深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的挑戰(zhàn)及對策

王繼木

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革是深化農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵舉措，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、發(fā)揮市場資源配置的決定性作用、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。本文簡要分析了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的制約條件并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；股份合作制；產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革主要是城市化、市場化加速推進(jìn)帶來的城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理體制在城鄉(xiāng)結(jié)合部的矛盾沖突所致，通過改革，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織在城市中的有效實(shí)現(xiàn)形式，目的是為了解決城市化前沿地區(qū)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存廢、發(fā)展及農(nóng)民融入城市的問題，以推進(jìn)“土地”與“農(nóng)民”的同步城市化。但從已有改革地區(qū)實(shí)踐看，改革深化還存在著諸多挑戰(zhàn)，改革后治理與發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

一、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革面臨的挑戰(zhàn)

1.全社會(huì)改革共識(shí)有待加強(qiáng)。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村、城郊村和園中村的集體資產(chǎn)較多、人口流動(dòng)較頻繁，農(nóng)民的改革愿望比較強(qiáng)烈，但往往是這些地方，成員資格界定和股份設(shè)置管理的矛盾越大。遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)薄弱村或空殼村社，現(xiàn)實(shí)上沒有或很少有經(jīng)營性資產(chǎn)，一下子也看不到公益性資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)的市場價(jià)值，甚至還負(fù)有不少債務(wù)，認(rèn)為股份合作制改革無實(shí)際價(jià)值，積極性不高。另一方面，改革復(fù)雜性凸顯。在農(nóng)村“三權(quán)”和戶籍制度改革不同步配套的情況下，集體資產(chǎn)股份合作制改革單兵突進(jìn)，會(huì)影響改革力度與進(jìn)度，弱化改革成效。

2.釋放改革紅利缺乏殷實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)路子不寬。發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前拓展集體經(jīng)濟(jì)增收的重要途徑，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的一些物業(yè)檔次相對不高，有的屬臨時(shí)建筑，資產(chǎn)開發(fā)附加值偏低，難以適應(yīng)土地與城市建設(shè)依法管理的要求，一些歷史形成的不合規(guī)劃的經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)被拆除，加上在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，低檔次、粗放型經(jīng)營的物業(yè)首先受到?jīng)_擊，村社集體經(jīng)濟(jì)通過物業(yè)增收面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、渠道收窄。另一方面是現(xiàn)有配套政策落實(shí)不到位。比如在土地方面，在優(yōu)先發(fā)展城市導(dǎo)向下，不少地方村級發(fā)展用地指標(biāo)未落實(shí)。在稅收方面，普遍按照企業(yè)的方式和標(biāo)準(zhǔn)對村集體經(jīng)營項(xiàng)目征稅。

3.股份權(quán)能實(shí)現(xiàn)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。十八屆三中全會(huì)《決議》賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)。但六權(quán)中，不僅收益權(quán)缺乏殷實(shí)基礎(chǔ)，抵押擔(dān)保、有償退出、繼承權(quán)等處分權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)也受局限。目前中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件和要求，都把改革和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，這就給基層探索限制了條件，權(quán)能實(shí)現(xiàn)很難突破。另外，受集體經(jīng)濟(jì)股份合作制性質(zhì)以及農(nóng)村集體資產(chǎn)屬性的特殊性的影響，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織成員持有的股權(quán)與現(xiàn)代公司制股東的股權(quán)仍然存在較大差別，股份權(quán)能的抵押擔(dān)保、有償退出和繼承權(quán)能也有差異。

4.推進(jìn)改革的法律制度供給嚴(yán)重不足。一方面是對集體經(jīng)濟(jì)組織及成員權(quán)利的法律制度供給缺失。涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律制度安排至今仍然缺失，導(dǎo)致其有實(shí)際存在卻無法人名份、有實(shí)際運(yùn)行卻無主體地位、有事實(shí)成員卻無明確邊界、有行政監(jiān)管卻無法律規(guī)范。另一方面是農(nóng)村改革其他領(lǐng)域的制度供給影響未改革地區(qū)的改革進(jìn)程。戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等與集體資產(chǎn)股份合作制改革需要協(xié)同推進(jìn)，相關(guān)制度亟需明確。否則，地方改革推進(jìn)會(huì)落入“旋轉(zhuǎn)門”的陷阱，看起來措施很用力、改革完成面也很廣，但實(shí)際效果卻不盡人意。

