新時代中國生態(tài)環(huán)境保護的成績、經(jīng)驗與新要求

常紀文

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

黨的十八大開啟生態(tài)文明新時代，生態(tài)文明工作進入“五位一體”的大格局。在生態(tài)環(huán)境保護方面，過去的五年多，黨和國家的重視前所未有，各方的支持與投入前所未有，法治措施的嚴厲前所未有，改革的力度前所未有，人民群眾的共識形成前所未有，為中國邁向高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1 新時代中國生態(tài)環(huán)境保護的總體實效和經(jīng)驗

黨的十八大以來，中國生態(tài)環(huán)境保護成績顯著。總的來看，具體實效是：新的發(fā)展理念和生態(tài)文明觀不斷清晰，全社會的生態(tài)文明共識不斷深入；生態(tài)文明體制改革全面部署，體制機制穩(wěn)步改革，中央環(huán)境保護督察在實踐中深化；霧霾污染防治攻堅戰(zhàn)不斷深入，相當多的熱點問題在社會各界的參與下得到解決，綠色發(fā)展的模式正在各地形成；環(huán)境保護的立法體系越來越健全，配套的規(guī)章繼續(xù)出臺，規(guī)范越來越具有體系性，越來越具有可操作性，黨領(lǐng)導下的生態(tài)文明制度體系的四梁八柱已基本形成；在黨政同責的保障下，量化追責等環(huán)境法律配套的機制創(chuàng)新對于制度的實施發(fā)揮了促進作用；執(zhí)法越來越嚴厲、規(guī)范，環(huán)境司法體制正在健全，環(huán)境信息公開和公眾參與持續(xù)開展，環(huán)境權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督正在見效，法律和制度的實效越來越明顯；生態(tài)環(huán)境部和自然資源部開始組建，防止九龍治水、各管一段的現(xiàn)象，并且打通各環(huán)境要素和各地區(qū)的環(huán)境保護阻隔，打通陸地和海洋的環(huán)境保護阻隔，實行統(tǒng)一監(jiān)管；省以下的垂直管理體制改革越來越深入，在中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督查的格局下，運轉(zhuǎn)越來越順暢，機構(gòu)配合越來越緊密。人民群眾的環(huán)保改善獲得感顯著提升。

新時代生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和改革成績的取得，既具有努力的因素，更有方法論上的突破?？偟膩砜?，具體經(jīng)驗是：通過實行環(huán)境共治，發(fā)揮地方黨委在環(huán)境保護大局中的決定性作用，發(fā)揮地方人民政府的執(zhí)行作用，發(fā)揮人大的權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督作用，發(fā)揮司法機關(guān)的監(jiān)督尤其是公益訴訟審判的作用，發(fā)揮社會組織和公民的參與和監(jiān)督作用，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，在分工之中開展環(huán)境保護大合唱的管理和監(jiān)督格局正在形成；通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價得到控制；通過打擊數(shù)據(jù)造假，建立全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障了環(huán)境保護考核的真實性和準確性，倒逼地方人民政府開展轉(zhuǎn)型升級；通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，試點環(huán)境管家服務(wù)，通過對中介組織和企業(yè)推行環(huán)境信用管理，區(qū)域環(huán)境風險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的有效銜接得到控制；通過環(huán)境許可管理，使區(qū)域以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境法律制度得以有效實施；通過生態(tài)文明建設(shè)考核，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展模式正在確立；通過中央環(huán)境保護督察、環(huán)境保護專項督查，環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責的機制正在發(fā)揮更大的作用，“散亂污”型企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級；通過黨政嚴肅問責和社會組織、檢察機關(guān)提起公益訴訟，侵占自然保護區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護的形式主義和地方保護主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復，一些消失的野生動物重新出現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強。在全國環(huán)境執(zhí)法大練兵的基礎(chǔ)上，通過狠抓黨建和執(zhí)法隊伍建設(shè)，促進執(zhí)法的規(guī)范化、制度化和程序化，全面提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的水平和實效。目前，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，全社會的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感不斷增強，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，生態(tài)文明建設(shè)和體制進一步深化改革的共識已經(jīng)形成。

2 新時代中國深化生態(tài)環(huán)境保護工作的總體要求

黨的十九大設(shè)計了美麗中國建設(shè)的2020、2035和2050年階段性目標，十九大報告把“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”納入新時代中國特色社會主義思想，把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，將環(huán)境問題的解決納入了黨的戰(zhàn)略發(fā)展目標。針對以人民為中心的需要，十九大報告提出“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”；針對國家的發(fā)展，十九大報告提出“為把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國而奮斗”。無論是美好生活還是美麗中國，都包括了對美好生態(tài)環(huán)境的考量?？梢?，美好生活的向往和美麗國家的建設(shè)已經(jīng)成為全黨和全社會的共識，成為了各界共同奮斗的目標。在具體目標的設(shè)計上，十九大報告指出，第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。其中，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，美麗中國全面、高質(zhì)量的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，2018年3月，憲法也做了相應的修改。

習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)的成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期。對于新時代的生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)，黨的十九大作出了推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為等行動部署，要求打好污染防治攻堅戰(zhàn)和自然生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)，久久為功，為保護生態(tài)環(huán)境做出我們這代人的努力。按照2018年《政府工作報告》的部署，2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區(qū)細顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降，化學需氧量、氨氮排放量要下降2%。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。要加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，全面完成生態(tài)保護紅線劃定工作，完成造林1億畝以上，耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝，擴大濕地保護和恢復范圍，深化國家公園體制改革試點。嚴控填海造地。加強環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效利用環(huán)境保護資金，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁，為環(huán)境民生改善雪中送炭。

