雖然也提出了“鼓勵(lì)發(fā)展熱、電、冷聯(lián)產(chǎn)技術(shù)”，但其側(cè)重點(diǎn)仍然是天然氣發(fā)電項(xiàng)目與天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求，如熱電比、熱效率等。

2011年10月發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2011〕2196號(hào)）是對(duì)于發(fā)展天然氣分布式能源的綱領(lǐng)性文件，有效指導(dǎo)了我國(guó)天然氣分布式能源項(xiàng)目的發(fā)展，在具有非常強(qiáng)的前瞻性和指導(dǎo)性的同時(shí)這個(gè)文件并沒(méi)有強(qiáng)制性。該意見提出了鼓勵(lì)開發(fā)建設(shè)天然氣分布式能源項(xiàng)目的基本原則和任務(wù)目標(biāo)，要求“十二五”期間我國(guó)將建設(shè)1 000個(gè)左右天然氣分布式能源項(xiàng)目，并擬建設(shè)10個(gè)左右的各類典型特征的分布式能源示范區(qū)域。提出到2020年，在全國(guó)規(guī)模以上城市推廣使用分布式能源系統(tǒng)，裝機(jī)規(guī)模達(dá)到5 000萬(wàn)kW，初步實(shí)現(xiàn)分布式能源裝備產(chǎn)業(yè)化。

《關(guān)于下達(dá)首批國(guó)家天然氣分布式能源示范項(xiàng)目的通知》（發(fā)改能源〔2012〕1571號(hào)）、《分布式發(fā)電管理暫行辦法》（發(fā)改能源〔2013〕1381號(hào)）和《天然氣分布式能源示范項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》（發(fā)改能源〔2014〕2382號(hào)），均提出了天然氣分布式能源項(xiàng)目開發(fā)的管理要求、實(shí)施程序和鼓勵(lì)措施。實(shí)施細(xì)則提出，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)本區(qū)域天然氣分布式能源示范項(xiàng)目的具體實(shí)施工作，并制定鼓勵(lì)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這個(gè)階段的政策文件逐漸過(guò)渡到強(qiáng)制性和約束性層面，為我國(guó)進(jìn)入天然氣分布式能源項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的2015年“元年”發(fā)揮了重要的作用。

《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》均提出，在京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角等大氣污染重點(diǎn)防控區(qū)，鼓勵(lì)發(fā)展天然氣分布式冷熱電聯(lián)供項(xiàng)目，結(jié)合熱負(fù)荷需求適度發(fā)展燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)項(xiàng)目。

在《熱電聯(lián)產(chǎn)管理辦法》（發(fā)改能源〔2016〕617號(hào)）中，鼓勵(lì)規(guī)劃建設(shè)天然氣分布式能源項(xiàng)目，采用熱電冷三聯(lián)供技術(shù)實(shí)現(xiàn)能源梯級(jí)利用，能源綜合利用效率不低于70%。這些文件均從具體技術(shù)性指標(biāo)方面提出了要求。

在2016年11月份發(fā)布的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》中，強(qiáng)化了“有序發(fā)展天然氣發(fā)電，大力推進(jìn)分布式氣電建設(shè)”，要求推廣應(yīng)用分布式氣電，重點(diǎn)發(fā)展熱、電、冷多聯(lián)供。明確了“十三五”期間的發(fā)展目標(biāo)：到2020年我國(guó)天然氣發(fā)電裝機(jī)將超過(guò)1.1億kW以上，其中熱電冷多聯(lián)供將達(dá)到1 500萬(wàn)kW。

2017年6月發(fā)布的《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》（發(fā)改能源〔2017〕1217號(hào)）“重點(diǎn)任務(wù)”部分提出“大力發(fā)展天然氣分布式能源”，要求“在大中城市具有冷熱電需求的能源負(fù)荷中心、產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)、旅游服務(wù)區(qū)、商業(yè)中心、交通樞紐、醫(yī)院、學(xué)校等推廣天然氣分布式能源示范項(xiàng)目”，并要求“對(duì)于分布式能源項(xiàng)目，需要完善財(cái)政支持。鼓勵(lì)地方政府因地制宜配套財(cái)政支持”。