二、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的對策

我國當(dāng)下城鎮(zhèn)化正在加速，農(nóng)村改革正在深入推進(jìn)，先發(fā)地區(qū)所經(jīng)歷的正是后發(fā)地區(qū)所正在經(jīng)歷或?qū)⒁?jīng)歷的?？偨Y(jié)提升全國先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，可以更好地為深化集體資產(chǎn)股份合作制改革創(chuàng)造條件。要按照習(xí)近平總書記“深化改革要處理好五大關(guān)系” 的要求，圍繞健全完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，針對短板因素，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新制度供給、完善治理體系、搞活要素流轉(zhuǎn)、壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織有名、有實(shí)、有位、有活力，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員更有保障地?fù)碛谐蓡T權(quán)及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益與民主權(quán)益。

1.加快法治進(jìn)程。根據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同、權(quán)能不同、難以相互替代的兩種組織機(jī)構(gòu)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。為適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，建議抓緊開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，適時(shí)制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，同步修訂《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位、組織機(jī)構(gòu)、成員邊界、資產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)管理、運(yùn)行治理、法律責(zé)任等內(nèi)容和相關(guān)支持、服務(wù)、保護(hù)等措施，為全國面上加快推進(jìn)改革提供有力的方向引領(lǐng)和堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

2.加快面上推進(jìn)。其一要堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，充分發(fā)揮改革先行地區(qū)的引領(lǐng)優(yōu)勢，運(yùn)用好已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，確保全國面上改革加快推進(jìn)不停步，不走不必要的彎路，防止走回頭路。其二要堅(jiān)持分類推進(jìn)。要對農(nóng)村地區(qū)、城郊區(qū)和城區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行有差別地推進(jìn)。其三要堅(jiān)持綜合試點(diǎn)推進(jìn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村綜合改革的重要組成部分，要充分考慮到改革的聯(lián)動(dòng)性，盡早明確土地承包權(quán)長久化的具體規(guī)定，盡快選擇安排戶籍制度、土地制度、農(nóng)民住房、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等相互關(guān)聯(lián)改革的綜合試點(diǎn)，并及時(shí)評估現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和可推廣性，擇優(yōu)推之，為分項(xiàng)搞活不同財(cái)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造良好條件。

3.加快賦權(quán)活能。一是創(chuàng)新確權(quán)確股的制度供給。針對農(nóng)民和集體統(tǒng)一經(jīng)營管理資產(chǎn)構(gòu)成多樣化、復(fù)雜性及存在相互轉(zhuǎn)化現(xiàn)實(shí)可能的問題，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，采用原則性與靈活性相結(jié)合的辦法，明確股份作為“享有和行使成員權(quán)（包括衍生的民主管理權(quán)、收益分配權(quán)等）”的一種證明。二是創(chuàng)新股權(quán)開放管理制度。要堅(jiān)持股權(quán)靜態(tài)化管理，另一方面要防止集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成的封閉僵化，創(chuàng)新設(shè)置社區(qū)出生、新遷入居住生活或從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等新增人員流入或配置股權(quán)的條件，盡量把集體經(jīng)濟(jì)組織打造成具有一定開放性和流動(dòng)性的組織，以增強(qiáng)活力。三是合理配置各級政府和農(nóng)民改革路徑的選擇權(quán)。防止把選擇權(quán)都交給地方、都交給基層、都交給農(nóng)民。四是創(chuàng)新確權(quán)賦能的制度供給。針對股權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)難的情況，在總結(jié)和評估各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)、穩(wěn)妥、創(chuàng)新地設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)確權(quán)、固權(quán)、保權(quán)、優(yōu)權(quán)、活權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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