3 在新時代的新階段如何開展生態(tài)環(huán)境保護工作

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。2017年的中央經(jīng)濟工作會議對今后三年的污染防治攻堅戰(zhàn)作出了全面部署，2018年實施大部制改革，為全面推進生態(tài)文明建設(shè)奠定了體制基礎(chǔ)。在新時代、新理念、新目標、新部署下，2018年5月18—19日在京召開2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會。這次大會既是新時代黨的生態(tài)文明全國大會，也是政府的生態(tài)文明全國大會，習近平總書記出席會議并作重要講話，李克強總理作講話。這次大會是一個跨部門工作的“五位一體”的大會，涉及資源、生態(tài)和環(huán)境，涉及經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)，各省區(qū)市和計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門、有關(guān)人民團體，有關(guān)國有大型企業(yè)，軍隊有關(guān)單位負責同志參加會議，在規(guī)格、規(guī)模、影響上屬于歷史之最?？梢哉f，這是十九大后在全國形成強大生態(tài)文明共識基礎(chǔ)上全黨和全國的生態(tài)環(huán)境保護大會。其成功召開，將開啟新時代生態(tài)環(huán)境保護工作的新階段。

在新時代，生態(tài)環(huán)境保護新階段應是中國新動能發(fā)展壯大的時期，是質(zhì)量型國家和質(zhì)量型社會建設(shè)的時期，也是更高的環(huán)境保護要求與經(jīng)濟社會艱難協(xié)調(diào)發(fā)展的攻堅期。攻堅期也是重大機遇期，目前我國處于轉(zhuǎn)型期，也是到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，為此，我們必須負重前行，過關(guān)邁坎。在這一新階段，中國的環(huán)境保護標準要逐步提升，環(huán)境執(zhí)法要越來越嚴格，環(huán)境司法監(jiān)督要越來越深入，環(huán)境監(jiān)督應當越來越有力，環(huán)境信息公開應當越來越全面，公眾參與應當越來越有序和有效，環(huán)境守法應當會不斷成為常態(tài)。但是如何把握好節(jié)奏、統(tǒng)籌好發(fā)展和環(huán)境保護、統(tǒng)籌好發(fā)展和執(zhí)法、統(tǒng)籌好環(huán)境保護目標設(shè)定和提質(zhì)增效進程，實現(xiàn)共同提升，是新階段必須解決的幾個大問題。

在基本原則方面，新時代推進生態(tài)文明建設(shè)必須堅持六大國際國內(nèi)的新型原則：一是堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，高度重視生態(tài)環(huán)境保護。二是綠水青山就是金山銀山，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時間和空間。三是良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。四是山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。五是用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。六是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，深度參與全球環(huán)境治理，形成世界環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的解決方案，引導應對氣候變化國際合作。

在生態(tài)文明工作體系方面，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系。

在綠色發(fā)展和綠色生活方面，要全面推動綠色發(fā)展。重點要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。

在環(huán)境污染防治方面，要把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域。要抓住重點區(qū)域重點領(lǐng)域，突出加強工業(yè)、燃煤、機動車“三大污染源”治理，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)這個重中之重；要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體；要全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險。以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治，打造美麗鄉(xiāng)村。要強化督查執(zhí)法，大幅度提高環(huán)境違法成本。

在生態(tài)環(huán)境風險防范方面，要把生態(tài)環(huán)境風險納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范體系。

在改革方面，要加快推進生態(tài)文明體制改革，抓好已出臺改革舉措的落地，及時制定新的改革方案，發(fā)揮改革的紅利釋放作用。

在環(huán)境治理方面，要健全多元環(huán)保投入機制，研究出臺有利于綠色發(fā)展的結(jié)構(gòu)性減稅政策，充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。要實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國負責任大國形象，推動構(gòu)建人類命運共同體。

在新時代的新階段，我們必須正視現(xiàn)實的環(huán)境與發(fā)展問題，定好位，站得更高、視野更廣闊，加強生態(tài)文明建設(shè)和改革工作，做好長遠的設(shè)計和謀劃。要堅持環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、人大檢查、政協(xié)監(jiān)督、失職追責、終身追責，建立科學合理的考核評價體系，將動真格的環(huán)境保護責任體系持續(xù)實施下去。

在新時代的新階段，中國特色的社會主義道路會越來越清晰，中國國內(nèi)的發(fā)展環(huán)境會更加優(yōu)化，社會主義行政監(jiān)管和市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢會越來越明顯，與之相適應，生態(tài)文明制度體系會越來越健全，生態(tài)文明建設(shè)的理論、道路、方法和文化將進一步明確。在全局性、戰(zhàn)略性的行動綱領(lǐng)指引下，一些改革措施將被鞏固夯實，一些改革措施將被不斷創(chuàng)新，一些改革措施將以點帶面推廣，一些制度的實施將獲得新的成效。在此背景下，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新道路，堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，協(xié)同發(fā)揮政府主導和企業(yè)主體作用，協(xié)同打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。在這種格局下，生態(tài)文明建設(shè)將以新的歷史使命、新的奮斗目標、新的精神狀態(tài)、新的動能催生和不斷夯實的能力建設(shè)，通過社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，一步一步扎實地走下去。