所以，就國(guó)家層面的天然氣分布式能源政策發(fā)展而言，經(jīng)歷了從以鼓勵(lì)性為主的指導(dǎo)性文件階段，到強(qiáng)制性約束階段，再到為行業(yè)主動(dòng)發(fā)展提供技術(shù)性指導(dǎo)階段。除了上述國(guó)家層面的相關(guān)政策，上海、廣東、江蘇、浙江、長(zhǎng)沙、青島、廣東等地均出臺(tái)了促進(jìn)天然氣分布式能源發(fā)展辦法。2017年7月，四川省也發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)天然氣分布式能源項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》，成為最近的一個(gè)地方指導(dǎo)意見。這些地方性政策，一方面總的原則與國(guó)家政策保持一致，另一方面也同時(shí)體現(xiàn)了自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。例如，上海、青島、長(zhǎng)沙等屬于直接給予項(xiàng)目投資補(bǔ)貼一類；江蘇、廣東等則通過(guò)可操作的電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)行業(yè)健康、有序發(fā)展；四川、陜西等則沒(méi)有實(shí)質(zhì)性可操作的電價(jià)補(bǔ)貼政策，讓企業(yè)和電網(wǎng)協(xié)商電價(jià)，由市場(chǎng)定價(jià)；另外還有一些省市則是沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性政策，或者出臺(tái)政策也無(wú)法落實(shí)。

2 天然氣分布式能源項(xiàng)目存在的問(wèn)題分析

天然氣分布式能源在國(guó)際上發(fā)展迅速，但我國(guó)天然氣分布式能源則處于起步階段。在眾多政策的支持與鼓勵(lì)下，我國(guó)天然氣分布式能源項(xiàng)目進(jìn)入“十二五”之后得到較快發(fā)展，其中2015年天然氣分布式能源進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開發(fā)階段，所以2015年被稱為天然氣分布式能源項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的“元年”。

上海是我國(guó)天然氣分布式能源發(fā)展最早、配套政策最完善的城市，可以作為我國(guó)天然氣分布式能源先期發(fā)展區(qū)域的代表。江蘇是我國(guó)天然氣分布式能源發(fā)展稍遲、配套政策亟需完善，但可以作為我國(guó)天然氣分布式能源后期發(fā)展區(qū)域的代表。所以，本文通過(guò)對(duì)江蘇、上海等重點(diǎn)地區(qū)天然氣分布式能源項(xiàng)目的充分調(diào)研，并進(jìn)行系統(tǒng)綜合性分析與總結(jié)，得到目前我國(guó)天然氣分布式能源項(xiàng)目存在的問(wèn)題。

2.1 天然氣分布式能源項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)容易被偷換概念

天然氣分布式能源項(xiàng)目可以分為區(qū)域式和樓宇式。就區(qū)域式天然氣分布式能源項(xiàng)目而言，最大的混淆是借分布式能源項(xiàng)目性質(zhì)獲得批復(fù)，實(shí)際上運(yùn)行的仍然是傳統(tǒng)的天然氣發(fā)電項(xiàng)目，或傳統(tǒng)的天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，只是裝機(jī)規(guī)模進(jìn)行了減小而已，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)冷熱電三聯(lián)供與多能互補(bǔ)。就樓宇式天然氣分布式能源項(xiàng)目而言，最大的混淆是雖然裝機(jī)規(guī)模符合規(guī)范“原動(dòng)機(jī)單機(jī)容量不大于10MW”的要求，但是實(shí)際功能覆蓋了4～5km范圍內(nèi)的熱用戶，更似區(qū)域式天然氣分布式能源項(xiàng)目。

2.2 不同省份的激勵(lì)機(jī)制和配套政策差異較大

目前我國(guó)在天然氣分布式能源的項(xiàng)目受理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、優(yōu)惠扶持政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面還不完善，具體扶持政策有待地方政府進(jìn)一步落實(shí)，實(shí)施力度也取決于地方的財(cái)政能力和用戶的承受能力。也就是說(shuō)，政府雖然出臺(tái)了一些鼓勵(lì)發(fā)展政策，但只做了一些原則性的規(guī)定，配套鼓勵(lì)政策較少，可操作性不強(qiáng)。例如，上海出臺(tái)了實(shí)質(zhì)性的、可操作性較強(qiáng)的鼓勵(lì)政策，但江蘇省到目前對(duì)發(fā)展分布式能源還沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，如稅收優(yōu)惠、天然氣價(jià)格、銷售電價(jià)等無(wú)法落到實(shí)處。

2.3 諸多復(fù)合因素導(dǎo)致天然氣分布式能源經(jīng)濟(jì)性差

由于天然氣氣源不夠充分，以及天然氣入廠價(jià)格偏高等原因，直接導(dǎo)致上海、江蘇等重點(diǎn)地區(qū)天然氣分布式能源項(xiàng)目能盈利的極少。例如，從經(jīng)濟(jì)性看，全江蘇省除江蘇鳳凰數(shù)據(jù)中心及鹽城亭湖醫(yī)院項(xiàng)目微利外，其他全部虧損。另外，對(duì)于天然氣分布式能源單位造價(jià)高，天然氣分布式能源項(xiàng)目供熱、供冷核定價(jià)格不高也是造成天然氣公布式能源經(jīng)濟(jì)性較差的因素。

2.4 天然氣分布式能源項(xiàng)目投運(yùn)后冷熱電負(fù)荷不足

區(qū)域式天然氣分布式能源項(xiàng)目需要符合地方熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃，而在編制地方熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃時(shí)，往往對(duì)現(xiàn)有熱負(fù)荷沒(méi)有完全摸清，對(duì)近期熱負(fù)荷預(yù)測(cè)也沒(méi)有完全依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃中的負(fù)荷就不夠準(zhǔn)確。落實(shí)到具體項(xiàng)目上，一方面需要符合熱電聯(lián)產(chǎn)中熱源點(diǎn)和熱負(fù)荷要求，另一方面企業(yè)在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)熱（冷）負(fù)荷按高值取，導(dǎo)致機(jī)組容量選型偏大，所以在實(shí)際投運(yùn)時(shí)，包括蒸汽熱負(fù)荷、熱水熱負(fù)荷、冷負(fù)荷、電負(fù)荷均存在不夠充分的可能，分布式供能站的年均綜合能源利用效率得不到保證。

2.5 天然氣分布式能源燃?xì)廨啓C(jī)核心技術(shù)亟待研發(fā)

我國(guó)燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組研發(fā)制造滯后于市場(chǎng)需求，目前90%以上的燃?xì)廨啓C(jī)組需從國(guó)外引進(jìn)，雖然我國(guó)部分企業(yè)與GE等國(guó)外燃?xì)廨啓C(jī)制造商合作，但燃?xì)廨啓C(jī)主要部件和聯(lián)合循環(huán)運(yùn)行控制等核心技術(shù)外方并未轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致項(xiàng)目總投資較高。如一臺(tái)LM2500+G4型燃機(jī)，其價(jià)格占到工程總造價(jià)的50%，既壟斷了核心技術(shù)也就壟斷了設(shè)備價(jià)格，造成了項(xiàng)目投資及后期的運(yùn)維費(fèi)偏高。國(guó)產(chǎn)的小型內(nèi)燃機(jī)及其配套設(shè)備由于是早期產(chǎn)品，制造、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足，設(shè)備故障率較高，也影響了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

3 相關(guān)思考與建議

3.1 充分論證冷熱電負(fù)荷的基礎(chǔ)上科學(xué)選點(diǎn)

按照設(shè)計(jì)規(guī)范要求，區(qū)域式天然氣分布式能源項(xiàng)目應(yīng)納入地方熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃，同時(shí)應(yīng)結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、氣源點(diǎn)、電網(wǎng)接入點(diǎn)、用熱（冷）負(fù)荷特性，因地制宜。對(duì)項(xiàng)目所服務(wù)區(qū)域熱負(fù)荷、冷負(fù)荷應(yīng)認(rèn)真核實(shí)，特別對(duì)用熱參數(shù)、冷參數(shù)、負(fù)荷特性、年運(yùn)行時(shí)間等主要指標(biāo)應(yīng)反復(fù)論證，在此基礎(chǔ)上合理選項(xiàng)布點(diǎn)。對(duì)已建燃煤或燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)項(xiàng)目，原則上其供熱覆蓋范圍內(nèi)不再建設(shè)區(qū)域式天然氣分布式能源項(xiàng)目。

3.2 建議免征政府性基金及系統(tǒng)容量備用費(fèi)

建議參照分布式光伏發(fā)電，對(duì)于天然氣分布式能源自發(fā)自用部分，免征政府性基金及系統(tǒng)容量備用費(fèi)，以從政策支持層面進(jìn)一步提高其經(jīng)濟(jì)性。財(cái)政部《關(guān)于對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免征政府性基金有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價(jià)附加等四項(xiàng)針對(duì)電量征收的政府性基金?！秶?guó)家電網(wǎng)公司關(guān)于印發(fā)分布式電源并網(wǎng)相關(guān)意見和規(guī)范的通知》明確了分布式光伏、分布式風(fēng)電自發(fā)自用電量免征政府性基金和系統(tǒng)容量備用費(fèi)。

3.3 加快推進(jìn)天然氣直供體系及價(jià)格市場(chǎng)化

由于進(jìn)廠氣價(jià)約占天然氣分布式能源項(xiàng)目全部成本的80%，所以天然氣來(lái)源的充分程度，以及天然氣進(jìn)廠價(jià)格直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景。2017年6月國(guó)家發(fā)改委、科技部、環(huán)保部等13個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》提出“將建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制，加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化”。明確提出建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制，減少供氣中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。建議凡納入規(guī)劃的天然氣分布式能源項(xiàng)目，在核準(zhǔn)時(shí)允許項(xiàng)目公司與上游燃?xì)夤?yīng)商直接簽訂直供氣合同。

3.4 理性引導(dǎo)以共同推進(jìn)天然氣分布式發(fā)展

天然氣相對(duì)于煤炭與石油屬于清潔能源，相對(duì)于風(fēng)能和光能等較為經(jīng)濟(jì)，同時(shí)天然氣還能與可再生能源形成良性互補(bǔ)。隨著我國(guó)常規(guī)天然氣、頁(yè)巖氣等資源的開發(fā)和利用的力度加大，加快推動(dòng)天然氣發(fā)展，已成為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的戰(zhàn)略舉措。要從國(guó)家層面的能源戰(zhàn)略、環(huán)保戰(zhàn)略等方面全面認(rèn)識(shí)天然氣分布式能源帶來(lái)的環(huán)境效益和二氧化碳減排效益。建議有關(guān)部門在做好規(guī)劃、引導(dǎo)的同時(shí)，制定相應(yīng)的扶持政策，并加大對(duì)天然氣分布式能源優(yōu)點(diǎn)的宣傳，政府、企業(yè)、社會(huì)應(yīng)形成共識(shí)，共同推動(dòng)該行業(yè)的健康發(fā)展。

3.5 強(qiáng)化核心技術(shù)研發(fā)能力提升核心競(jìng)爭(zhēng)力

由于天然氣發(fā)電核心技術(shù)尚未突破，尚未形成國(guó)產(chǎn)化，這也成為天然氣分布式能源項(xiàng)目單位造價(jià)高、影響天然氣分布式能源項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的一個(gè)重要原因。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局下發(fā)的《關(guān)于依托能源工程推進(jìn)燃?xì)廨啓C(jī)創(chuàng)新發(fā)展若干意見》的通知，要求加大燃機(jī)設(shè)計(jì)制造研發(fā)工作，以解決我國(guó)天然氣分布式能源關(guān)鍵部件嚴(yán)重依賴進(jìn)口的現(xiàn)象。建議國(guó)內(nèi)大型制造企業(yè)加大與國(guó)外公司合作，在技術(shù)及設(shè)備的引進(jìn)、消化吸收等方面下功夫，為天然氣分布式能源項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的設(shè)備，以帶動(dòng)行業(yè)整體裝備水平的提高。

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